我國居民生活垃圾收費制度的公平性問題研究

熊冬洋

[摘要]制度的公平性程度是衡量制度好壞和質量高低的一個重要標準。從我國現行的居民生活垃圾收費制度實施的覆蓋面、計征方式和收費標準的確定、制度制定過程中公眾的參與度看，該制度還存在機會不公、規則不公和權利不公的問題。促進生活垃圾收費制度的公平，應進一步擴大該制度在農村地區的實施范圍，逐步實行定額向從量轉變的計征方式，遵循較為統一的收費規則，提高公眾在制度建設和執行過程中的參與度。

[關鍵詞]居民生活垃圾收費；污染者付費；規則公平；計征方式

[中圖分類號]F294 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—3541（2017）03—0148—05

近年來，隨著我國城鄉居民消費水平的提高和消費結構的改變，作為居民生活副產品的垃圾的數量和種類也與日俱增，并成為環境污染的一個重要來源。為增強居民環保意識，促使居民減少垃圾排放，目前我國城市和部分農村地區已實施了居民生活垃圾收費制度。生活垃圾收費作為一項事關民眾環境權益和環境責任的制度安排，公平是其應追求的基本目標之一，是衡量該項制度好壞和質量高低的一個重要標準。生活垃圾收費制度是否公平，直接關系到該項制度能否得到順利推廣和有效實施，關系到人居環境污染這一關乎民眾切身利益的問題能否得到有效解決。就當前情況而言，我國的居民生活垃圾收費制度還存在一些有失公平的問題，例如，制度實施范圍的覆蓋率低導致的機會不公，定額計征方式和不統一的計費依據導致的規則不公，以及制度本身制定過程中，公眾的參與度不高導致的權利不公等。正是因為這些不公平的存在，使得該項制度的政策效果并不盡如人意，直接影響了我國生活垃圾治理和人居環境改善的進程。為充分發揮生活垃圾收費制度對居民生活垃圾排放行為的引導作用，減少生活垃圾帶來的環境污染，加快推進我國生態文明建設，增進現行生活垃圾收費制度的公平性至關重要。

一、對“公平”的理解

公平這個長期備受關注的問題涉及經濟、社會、政治、生態等各個領域。對于公平的理解和界定可以說是“仁者見仁，智者見智”。人們從不同的角度分析會形成不同的公平論，常見的有機會公平論、規則公平論、結果公平論、效率公平論和多維公平論等。但從時序或者過程的角度分，公平通常分為起點公平、規則公平和結果公平。起點公平是指具備相同潛能的社會主體在相同的某個階段或這一階段的某一時刻應該有同樣的發展起點。起點公平一般包括外在的起點公平和內在的起點公平。前者主要是指社會主體的基本法定權利或資格（機會）的平等，后者主要是指社會主體某一階段的初始狀況的平等，尤其強調決定社會主體競爭能力和發展機會的資源占有量的平等。不難發現，權利公平和機會公平是起點公平的必要保證和重要構成部分。然而，社會主體權利或資格（機會）的平等，以及擁有資源，尤其是公共資源的平等主要是通過合理的規則安排來賦予和配置的，所以，規則公平能夠有效促進起點公平。在起點公平的情況下，如果規則也公平，那么結果自然就會公平；反之亦然。正因為如此，我們認為，規則公平是公平的核心內容和實質。值得注意的是，規則公平包括規則本身的公平和規則執行的公平。對于規則公平，通常簡單的理解就是規則面前人人平等，不能有區別對待和例外。其實，這主要是從規則執行的公平角度而言，也就是說規則一旦被慎重考慮而制定以后，所有適用于該規則的人都要嚴格執行，不能因為其權勢、身份和貧富狀況等方面的不同而區別對待或利用另外的“潛規則”替代，否則規則就形同虛設。但這并不否認在制定什么規則、規則該涉及哪些內容的過程中不考慮區別對待，否則何談橫向公平和縱向公平。因為規則安排對起點公平的促進作用主要表現在對社會主體基本權利和公共資源的賦予和配置上，而對于社會主體問因自身天生稟賦和后天的努力程度的不同所產生的差異影響相對較小，所以，現實中絕對的起點公平是不存在的。規則本身的公平既要求對相同情況下的社會主體給予相同的調整和約束，對于不同條件下的社會主體給予合理的區別對待，也要把握好橫向公平和縱向公平，尤其是要對特殊弱勢群體給予照顧，這也是羅爾斯平等的公平觀所蘊含的。結果公平是指社會中的個人在參與各種社會經濟活動之后，他們的實際所得和所獲應與其投入的資源、付出的努力和做出的貢獻相對稱，而不能把其簡單地全部視同結果的均等化。結果均等化只是結果公平的一種形式，其主要適用于公共產品和服務的提供上；否則，結果公平就變為不利于社會活動主體創造力發揮和社會進步的平均主義。

二、現行居民生活垃圾收費制度存在的公平性問題

（一）垃圾收費制度在農村的實施范圍較小導致機會不公

每個人都應享有清潔環境的基本權利，而不應因其身份、居住地和貧富狀況的不同而有所區別，這是環境權利主體公平性的重要體現，也是人們健康生存權的基本保證。生活垃圾收費作為一種引導居民減少垃圾污染，促進人居生活環境改善的制度安排，在我國只是在城市和部分農村地區實施，而相當部分農村地區仍然沒有實施該項制度。之所以如此，許多人認為其中一個原因就是考慮到農民收入水平和負擔問題。據此看來，似乎沒有實施垃圾收費的農村地區的居民成為這種制度安排下的受益者。但我們通過調查發現，隨著農村垃圾數量種類的增加和污染程度的加重，農村居民對環境污染的感知和對環保的需求在不斷增強，除了少數收入較低的困難戶，對于現已在部分農村地區征收的1—3元/人/月或3—10元/戶/月的垃圾費額度，大多數農戶愿意也能夠承擔。并且看到垃圾收費制度實施后村莊環境衛生的明顯改善，不少農民還表達出：“如果是為了減少生活垃圾污染，保持村莊清潔環境的必要，適當提高收費標準也愿意接受。”所以，雖然我們不完全否認農民收入和負擔問題對垃圾收費制度實施的影響，但對當前的實際來講這并不能成為主要因素。其實，在目前垃圾處理服務還沒能成為私人產品的情況下，作為準公共產品的垃圾處理服務的資金并不完全來自居民繳納的費用，相當一部分來自政府財政。這就意味著，垃圾收費制度每擴增一個實施的地方，財政就要增加一些諸如人員工資、設施建設、器具購置等相關配套支出，這對于有些財力本已捉襟見肘的基層政府難以承擔。因此，垃圾收費既可以彌補政府單一的財政資金提供垃圾處理服務的不足，同時其實施范圍的擴大又在一定程度上受到政府財力狀況的制約。可以說，地方政府，尤其是縣鄉政府財政困難是導致相當多鄉村仍未實施生活垃圾收費，從而導致我國居民垃圾收費制度覆蓋率低的一個重要原因。這樣，對于實施生活垃圾收費的地方而言，因繳費而享受的新增環境清潔服務，有一部分是政府免費提供的，而沒有實施垃圾收費的地方居民，就沒有機會享受與繳費相對應的新增的政府免費提供的環境清潔服務。當然，我們也不否認不繳費也可能會享受到政府提供的質量相對較低的垃圾處理服務。這種機會的不公導致實施與未實施垃圾收費的地方居民擁有的清潔環境資源不同。事實證明，已實施垃圾收費的城市，新農村建設或鄉村美麗建設的示范村的環境衛生狀況明顯好于還未實施垃圾收費的鄉村。可以說，當前垃圾收費制度在農村的實施較小導致的機會不公是造成城鄉之間，以及不同鄉村之間居民環境權益不公的重要原因。

（二）定額計征方式和計費依據的不一與“污染者付費”的規則相悖

對生活垃圾實施收費的主要目的在于通過收費將生活垃圾污染的外部成本內部化，從而促使居民減少垃圾排放和進行必要的垃圾分類。為此，實施垃圾收費的各國普遍認同和遵循的基本規則就是經合組織國家（OECD）環境委員會于1972年提出的“污染者付費”原則。這一基本規定要求對居民征收的垃圾費應視居民排放垃圾數量的多少和垃圾所造成污染強度的不同，而有所區別，居民排放的垃圾產生的污染越多越重，其應繳納更多的垃圾費。但我國目前，無論是城鎮，還是部分鄉村的生活垃圾收費，絕大部分都采取定額計征方式。在這種計征方式下，同一地方的所有住戶或居民都按當地統一規定的標準繳納同樣數額的垃圾費，每個繳費主體應承擔的垃圾費的多少與其產生的垃圾數量和種類并無直接關系。而事實上，不同數量和類別的垃圾導致的污染程度是不一樣的，其收集、運輸和處理所需要費用也不盡相同。顯然，定額計征方式違背了“污染者付費”的公平原則，其直接導致同一地方居民垃圾費用負擔的平均主義。這種平均主義會造成環保意識相對較高，生活垃圾排放量較少的人群比環保意識較差、生活垃圾產生量較多的人承擔更多環境清潔成本的不公結果，因為畢竟居民履行減少垃圾排放，進行垃圾分類等環保責任或多或少要另外付出一定的時間、精力乃至貨幣成本。在利益和效用最大化的追逐下，環保意識相對較高的居民會調整自身的環保行為，從而對生活垃圾污染的減少產生逆向選擇。而且定額計征相當于征收了一種累退稅率的所得稅，它將導致低收入者的可支配收入下降比例大于高收入者，促使貧富差距進一步拉大。同時，目前我國生活垃圾的定額收費存在以戶和以人為計征單位的兩種方式。農村地區以戶為計征單位的居多，而城市對暫住人員通常以人為計征單位，這樣對那些人戶分離，長期在城市務工的農民而言，可能會承擔來自其務工所在城市和其戶口所在地的雙重計征的不公平待遇。或是這些農民工因為戶口所在地已經計征，而對所在城市收取垃圾費不予配合，從而妨礙農民務工所在城市的垃圾收費制度的執行公平。另外，現行的生活垃圾費是指包括垃圾清掃、收集、運輸和處理相關費用在內的廣義上的生活垃圾處理費，但由于對環境清潔衛生費、垃圾費、垃圾處理費等概念的混淆不清，以及財政在垃圾處理服務提供上的責任范圍的界定不明等諸多原因，迄今為止，真正征收了生活垃圾處理費的城市僅有300多個，許多城市，甚至是省會城市至今的垃圾收費仍停留在原來環境清潔服務費的收取上，最后垃圾處理環節的費用仍由財政負擔。也就是說，有的城市生活垃圾費的定額標準的確定上只考慮了清掃、收集、運輸方面的費用，而有的則還包含最終的處理費。這種定額標準確定依據的不一會導致收費標準與經濟發展水平不相稱，甚至會出現經濟越發達的城市的收費標準反而更低的情況。根據一般規律，對于正處于城鎮化、工業化快速發展階段的我國而言，居民的生活垃圾排放量與經濟水平呈正相關，即經濟越發達的地區，其人均產生的垃圾污染也要多，其應負擔更多費用才符合公平原則。所以，收費標準確定依據的不一也在一定程度上與“污染者付費”的公平規則相違背。這不僅會增加收費標準相對于其經濟發展水平較其他地區要高的地方在該制度方面的執行難度，降低繳費率，從而進一步導致制度執行的不公，還會進一步拉大經濟發展水平不一的地區居民之間的收入差距，從而增進“馬太效應”。

（三）制度的建立和實施缺乏公眾的參與導致權利不公

國家各項制度建設需要有公眾的廣泛參與，這不僅是提高制度質量的重要保證，還是權利公平的重要體現。垃圾收費制度是一項關乎民眾切身環境權益的公共品，只有民眾享有該項制度建立的知情權、參與權和監督權，才能保證該項制度的供給能夠更好地對該制度的需求做出回應，從而確保制度符合民意和得以順利實施。就目前而言，由于生活垃圾治理模式和相關法律制度存在的缺陷，公眾尤其是農民在生活垃圾收費制度設計和實施監督過程中的參與度一直較低，更談不上真正意義上的“官民互動”。可以說，正是由于生活垃圾收費制度建設過程中的民眾參與不足，未能形成該項制度建設過程中真正意義上的“官民互動”，才很難制定出適合民眾實際需求和偏好的收費制度，因而無法達到制度供給與制度需求的均衡。這種不均衡尤其表現在垃圾收費制度中收費標準的確定上。這在制度執行方的相關政府機構與居民信息不對稱的條件下，居民便會以機會主義行為執行收費制度，這也是導致垃圾收費在有些地方被當成亂收費、濫收費，從而導致有些居民拒繳，使強制性的收費制度并不強制，從而造成制度執行不公的重要原因之一。

三、完善我國居民生活垃圾收費制度的建議

（一）逐步拓寬農村生活垃圾收費的覆蓋面

城鄉二元結構不僅表現在經濟社會方面，也表現在生態環境方面。據住建部測算，目前我國農村常住人口約6.5億人，若按每人每天0.5千克的生活垃圾產量，一年可產生1.1億噸，但因為基層財政負擔過重，其中，0.7億噸未做任何處理。如此看來，農村的人居環境狀況還相當地不盡如人意，這也是城鄉居民環境權益不公平的一種表現。為進一步推進城鄉協調發展，促進城鄉環境公平，國家明確提出到2020年全面建設小康社會時，全國90%的村莊垃圾得到有效治理。然而，居民生活垃圾處理服務既不是純公共產品，也不是純私人品，而是具有競爭性的準公共產品。這就決定了有效治理生活垃圾的成本費用應，主要由生活垃圾污染產生的主體居民和政府財政共同承擔，而不是由其中一方承擔。所以，增加對垃圾治理的財政資金投入是垃圾收費制度實施范圍推廣的必要條件。為了打破目前大部分農村垃圾未能得到有效處理的局面，維護農村居民享有清潔環境的基本權益，必須在財政增加對農村的環保投入的基礎上，進一步擴大農村生活垃圾收費的實施范圍。但是由來已久的分稅制改革導致的地方財權與事權不對稱狀況并未根本改變，地方財政，尤其是與農村聯系最直接最密切的縣鄉政府的財力困境仍普遍存在，其用于農村垃圾處理等方面的環保資金還非常有限。近年來，盡管國家的環保支出在逐年增加，但農村的環境保護支出仍然較低。2008—2013年，其在環保支出中所占的比重僅為0.34%、0.51%、0.61%、1.51%，1.85%和1.75%。這樣的農村環保支出水平難以滿足農村環境污染治理的需要。為此，在農村生態環境問題越顯突出的今天，中央和省級政府要進一步加大對縣鄉財政的環境專項轉移支付力度，提高農村環保支出在整個環保支出中的占比。同時，縣鄉政府要堅持綠色發展理念，均衡好經濟、社會和生態環境等三者的關系，通過優化財政支出結構，適當提高環保投入在整個財政支出中的比重，并保證在政府每年的環保預算支出科目中，用于農村生活垃圾處理的資金都能達到應有的規模，從而滿足農村生活垃圾處理的可持續性。

（二）逐步實行定額向從量轉變的計征方式

為了體現污染者付費的公平原則，更好地促進垃圾的減量化和資源化利用，越來越多的國家對生活垃圾費采取了以垃圾袋或標準垃圾桶等為計量單位的從量計征方式，如美、日、韓及瑞士等國。因為垃圾污染不僅與垃圾數量有關，還與垃圾種類有關，同樣數量不同種類的垃圾造成的污染程度和環保化處理所需的費用并不一樣。所以，為了促使垃圾定量收費更加公平，往往需要做好垃圾分類，并對不同類別不同污染程度的垃圾實行差別化收費。對環境污染重，環保化處理難度大的垃圾往往收費較高，反之則較低。如瑞士對紙張和紙板、廚房垃圾、玻璃和鋁罐和鍍錫鐵皮都有不同的收費標準；芬蘭對分類過的生物垃圾所收費用比混合垃圾低40%。相對定額收費定量收費更能體現“污染者付費”的公平原則毋庸置疑，但這種計征方式的執行成本較高。廣州市從201 1年開始對生活垃圾按袋計費征收，但因執行的行政成本太高而最終還是以每戶15元/月的定額標準綁定在水費中進行收取。對于農村地區，縣鄉基層政府更難承擔從量收費必要的設備，如標準防偽垃圾袋、桶或其他稱重器具，以及相應人工等方面的費用。為減少隨袋、按桶等從量計費方式的設備和人工等運行成本，有的國家和地方基于居民垃圾，尤其是廚房垃圾與用水量存在一定關聯，采取了“水消費系數法”，即根據居民的水用量乘上一個確定的系數來作為垃圾費的計費依據，同時并入水費中進行征收，如巴拿馬。2005年8月以來，廣東省中山市也采用了“水消費系數法”計征垃圾費，并取得很好效果。盡管這種方法在一定程度也有失公平，因為垃圾產量與用水量并不存在必然聯系，但廣東省中山市近5年的實踐表明，“水消費系數法”確實能夠較好兼顧收費的公平和降低執行成本，較好地解決“收繳率低”和目前公眾整體環保意識還不是很強的情況下，按袋、按桶等從量計費方式帶來的垃圾非法傾倒等問題。所以，針對我國城鎮基本上每戶都安裝單獨水表，而農村大部分地區還沒有每戶安裝單獨水表，水費本身就是定額收取的現實情況，為兼顧制度的公平和執行的行政效率，在從定額收費向定量收費的過渡期，“水消費系數法”這種準定量收費方式值得在城市借鑒和推廣，而農村則依然保持定額收費，不過應把按戶定額改為按人定額更為公平。隨著人們環保意識的提高、地方財力的增強，以及征收技術水平的提升，我們才逐漸從城市到農村逐步推廣按袋、按桶等從量計費方式。另外，為給從量收費奠定基礎，必須做好居民垃圾分類的引導工作。垃圾分類是要耗費成本的，并且隨著分類時間的延長，其邊際成本逐漸增加，而邊際受益卻逐漸遞減。除了有時基于經濟價值的考慮，居民會簡單地把舊書、報紙及廢鐵等分揀出來，在公眾整體環保意識不是十分強的情況下，大多居民不會出于環保，在垃圾分類上花費太多時間。所以，要使居民養成垃圾分類的好習慣，必須降低居民進行垃圾分類的成本，增加垃圾分類的收益。為此，要通過各種途徑加大垃圾基本分類知識和技術的宣傳和普及，提高居民進行垃圾分類的熟練程度；政府要加快相關設施和系統的建設，如分類收集箱或垃圾桶，以及其他可再生資源回收體系，給居民垃圾分類提供更多便利；同時注重對垃圾分類實施現金獎勵、公開表揚、折扣購物、以舊換新和積分兌換等各種激勵措施。

（三）收費標準的確定上應遵循規則公平

收費標準是否科學合理是垃圾收費制度公平性的一項核心內容，因為其直接關系到能否實現垃圾污染的外部成本內部化，使治污成本真正由污染者承擔。為避免前述的由于計費依據的不一造成地區間計費標準的不公，還未征收生活垃圾處理費的城市應盡快研究和制定相關制度并付諸實施。在此基礎上，各地都應遵循“污染者付費”的統一原則，主要依據當地單位垃圾需要的清掃、收集、運輸和處理方面的成本，以及處理帶來的環境成本等來制定垃圾收費標準，使單位主體的繳費標準基本上與單位污染主體排放垃圾得到有效處理所需的成本相適應。因為各地的經濟發展水平不一，人均垃圾產量和種類及處理所需成本不盡相同，所以，無論是城市問，還是城鄉間不能為了減少制度的設計成本而在收費標準的確定上簡單照抄照搬或仿效。尤其是考慮到農村居民的環保意識和實際承受能力，除了一些農村城鎮化發展水平較好、農民收入相對較高的地方可以實現垃圾收費制度城鄉一體化，農村垃圾收費的定價不能照抄照搬城市生活垃圾收費定價標準，并且對一些特殊群體，如低保戶、孤寡老人等要給予特殊的減免照顧。當然也不能像有的專家在表達開征垃圾處理費的相關意見中認為的，在現行政府財力不斷增強的情況下，具有民生性的垃圾處理服務的費用應主要由財政承擔，從而盡量降低當地的應收標準。我們認為，垃圾收費要考慮居民負擔，但不是為了盡量降低居民負擔，更不能把垃圾處理服務當作應由政府完全承擔費用的純公共產品。從促進垃圾處理市場化和產業化的趨勢而言，即使政府有相當的財力，也不能完全免費為之；否則，不僅可能會出現如前所述的富裕地區收費標準反而更低，從而導致地區之間的差距進一步拉大的不公平問題，還會因居民應承擔的垃圾費的部分被政府財政承擔，或者說是社會其他納稅人幫污染主體承擔。這顯然違反了“污染者付費”的公平原則，且最終會使對垃圾污染控制又回到最初的排放多少處理多少的末端控制的不利局面。

（四）提高公眾在生活垃圾收費制度建設過程中的參與度

制度的公共性特征要求制度的建立必須符合公共選擇的程序，盡量給公眾以更多參與的機會和權利，而不只是有政府相關部門的官員、相關行業的專家和部分利益集團的代表，這既是實現制度民主、提高制度質量的關鍵，也是公眾權利公平在制度建立過程中得以實現，從而制定更為公平的制度的必由之路。公眾既是垃圾污染的主體，也是垃圾治理的受益者和管理者，公眾廣泛參與垃圾收費制度的建立和實施過程中的監督是該項制度得以有效實施的基礎和必要條件。目前，不少地方的垃圾收費制度缺乏透明度，尤其是在特別敏感的收費標準的確定問題上，公眾更是很少參與和知曉。有的盡管形式上有普通公眾和消費者代表，但他們的意見卻很少得到考慮和采納，這些都是制度缺乏民主和公平性的體現。所以，為了使垃圾收費制度更加科學民主和公平，首先，應該做好制度起草前的廣泛宣傳，要通過電視、廣播、標語、墻報、座談、會議等宣傳媒介和途徑及時向公眾傳達垃圾收費的目的和意義，以及涉及的相關內容等，使公眾對該項制度有些認知和大致的了解，然后要在廣泛調查、專家論證、多方聽證的基礎上，形成草案并給予公示，再根據公眾對制度草案的反饋進行相應的調整和修改，待制度完全確定后最后公示具體內容，真正做到制度建立的整個過程公開、陽光和透明。這樣才能滿足民眾應有的知情權和監督權，而不只是簡單確定后公示而使民眾有被迫接受之意。另外值得一提的是，要在不斷探索和實踐的基礎上，進一步完善現行相關的聽證制度，聽證不能僅僅停留在制度制定過程中聽取意見的一種方式上，更不是流于形式而根本或較少考慮公眾的聲音。否則，在比較參與的成本和收益后，在垃圾收費制度這種具有公共特性的集體選擇中，民眾的免費搭車行為會增加。所以，務必要采取切實有效措施和途徑讓民眾愿意參與、能夠參與、參與有效。這不僅能使該項制度制定的相關部門和機構更加了解實情民意和集中民智，從而制定出既符合當地實際又反映大多數公眾意愿的、更加科學、民主的收費制度，還是一種最好的收費制度宣傳方式，并有益于增進官民互動，增強政府和公眾的互信，從而使收繳雙方可能存在的不和諧降至最低，改變目前收繳難、收繳率低等制度執行不公的狀況。