PPP視域下福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革探析

朱夢(mèng)子

摘要：分析了當(dāng)前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要困境，并從PPP（政府和社會(huì)資本合作）融資模式、PPP操作方式，以及PPP與傳統(tǒng)BOT、TOT、BOO的比較等方面闡述了PPP是加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革的價(jià)值導(dǎo)向。最后，提出創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資模式、建立健全PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償制度、增強(qiáng)政府契約精神等對(duì)策建議，以完善福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；投融資機(jī)制；PPP；福建省

中圖分類號(hào)：F283文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1637-5617（2017）03-0049-04

Abstract： Main existing problems in the investment and financing for Fujian urban infrastructure were analyzed， and the financing patters and operating ways of PublicPrivate Partnership （PPP） and its advantages compared to traditional BOT， TOT and BOO ways were elaborated， indicating PPP is the solution for the investment and financing mechanism reform of urban infrastructure in Fujian Therefore， several suggestions were proposed to improve the investment and financing system for Fujian urban infrastructure， including the innovation on PPP project financing pattern， establishment of healthy risk share and compensation systems of PPT project， strengthening the partner spirit of government， etc

Key words： urban infrastructure； investment and financing mechanism； PPP； Fujian Province

PPP（PublicPrivate Partnership，PPP）即政府和社會(huì)資本合作，是指政府公共部門以公開招標(biāo)的形式確定最優(yōu)的社會(huì)投資者，政府和社會(huì)投資者簽訂由專業(yè)咨詢公司就雙方的權(quán)利和義務(wù)設(shè)計(jì)的PPP項(xiàng)目合同，并通過組建PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的融資模式。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式逐漸由傳統(tǒng)的政府單一投入向市場(chǎng)化演進(jìn)[1]，以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）等市場(chǎng)化項(xiàng)目融資為主要抓手的投融資體制改革成效顯著。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、預(yù)期收益率低的特殊性，致使社會(huì)資本參與建設(shè)積極性不高、金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)。因此，亟待深化福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革，推廣運(yùn)行PPP項(xiàng)目融資模式，依托現(xiàn)有融資平臺(tái)盤活社會(huì)存量資本、激發(fā)社會(huì)資本投資活力，有助于緩解各層級(jí)政府財(cái)政壓力，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)，有助于構(gòu)建“機(jī)制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福建。

1當(dāng)前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資困境

11社會(huì)資本參與積極性不高，銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按其功能可劃分為純公益性、準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。純公益性項(xiàng)目不具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，社會(huì)效益明顯，經(jīng)濟(jì)效益很低，私人部門不愿參與，只能由公共部門提供；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，經(jīng)濟(jì)效益明顯，通過使用者付費(fèi)或政府適當(dāng)可行性缺口補(bǔ)助能夠覆蓋私人部門建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本及獲得合理的投資回報(bào)率，因而社會(huì)資本主動(dòng)介入。然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多為兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公益項(xiàng)目，收費(fèi)機(jī)制不足以彌補(bǔ)成本和收益或政府可行性缺口補(bǔ)助成本高昂，因而鮮有社會(huì)資本涉足。如，2010-2012年，社會(huì)資本占福建全省水利建設(shè)資金投入由304%下滑至127%，盡管2014年社會(huì)資本投入增至219%，但與浙江、廣東等東部發(fā)達(dá)省份相比比重仍然較低。加之，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高，銀行貸款顯得尤為慎重，進(jìn)一步造成社會(huì)資本參與動(dòng)力不足。

12政策存在隨意性風(fēng)險(xiǎn)，政府契約精神不高

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長(zhǎng)期由政府公共部門提供產(chǎn)品與服務(wù)，因此，盡管近年來社會(huì)資本參與力度不斷加大，政府角色也在逐漸轉(zhuǎn)型。然而，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中政府公共部門“拍板決議”的現(xiàn)象仍有發(fā)生。已簽約BOT、BOO項(xiàng)目合同在實(shí)際運(yùn)作過程中，也常出現(xiàn)政府公共部門違約或承諾縮水現(xiàn)象。如省內(nèi)某縣市，簽約之初曾向投資者許以河岸土地開發(fā)權(quán)配套內(nèi)河治理工程，簽約后由于政府承諾配給的河岸土地開發(fā)權(quán)不符合土地審批權(quán)限從而引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)，造成社會(huì)資本損失慘重，最終導(dǎo)致內(nèi)河治理工程成效不足。

13項(xiàng)目融資模式單一，造血能力不足

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有純公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性之分，在外部環(huán)境改變的情況下，三類不同的項(xiàng)目之間又可相互轉(zhuǎn)換，這加劇了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要有多元化、多層次的融資模式才能解決資金瓶頸問題。當(dāng)前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大部分采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）和BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）融資模式，使用者付費(fèi)機(jī)制能夠全部或部分保障投資者的合理收益，而城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多為公益性較強(qiáng)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。因此，現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式單一，難以有效吸引社會(huì)資本介入。

2PPP：城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資機(jī)制改革的價(jià)值導(dǎo)向

加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革著眼點(diǎn)在于創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式。PPP在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獲得了極大的成功，是被實(shí)踐證明了的能夠較好解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金瓶頸問題的融資模式。因此，PPP也是福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資機(jī)制改革的價(jià)值導(dǎo)向。

21PPP融資模式

PPP有廣義和狹義之分，當(dāng)前我國(guó)推廣運(yùn)行的是狹義的PPP。狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，它包括TOT、BOT、BOO等項(xiàng)目融資模式[2]。PPP融資模式運(yùn)行流程見圖1，特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）政府與社會(huì)資本是長(zhǎng)期合作關(guān)系。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目壽命和投資回收期較長(zhǎng)，因而PPP合同期限一般可達(dá)20-30年，部分可達(dá)50年；（2）政府和社會(huì)資本權(quán)責(zé)明確。PPP模式需要由專業(yè)的咨詢公司設(shè)計(jì)PPP合同，對(duì)政府和社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)作出明確的界定。

22PPP的操作方式

PPP融資模式通常適用于骨干水源工程、引調(diào)水工程和灌區(qū)工程等投資規(guī)模較大、周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高且具有一定投資回報(bào)率的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目[3]。PPP的操作方式一般可分為5個(gè)階段。（1）項(xiàng)目識(shí)別階段。由政府公共部門篩選項(xiàng)目，借助PPP咨詢公司提供的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目可行性研究等確定適合采用PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。在項(xiàng)目識(shí)別階段確定PPP項(xiàng)目后，需要根據(jù)PPP咨詢公司的指導(dǎo)意見組建管理架構(gòu)和編制實(shí)施方案。（3）項(xiàng)目采購(gòu)階段。政府公共部門通過公開招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)談判等形式擇優(yōu)確定最終合作伙伴，并簽署由PPP咨詢公司設(shè)計(jì)的項(xiàng)目合同。（4）項(xiàng)目執(zhí)行階段。公共部門和社會(huì)資本共同設(shè)立PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等。（5）項(xiàng)目移交階段。特許期滿后，公共部門需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行性能測(cè)試與績(jī)效評(píng)估，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)采用可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)方式支付社會(huì)資本服務(wù)費(fèi)用。

23PPP與傳統(tǒng)BOT、TOT、BOO的比較

PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、BOO模式，但又有區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾方面。（1）資金來源不同。PPP模式下，根據(jù)準(zhǔn)公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目盈利性的強(qiáng)弱，社會(huì)資本既可以與政府合資組建項(xiàng)目公司，也可以僅出資參與項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的部分或者出資負(fù)責(zé)配套工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。而BOT、TOT、BOO模式下，政府只充當(dāng)監(jiān)督者角色，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金基本來源于社會(huì)資本。（2）風(fēng)險(xiǎn)分配框架不同。PPP模式下，政府和社會(huì)資本是“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”關(guān)系，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及政策法律風(fēng)險(xiǎn)等得到有效分擔(dān)，因而能夠降低社會(huì)資本未來面對(duì)的不確定性。而BOT、TOT、BOO模式下，政府以特許經(jīng)營(yíng)的方式將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給社會(huì)資本，政府只充當(dāng)監(jiān)督者，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及政策法律風(fēng)險(xiǎn)等均由社會(huì)資本獨(dú)立承擔(dān)。（3）政府和社會(huì)資本的合作內(nèi)涵不同。PPP模式下，政府和社會(huì)資本以雙方利益最大化為合作導(dǎo)向，是全程合作的伙伴關(guān)系，而BOT、TOT、BOO模式下，政府和社會(huì)資本以各自利益最大化為最終導(dǎo)向，合作內(nèi)涵不深。

3完善福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的對(duì)策建議

PPP項(xiàng)目融資模式是加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革的價(jià)值導(dǎo)向，但由于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不夠成熟，因此，應(yīng)從創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資模式、建立健全PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償制度、增強(qiáng)政府契約精神等方面推進(jìn)PPP運(yùn)用。

31創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資模式

各級(jí)政府要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)建設(shè)，爭(zhēng)取到2020年，全省各市、縣均建成地方城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)?，F(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)要積極發(fā)展多元化PPP項(xiàng)目融資方式，對(duì)新建項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對(duì)已建項(xiàng)目由專業(yè)PPP項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目重組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式在原有基礎(chǔ)上植入PPP模式。加快優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)剝離重組，探索股權(quán)混合改革，引入戰(zhàn)略合作伙伴，推進(jìn)上市融資進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化；明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，清產(chǎn)核資、盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，通過股份制、拍賣等方式以整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為突破口，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、支撐作用明顯的政府綜合性融資平臺(tái)，并逐步延伸投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)由“輸血”功能向“造血”功能轉(zhuǎn)變[4]。

32建立健全PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償制度

明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主體的責(zé)任邊界，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，建立項(xiàng)目責(zé)任主體（政府部門、項(xiàng)目公司、社會(huì)投資者）利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。由專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)牽頭對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證和項(xiàng)目識(shí)別，為后期PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供充分的決策依據(jù)。政府部門事前經(jīng)濟(jì)核算預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本與收入，同時(shí)根據(jù)確定的還本付息額度測(cè)算補(bǔ)償制度。在項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，通過調(diào)控投資者的收益率，合理保障投資主體收益。此外，通過繼續(xù)修訂扶持補(bǔ)助政策，整合冬春修管道、汛期除險(xiǎn)加固等專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，采用“先建后補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“多建多補(bǔ)”等形式，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，拓寬融資渠道。協(xié)調(diào)落實(shí)公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度，對(duì)交通設(shè)施、城市供排水、橋梁等基礎(chǔ)性項(xiàng)目實(shí)行政府有償使用，并納入各級(jí)公共財(cái)政預(yù)算。

33增強(qiáng)政府契約精神

政府契約精神是PPP模式得以發(fā)揮最大功效的關(guān)鍵一環(huán)。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過程中出現(xiàn)的政策變動(dòng)隨意、政府履約意識(shí)不強(qiáng)等問題，首先，政府部門自身要樹立信用意識(shí)，明確自身履約的重要性以消除社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的顧慮；其次，探索建立后評(píng)價(jià)制度和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人終身問責(zé)制，從官員管理考核體制上確保地方政府人員一方面重視項(xiàng)目篩選、運(yùn)作的規(guī)范性，另一方面樹立以節(jié)約成本作為投資的第一原則的觀念；最后，按照“非禁即入”的原則，放寬政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域，消除行業(yè)隱性壁壘，同等條件下優(yōu)先考慮社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為社會(huì)資本消除制度障礙及創(chuàng)建良好的投資環(huán)境。

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