全面深化改革下我國區(qū)域合作創(chuàng)新的比較研究①

摘 要：新形勢下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有國際、國內(nèi)兩大面向，同時區(qū)域的發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重內(nèi)涵。全面深化改革下我國區(qū)域合作的創(chuàng)新充分體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展所面臨的環(huán)境特點。國家級新區(qū)的布局是形成我國區(qū)域發(fā)展增長極網(wǎng)絡(luò)的骨干和基礎(chǔ)。自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略通過服務(wù)功能的輻射作用使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)間的聯(lián)系得到加強(qiáng)。通過飛地合作、對口合作等方式，進(jìn)行的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使得我國的區(qū)域發(fā)展在面向國內(nèi)資源的區(qū)域競爭與面向國際資源的區(qū)域合作的雙重推動下不斷前行。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作 平臺發(fā)展 機(jī)制創(chuàng)新 比較研究

中圖分類號：F114.46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）08（b）-131-03

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個重大戰(zhàn)略判斷，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，……推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”。區(qū)域發(fā)展方面，2015年經(jīng)中央政治局會議研究，我國區(qū)域發(fā)展在推進(jìn)整體戰(zhàn)略和功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上實現(xiàn)再升級，即提出在有序推進(jìn)此前形成的四大板塊戰(zhàn)略的同時，重點推進(jìn)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等三大戰(zhàn)略。這樣的“4+3”戰(zhàn)略大布局符合我國國情，符合我國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)階段的顯示需要。在總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上以三大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，有利于更好地集中資金、集中項目，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)帶軸，從而突破四大板塊齊頭并進(jìn)推進(jìn)的困局。這也是新時期我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略被賦予的新高度、新內(nèi)容。

與按區(qū)域劃分四大板塊的總體戰(zhàn)略不同，三大戰(zhàn)略各自間的性質(zhì)不同：“一帶一路”立足全球視野，著眼于國際間區(qū)域合作，要統(tǒng)籌國內(nèi)、國際發(fā)展資源；京津冀協(xié)同的出發(fā)點是解決北京“大城市病”，疏解北京非首都功能；長江經(jīng)濟(jì)帶則意在實現(xiàn)長江黃金水道真正產(chǎn)生黃金效益。因此在這樣的新時期談區(qū)域合作，顯然需要創(chuàng)新。為此，國家發(fā)改委專門出臺了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見。在中央政府的指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)下，我國區(qū)域合作在尋求新的平臺、新的合作機(jī)制等方面開始了積極的探索與實踐。盡管時日尚淺，但對這些探索中的創(chuàng)新進(jìn)行認(rèn)識和比較，有助于更好地理解和看待未來我國區(qū)域建設(shè)的方向與趨勢。

1 我國區(qū)域合作的平臺發(fā)展

一般而言，區(qū)域合作有兩個層面的意涵，一個是國內(nèi)層面，另一個是國際層面。本文中主要討論的是國內(nèi)層面的區(qū)域合作，其中對于“一帶一路”戰(zhàn)略的涉及也重點著眼于我國國內(nèi)各地區(qū)如何合作參與“一帶一路”戰(zhàn)略。如果一定要為我國區(qū)域發(fā)展的“新”找一個時間點的話，應(yīng)將目光放到2014年初，李克強(qiáng)總理在重慶主持召開座談會研究依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶。在此之后，我國區(qū)域合作的平臺建設(shè)出現(xiàn)了兩個較為明顯的創(chuàng)新，其一是自貿(mào)區(qū)平臺的出現(xiàn)，其二是國家級新區(qū)建設(shè)的再創(chuàng)新。

1.1 區(qū)域合作中自貿(mào)區(qū)平臺的發(fā)展

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是我國自十八大以來全面深化改革和擴(kuò)大開放的重要戰(zhàn)略舉措，目前的格局是“1+3+7”，即最早成立的是上海自貿(mào)區(qū)，廣東、天津、福建3地自貿(mào)區(qū)是第二批，隨后成立的遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等7地的自貿(mào)區(qū)是第三批。從表面上看，自貿(mào)區(qū)主要是所在各省市參與“一帶一路”戰(zhàn)略的重要抓手，但深入它們的運(yùn)行會發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)區(qū)作為所在區(qū)域的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺，已經(jīng)能夠通過發(fā)揮服務(wù)功能輻射周邊區(qū)域，成為吸引強(qiáng)化區(qū)域合作的一個“磁石”。

當(dāng)前我國11個自貿(mào)區(qū)中6個都在長江經(jīng)濟(jì)帶上。自貿(mào)區(qū)對長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)間合作的重要性在于：自貿(mào)區(qū)是連接長江經(jīng)濟(jì)帶的重要載體和平臺，能夠通過制度改革實現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶的互聯(lián)互通。以上海為例，上海自貿(mào)區(qū)建立以來成為海關(guān)總署多項制度創(chuàng)新的載體，2014年啟動的長江流域大通關(guān)體制改革使上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新在長江經(jīng)濟(jì)帶復(fù)制推廣；啟運(yùn)港退稅政策試點中僅有一個不屬于長江經(jīng)濟(jì)帶，上海自貿(mào)區(qū)在促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶國際貿(mào)易方面的輻射作用顯著。上海自貿(mào)區(qū)的區(qū)域合作平臺作用還體現(xiàn)在其他地方的綜保區(qū)，如南京綜保區(qū)主動提出與上海自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接，努力發(fā)展成為上海自貿(mào)區(qū)的配套區(qū)和延伸區(qū)。天津自貿(mào)區(qū)促進(jìn)區(qū)域合作主要表現(xiàn)在深化津冀兩地跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，圍繞各自優(yōu)勢推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，在落實京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中，與河北唐山合作共謀發(fā)展，推動天津自貿(mào)區(qū)曹妃甸片區(qū)申報。未來在國務(wù)院相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)下，現(xiàn)有11個自貿(mào)區(qū)將在制度創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)、政策協(xié)調(diào)、信息交流共享等方面實現(xiàn)互聯(lián)互通，將進(jìn)一步有助于區(qū)域間的合作發(fā)展。

1.2 區(qū)域合作中的國家級新區(qū)再創(chuàng)新

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，用以承擔(dān)國家重大發(fā)展改革開放戰(zhàn)略的綜合功能區(qū)域，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。最早的國家級新區(qū)是1992年成立的上海浦東新區(qū)，2008年國際金融危機(jī)前我國的國家級新區(qū)還包括2006年成立的天津濱海新區(qū)。國際金融危機(jī)后，國家級新區(qū)成為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具和平臺，到2016年底我國國家級新區(qū)總數(shù)為18個。2017年4月河北雄安新區(qū)的橫空出世，不僅使我國國家級新區(qū)數(shù)量增加，更由于雄安新區(qū)的與眾不同使得我國國家級新區(qū)建設(shè)理論與實踐得到豐富。因為，此前國家級新區(qū)作為區(qū)域合作的重要平臺，國家主要是從新區(qū)規(guī)劃、功能定位、政策創(chuàng)新支持等方式對新區(qū)的建設(shè)給予支持，其建設(shè)主體為新區(qū)所在省市；而河北雄安新區(qū)建設(shè)的不同之處在于它更加明了得確立了京津冀兩市一省合作共建的建設(shè)方式。河北雄安新區(qū)的建設(shè)從一開始就明確了它是疏解北京非首都功能的集中承載地，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實過程中對北京非首都功能進(jìn)行分散疏解和集中疏解相結(jié)合的一種創(chuàng)新和探索。它在建設(shè)伊始就伴隨著地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與轉(zhuǎn)移。以大型國有企業(yè)投資搬遷入駐為重要標(biāo)志的京冀區(qū)域合作重大舉動，使得河北雄安新區(qū)建設(shè)帶有不可否認(rèn)的政府意志烙印。應(yīng)該說，這既是改善由于歷史原因所造成的京津冀斷崖式發(fā)展落差，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的必要舉措，也是我們在探索區(qū)域產(chǎn)生結(jié)合問題上的創(chuàng)新探索。

2 區(qū)域合作的機(jī)制創(chuàng)新

加強(qiáng)區(qū)域合作是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一[1]。我國區(qū)域發(fā)展必須始終貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，我們的區(qū)域發(fā)展不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)的全方位進(jìn)步，因此區(qū)域間的合作應(yīng)該在全方位開展，在合作過程中需要政府、區(qū)域合作組織、科研機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、市場主體共同積極參與，不斷開拓合作領(lǐng)域、豐富合作形式。在全面深化改革的背景下，中央對區(qū)域合作機(jī)制的倡導(dǎo)在兩個方向上提出了更高的期望。一是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，一是對口合作機(jī)制。

2.1 飛地經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的創(chuàng)新

2017年6月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》。明確提出要創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，發(fā)揮不同地區(qū)之間的比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化資源節(jié)約利用，在提升市場化運(yùn)行水平的同時，完善發(fā)展成果分享機(jī)制[2]。飛地經(jīng)濟(jì)合作模式創(chuàng)新的目標(biāo)就是要建立統(tǒng)一市場、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的自由有序流動。創(chuàng)新的內(nèi)容包括但不限于：合作各方開展質(zhì)檢、通關(guān)、市場執(zhí)法等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)對接和結(jié)果互認(rèn)；優(yōu)化行政審批流程，探索行政許可跨區(qū)域互認(rèn)，推進(jìn)轉(zhuǎn)移企業(yè)工商登記銜接協(xié)調(diào)；探索共同設(shè)立投融資公司，采取PPP等模式吸引社會資本參與飛地園區(qū)的開發(fā)運(yùn)行；探索合作各方建立常態(tài)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制；探索合作各方合作新模式，允許以資金、技術(shù)成果、品牌、管理等多種形式參與合作。

2.2 對口合作機(jī)制的創(chuàng)新內(nèi)涵

通常我們所說的“對口支援”，是我們的黨和政府在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，基于我國西部民族地區(qū)與東部沿海在經(jīng)濟(jì)文化社會等方面發(fā)展水平的較大差異，以及地區(qū)間資源分布的不均衡性和互補(bǔ)性的實際，為縮小區(qū)域差距、推動西部地區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定而采取的政策[3]。習(xí)近平總書記曾指出，東西部扶貧協(xié)作和對口支援是我國特有的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢[4]。2015年在發(fā)改委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見中就提出，加大對口支援（協(xié)作）工作力度。2017年3月國務(wù)院在綜合考慮相關(guān)省市資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平以及合作現(xiàn)狀等因素的基礎(chǔ)上，正式公布了《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案》，明確的合作關(guān)系為：遼寧省與江蘇省、吉林省與浙江省、黑龍江省與廣東省、沈陽市與北京市、大連市與上海市、長春市與天津市、哈爾濱市與深圳市。對此，國家發(fā)改委東北等老工業(yè)基地振興司司長周建平認(rèn)為，東北地區(qū)與東部地區(qū)對口合作是一種新的跨區(qū)域合作方式，不同于對口支援、對口幫扶和對口扶貧，這種合作是要在充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)雙方自愿開展務(wù)實合作并實現(xiàn)互利共贏?？梢哉J(rèn)為，這次提法與以往最大的不同在于以“合作”取代“支援”“幫扶”。對口合作應(yīng)當(dāng)說是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，基于區(qū)域之間優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏，而建立的一種關(guān)系平等、配合密切、愿景相向的聯(lián)合行動方式。有專家認(rèn)為，對口合作成功的要義在于推動?xùn)|北地區(qū)與東部地區(qū)在體制機(jī)制的對接相通[5]。

3 區(qū)域合作創(chuàng)新的比較分析

以往對區(qū)域合作的比較研究主要集中在環(huán)渤海區(qū)域、長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域這三個比較典型的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，在推進(jìn)區(qū)域合作方面的經(jīng)驗、特性、成果以及合作方式選擇的歸因分析。我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)具有連續(xù)性，無論是四大板塊戰(zhàn)略的提出，還是三大戰(zhàn)略的確立與引領(lǐng)，并不否定環(huán)渤海、長三角以及泛珠區(qū)域合作的既有成果。因此本研究的角度不在于進(jìn)行區(qū)域間橫向的比較，而是從建設(shè)指向、功能履行、組織建設(shè)等方面對區(qū)域合作創(chuàng)新的狀況進(jìn)行比較。

國家級新區(qū)是承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。它的設(shè)立是在新的發(fā)展背景下對特定區(qū)域的發(fā)展做出重新定位，以解決我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)面臨的結(jié)構(gòu)與產(chǎn)能過剩問題；相當(dāng)一部分國家級新區(qū)在建設(shè)中還肩負(fù)著探索產(chǎn)城融合的任務(wù)。我國實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，是釋放我國經(jīng)濟(jì)增長潛力的重要戰(zhàn)略舉措，也是擴(kuò)大對外開放的重要內(nèi)容。從區(qū)域合作角度，國家級新區(qū)建設(shè)更多地是著眼于國內(nèi)，意圖建成區(qū)域內(nèi)的增長極，通過新區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)能級的提升吸引周邊區(qū)域展開合作；自貿(mào)區(qū)建設(shè)則更多地著眼于國內(nèi)與國外經(jīng)濟(jì)的連接，是新一輪改革開放的“試驗田”、突破口，主要通過服務(wù)功能的輻射提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化程度。具體比較見表1。

在區(qū)域合作模式中，飛地經(jīng)濟(jì)合作模式與對口合作模式兩者之間不是簡單的并列關(guān)系。這兩種合作模式的共同點在于它們的運(yùn)行都是基于參與區(qū)域合作的雙方或多方，其兩兩之間存在經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展水平差異；主要通過市場化機(jī)制推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源優(yōu)化，從而使合作具有可持續(xù)性。它們的差異在于，當(dāng)前對口合作模式的參與方及過程，由中央政府的參與和引導(dǎo)；飛地經(jīng)濟(jì)模式在推進(jìn)對口合作過程中可以被用來當(dāng)作區(qū)域合作的載體；非對口合作參與方的省市間進(jìn)行飛地經(jīng)濟(jì)合作，更多的是在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下地方政府的自我選擇結(jié)果。

4 結(jié)語

新形勢下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有國際、國內(nèi)兩大面向，同時區(qū)域的發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重內(nèi)涵。全面深化改革下我國區(qū)域合作的創(chuàng)新充分體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展所面臨的環(huán)境特點。國家級新區(qū)的布局是形成我國區(qū)域發(fā)展增長極網(wǎng)絡(luò)的骨干和基礎(chǔ)。自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略通過服務(wù)功能的輻射作用使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)間的聯(lián)系得到加強(qiáng)。通過飛地合作、對口合作等方式，進(jìn)行的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使得我國的區(qū)域發(fā)展在面向國內(nèi)資源的區(qū)域競爭與面向國際資源的區(qū)域合作的雙重推動下不斷前行。

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①基金項目：天津社會科學(xué)院青年課題《全面深化改革下我國區(qū)域合作制度創(chuàng)新的比較研究》結(jié)項成果（課題號14YQN—07）。

作者簡介：郭珉媛（1979-），女，碩士，助理研究員，主要從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方面的研究。