PPP項目財承論證的一般公共預算支出預測分析

任祥運 孟令錦 王東建

摘 要：財政承受能力論證作為PPP項目識別階段的一項必備工作，起到了有序推進PPP項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險的作用。PPP項目在財政承受能力論證操作實務中，如何科學合理地預測未來長達10～30年一般公共預算支出數(shù)額，將更加合理地論證各年度財政承受能力，對PPP項目開發(fā)目錄及各PPP項目的合作年限等具有很好的約束機制。

關鍵詞：PPP項目 財政承受能力 一般公共預算支出 增長率

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（b）-165-02

政府和社會資本合作（PPP）項目自國發(fā)〔2014〕43號、財金〔2014〕76號、財金〔2014〕113號文發(fā)布以來，在基礎設施和公共服務領域大行其道，截至2017年6月底，我國PPP入庫項目共計13554個，投資額累計16.3萬億元。

財政承受能力論證作為PPP項目識別階段的一項必備工作，起到了有效防范和控制財政風險的作用。財金〔2014〕113號和財金〔2015〕21號文，分別指出“對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證[2]”和“在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整[3]。”如何科學合理地預測一般公共預算支出增長率及數(shù)額，對開展財政承受能力論證工作極為重要。

1 一般公共預算支出

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預算[4]。一般公共預算支出是國家對集中的預算收入有計劃地分配和使用而安排的支出，其分為基本建設支出、支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、城市維護費、文教事業(yè)費、政策性補貼支出等29類。

2 增長率及測算方法

3 預測一般公共預算支出

在PPP項目財政承受能力論證實務操作中，已知近幾年的一般公共預算支出數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析，結(jié)合影響因素，預測未來一般公共預算支出增長率和支出數(shù)額。

3.1 影響因素

影響一般公共預算支出的宏觀因素主要有經(jīng)濟發(fā)展的水平、經(jīng)濟體制的選擇和政府的經(jīng)濟干預政策等經(jīng)濟性因素，政局是否穩(wěn)定、政體結(jié)構的行政效率等政治性因素，人口因素、文化背景等社會性因素。同時，福利經(jīng)濟學、公共物品的需求、公共物品的成本和價格、公共物品的質(zhì)量、財政管理體制等微觀因素也影響到一般公共預算的支出。

3.2 預測基數(shù)測算

在預測未來一般公共預算支出時，可以最新年度的一般公共預算支出數(shù)額為基數(shù)或以近幾年一般公共預算支出的平均值為基數(shù)。假設已知N年一般公共預算支出，則一般公共預算平均數(shù)計算公式如下：

（1）最新年度的一般公共預算支出為2016年的518843萬元；

（2）近5年的一般公共預算支出平均值為446537.4萬元。

3.3 預測增長率測算

根據(jù)上述已知一般公共預算支出數(shù)額，采用公式（1）分別計算2012年～2016年，各年度的一般公共預算支出增長率，如表2所示。

最新年度的一般公共預算支出增長率為2016年的5.29%；近5年的一般公共預算支出增長率算數(shù)平均值為11.54%；近5年的一般公共預算支出增長率幾何平均值為9.55%。

3.4 預測基數(shù)及增長率選取

根據(jù)上述測算結(jié)果，將各年度的一般公共預算支出數(shù)額、增長率進行整體分析，從而選取預測基數(shù)及相應的增長率。某市一般公共預算支出及增長率數(shù)據(jù)圖，如圖1所示。

通過圖1分析可知：

第一，各年度的一般公共預算支出數(shù)額之間具有很強的連續(xù)性，且數(shù)額在逐年增加；建議在預測一般公共預算支出數(shù)額的選取基數(shù)時，選取最新年度的一般公共預算支出數(shù)額；各年度的一般公共預算支出平均值可作為反映近幾年一般公共預算支出的整體水平。

第二，各年度一般公共預算支出增長率具有一定的波動性，但整體呈現(xiàn)下降的趨勢；由于一般公共預算支出增長率不是單純的數(shù)據(jù)擬合，無法通過相應的函數(shù)進行擬合處理。建議在PPP項目長達10～30年的合作期內(nèi)，一般公共預算增長率不能簡單地使用近幾年的增長率算數(shù)平均增長率或幾何平均增長率，而是要結(jié)合影響其增長的各項因素，合理選取未來不同年份的增長率。

4 預測一般公共預算支出數(shù)額

假定某市一個PPP項目的合作期限為20年，即2017年～2036年。以最新年度的一般公共預算支出518843萬元為預測基數(shù)。采用不同的增長率進行預測一般公共預算支出，并進行數(shù)據(jù)分析，如表3所示。

方案一，以近5年的一般公共預算支出增長率算數(shù)平均值作為未來年份增長率，即11.54%進行測算。

方案二，在財政中期規(guī)劃（3年）的年份內(nèi)，按照規(guī)劃的增長率計取；超出財政中期規(guī)劃的年份，結(jié)合某市的“五年計劃”，設置每5年的平均增長率。

通過圖2分析可知：采用相同的一般公共預算支出基數(shù)，在兩種方案的不同增長率的情況下，一般公共預算支出數(shù)額隨著合作年份的變長，差值逐漸變大。這對財政承受能力的論證結(jié)論會產(chǎn)生較大差別。

在目前的PPP項目實務操作中，方案一為預測一般公共預算支出的主要方法；但通過分析比較，方案二較方案一更為詳實、科學合理。

5 結(jié)語

綜上所述，在預測一般公共預算支出數(shù)額時，應充分考慮影響其增長率的各項宏觀及微觀因素。

第一，預測未來一般公共預算支出的基數(shù)以最新年度的數(shù)額為基數(shù)較為合理；很好的體現(xiàn)了一般公共預算支出的連續(xù)性。

第二，預測未來一般公共預算支出增長率時，建議不同年份設置不同的增長率；不宜將近5年一般公共預算增長率的平均值等同于未來年份的增長率。

第三，最新年度的一般公共預算支出數(shù)額公布后，需及時調(diào)整財政承受能力測算，更加合理的論證財政承受能力，避免超過一般公共預算支出10%的紅線，有效防范和控制財政風險。

參考文獻

[1] 關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號）[R].

[2] 關于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財金〔2014〕113號）[R].

[3] 財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號）[R].

[4] 中華人民共和國預算法[R].