欠發達閩西山區縣域土地利用總體規劃調整完善探討

張烽文

摘要以福建寧化縣為例，綜合分析了欠發達山區縣域經濟社會發展存在的問題，采用定性與定量相結合的方法深入開展了土地利用總體規劃實施評價，結果表明：開展土地利用總體規劃的調整完善工作具有必要性和迫切性。明確了規劃調整完善工作的指導思想和原則，探討了規劃調整完善的相關重大問題，主要包括：優先建設生態文明，打造宜居宜業山區；發揮區域特色優勢，優化土地結構與布局；規范調整建設用地管制區；扎實推進多規合一，夯實村土地利用規劃編制基礎，以供規劃編制、決策參考。

關鍵詞土地利用總體規劃；實施評價；調整完善；山區發展；寧化縣

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）20-0182-03

AbstractA case study on Ninghua in Fujian province， the problems of economic and social development were analyzed in the underdeveloped mountainous area. The qualitative and quantitative methods were used to evaluate general land use planning implementation. The results showed that it was necessary and urgent to carry out the adjustment of general land use planning.The guiding ideology and principles about adjustment and improvement of general land use planning were put forward clearly. This article explored the major issues associated with adjustment and improvement of general land use planning： giving priority to the construction of ecological civilization， building an environment suitable for living and producing in mountainous area；displaying region characteristic superiority， adjusting land use structure and layout；adjusting and improving land control zone；focusing on multiple planning integration， promoting the basic work of village land use planning. It can provide some references for planning and decision.

Key wordsGeneral land use planning；Implementing evaluation；Adjustment and improvement；Development of mountainous areas；Ninghua County

山區平地少、交通相對落后、經濟基礎較差、經濟增長緩慢、生態脆弱等因素在不同程度和層面上束縛著地域資源開發、城鎮化進程，使山區經濟長期處于欠發達狀態。“十三五”時期是各地特別是欠發達的山區縣域加快推進農業現代化、新型城鎮化和全面建成小康社會的關鍵階段。國土資源及其合理利用在經濟社會發展中具有基礎性、戰略性地位，而土地利用總體規劃是一項基礎性規劃，是在時空維度、國民經濟各部門之間進行合理配置國土資源的重要手段。因此，按照《福建省國土資源廳關于轉發做好土地利用總體規劃調整完善工作的通知》（閩國土資文〔2016〕242號）的文件要求，以閩西山區縣寧化為例，探討土地利用總體規劃調整完善的相關重大問題。

1欠發達山區縣域經濟社會發展存在的問題

1.1經濟狀況改善緩慢，產業結構有待優化

山區資源開發不足，經濟狀況改善緩慢，產業結構不合理，為欠發達的典型地域。2015年寧化縣GDP為108.64億元，人均GDP為39 079元，低于閩西山區的三明市、龍巖市轄各縣（市、區），僅占三明市（67 978元）的57.5%、龍巖市的58.4%和福建省的57.5%。第二、三產業增長緩慢，比重增幅小，第三產業所占比重較低（圖1）。

1.2耕地資源質量不高，耕地后備資源不足

全縣耕地資源質量總體不高，以中、低等級地為主，占耕地總面積的2/3以上。耕地中坡度>25°的比重為18.6%、坡度≥15°的占62.8%。后備資源開發主要來源于荒草地和裸地，面積為3 052.39 hm2，其中具備開發為耕地的規模不足60%，耕地后備資源匱乏，耕地占補平衡形勢較嚴峻。

1.3城鎮化率發展滯后，建設用地集約度不高

寧化縣城鎮化水平總體較低，落后于閩西其他山區縣。2015年全縣建設用地總規模6 926.67 hm2，城鎮工礦用地1 347.21 hm2，占城鄉建設用地的27.4%，低于三明市12.8百分點。其城鎮化水平在閩西山區最低，為40.7%，分別低于福建省、三明市和龍巖市21.9、15.6和11.9百分點[1]。

農村居民點規模較大，存在分布零散、利用粗放低效等嚴峻問題。2015年農村居民點為3 575.23 hm2，占城鄉建設用地的72.6%。縣城“城中村”規模占城鄉建設用地的18.4%，老城區建設用地也存在閑置低效情況，城區局部建設用地集約利用水平較低，“三舊改造”難度大。

1.4生態環境較為脆弱，生態保護形勢嚴峻

山區地形起伏，又多為林區，林木生態反饋機制弱，修復難度大，是生態環境脆弱的典型區域。寧化地處武夷山脈東麓，屬于閩贛臺地大面積抬升區的相對下陷地帶，地勢自西向東遞降，中低山和丘陵等地貌占較大比重，又是閩江、贛江、汀江三江源頭之一。森林覆蓋率75.3%，是南方56個重點林區縣之一，并有一處省級自然保護區，是閩西山區乃至全省水土流失最嚴重的地區之一，紫色土發育的丘陵區水力侵蝕頻發。

2土地利用總體規劃實施評價

以2015年末為評價時點，按照“綜合評估、突出重點、實事求是、多方參與”的原則，以定量、定性相結合，對寧化縣土地利用總體規劃（2006—2020年）（以下簡稱“現行規劃”）實施情況進行綜合評價。

2.1規劃實施定性分析

2.1.1規劃主要調控指標實現程度評估。積極落實了耕地占補任務，2010—2015年全縣補充耕地733.33 hm2以上，耕地保有量實現程度為103.0%。基本農田實際保護面積為29 434.67 hm2，實現程度為102.1%。2015年開展了城鎮周邊永久基本農田劃定的調查摸底、核實舉證及劃定工作。至2015年城鄉建設用地規模超出規劃末期規模368.44 hm2，而2010—2015年新增建設用地規模占新增建設用地指標的48.4%、新增建設占耕地指標已使用66.7%。人均城鎮工礦用地117.9 m2，超出規劃末期目標12.9m2。

2.1.2

規劃布局和分區評估。基本農田保護區、中心城區和各類建設用地布局等均按照規劃實施。建設用地用途管制執行情況良好，嚴格按規劃引導城鎮（村）建設，城鄉建設用地基本上限制在規劃確定的允許建設區內，也未突破有條件建設區界線。期間依法定程序開展了兩宗項目（共0.75 hm2）規劃的局部修改。

2.1.3土地利用重大工程實施情況評估。2010—2015年實施高標準農田建設工程，已竣工規模為3 085.95 hm2，補充耕地345.51 hm2。結合造福工程、地質災害危險點搬遷等，實施了村莊綜合整治工程，已竣工驗收舊村復墾規模共83.94 hm2，補充耕地83.78 hm2。規劃優先保障了重點基礎設施建設工程項目用地，涉及交通、水利、能源、旅游等。

2.2規劃實施定量評估

2.2.1

指標體系構建。綜合規劃指標落實、土地結構布局、集約利用、與經濟匹配和規劃管理等因素構建評價指標體系，包括評估目層標、評估因子和評估指標3個層次、16個評價指標（表1）。

2.2.2

評估綜合分值計算。規劃評估綜合分值計算公式：

F=ni=1（Fi×wi）

式中，F為規劃評估綜合分值；Fi為i目標j指標的分值；Wi為i目標j指標相對i目標的權重值；n為指標個數。

經計算，規劃執行評估綜合得分為86.1分，表明現行規劃執行的綜合評估結果良好，現行規劃執行正常。

2.2.3

評價結果分析。嚴格落實了耕地及基本農田保護制度。建設用地布局基本符合規劃要求，用途管制執行情況良好，優先保障了重點工程項目用地，有序實施了耕地保護工程、村莊綜合整治工程等。各項指標落實符合要求或與預期基本一致，加大了土地監管、執法力度。但城鄉建設用地規模暫時超出目標值，應加大補充耕地任務和村莊綜合整治，提升節約集約利用水平。隨著寧化“十三五”規劃實施，新增建設用地供需矛盾勢必更為突出，局部修改的情況可能增多。因此，開展現行規劃的調整完善顯得十分必要和迫切。

3規劃調整完善指導思想及原則

按照閩國土資文〔2016〕242號文件要求、“十三五”規劃和現行規劃成果，結合規劃實施評價、山區縣情，有序開展現行規劃調整完善，確定規劃調整指導思想和原則。

3.1指導思想

全面貫徹科學發展觀，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，按照建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，加快生態文明建設，進一步優化土地利用結構和布局，健全城鄉、區域協調發展長效機制，切實提高土地產出生態、社會及經濟效益，為全面建成小康社會、加快推進山區精準扶貧、蘇區發展振興和百姓安居樂業提供更有力的國土資源保障。

3.2調整完善原則

3.2.1總體穩定，局部微調。按照上位規劃調整完善工作的目標任務，保持建設用地和永久基本農田布局總體穩定，結合“十三五”規劃戰略部署，局部微調，合理調整耕地保有量、永久基本農田和建設用地等主要調控指標，優化土地利用布局。

3.2.2堅守紅線，量質并重。按照堅守生態保護紅線、耕地保護紅線，確保生態安全和耕地、永久基本農田的數量基本穩定且質量不下降，并重視耕地質量建設。

3.2.3節約集約，優化結構。堅持最嚴格的節約集約用地制度，實行建設用地總量和強度雙控，加大力度盤活存量、低效建設用地，統籌建設用地增量與存量，合理優化土地利用結構。

3.2.4統籌兼顧，突出重點。正確處理開發與保護、當前與長遠、局部與全局的關系，結合山區特點與優勢，重點做好生態文明建設、基本農田保護、土地結構與布局優化。

3.2.5加強協調、充分銜接。堅持依法依規、科學論證、民主決策、廣泛參與，強化與國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和交通運輸等相關規劃的協調銜接，堅持“多規合一”，做好縣級規劃對鄉級的控制，發揮鄉級規劃對村土地規劃編制的“啟后”作用。

4規劃調整完善重大問題分析

4.1優先建設生態文明，打造宜居宜業山區

立足生態脆弱的現實，以嚴格保護生態環境作為一切國土資源開發利用的前提條件，嚴守生態保護紅線，增強生態系統服務功能。樹立國土生態文明理念，積極推進國土生態文明建設，實施國土生態文明戰略[2]。加快推進生態環境治理，強化水、土壤污染防治，推進萬里安全生態水系建設，杜絕工業污染，加強農業面源污染防治和流域水環境綜合整治，使環境改善與農業現代化實現雙贏。加強礦山生態環境治理、復綠，建設綠色礦業經濟。深入開展農村人居環境治理，完善鄉鎮污水處理設施建設。大力實施“生態立縣”戰略，為新型城鎮化奠定基礎，切實營造和保護山區青山綠水、天藍土凈，打造宜居宜業的山城。

4.2發揮區域特色優勢，優化土地結構與布局

土地利用結構和布局是土地利用總體規劃的核心內容[3]。特色優勢的自然、人文資源稟賦具有地域性、歷史性，是區域發展的核心競爭力。

4.2.1

土地利用結構。以下達的調控指標為框架，以“十三五”規劃為導向，以縣域特色優勢為抓手，優化土地結構。結合農業供給側結構性改革，合理調整農業結構，促進山區特色農業及農業現代化發展。構建合理的城鄉用地結構，力推新型城鎮化。因地制宜地確定城鄉用地與交通水利等基礎設施用地之間的配比以及各自內部系統中的比例，確保基礎設施與新型城鎮化建設相匹配、協調。

4.2.2土地利用布局。

4.2.2.1

耕地及基本農田布局優化。維持現有各小流域內耕地、盆地區耕地以集中連片、高產穩產優質良田為主體的基本農田格局，有效實施土地綜合整治，開展舊村復墾和未利用地開發補充耕地。調出現狀基本農田中不符合保護要求的非耕地、25°以上坡耕地、零碎的及生態用地內的基本農田，并將城鎮周邊、交通沿線的耕地和新增優質耕地劃入永久基本農田，使其布局集中連片、與自然綠色空間共同構成生態屏障。

4.2.2.2

園地、林地布局調整。引導園地向立地條件適宜的丘陵、臺地與和緩的坡地發展，著重推廣以淮土鎮為示范的山地丘陵區的特色優勢油茶生產基地。加強水土流失區植樹造林、廢棄礦山復綠。營造城區“綠心、綠帶”、環城綠色屏障。融合“客家文化、生態文明、秀美家園”，建設省級客家祖地森林公園。

安徽農業科學2017年

4.2.2.3建設用地布局優化。一是城鄉用地。按照“集約用地、集中發展、適度規模”的要求，依托區域特色優勢，以便捷交通為紐帶、以生態和農業空間為屏障，完善“一主、兩副、三次、鎮鄉”的城鎮空間格局，建設美麗鄉村（表2、3）。因地制宜采取“臺地工業、坡地城鎮”的布局模式，合理開發利用低丘緩坡地，少占或不占耕地。中心城區“東擴南伸”，重點完善“兩中心四組團”空間格局，推進經濟開發區的擴容及轉型升級，打造成閩贛邊界區域中心城市，保障城區560 hm2新增建設用地。山區城鎮化應以中小城市為主，以小城鎮體系建設為重點[4-5]，而特色小城鎮是新型城鎮化建設的重要載體和突破口，以小城鎮為節點，強化特色小城鎮建設，共需保障160 hm2的新增建設用地。統籌布局功能完善、環境優美的美麗鄉村，加快推進農村居民點綜合整治，落實增減掛鉤不少于300 hm2。

二是基礎設施等其他建設用地。貫徹落實“一帶一路”和福建省重點邊貿試驗區發展戰略，重點保障興泉鐵路、浦建龍梅鐵路及其車站對接連接線建設，完善高速及國、省道大動脈和城—鄉—村之間便捷、高效、綜合的交通線網，快速聯通沿海絲綢之路核心區和內陸絲綢之路經濟帶，促進基礎設施融入新型城鎮化，優化水利、電力等清潔能源設施用地布局，重點保障生態、紅色、文化、地質等特色旅游用地及其配套設施建設，結合扶貧開發，推進旅游與第一、二、三產業的融合發展，提升山區特色優勢資源效益。

4.3規范調整優化建設用地管制區

按照保護資源與環境優先、有利于節約集約用地的要求，結合建設用地空間布局的調整，優化建設用地空間管制[6-7]。允許建設區按城鄉建設布局銜接調整，按實際需要設定擴展邊界。結合永久基本農田、生態紅線，調整原有條件區。調出因城鄉建設用地布局調整、永久基本農田劃定等產生的原有條件區“孤島”。禁止建設區除保留已有區域外，按生態紅線管控規定劃定新禁止建設區。

4.4扎實推進多規合一，夯實村土地利用規劃編制基礎

與發改、環保、住建、農業、林業等各部門充分銜接，切實推進“多規合一”，做好與經濟社會發展規劃、城鄉規劃、環境規劃等相關規劃的全面銜接、無縫對接、用途對應。根據國土資規〔2017〕2號文件的要求，為細化和落實鄉（鎮）土地利用總體規劃安排，更好地適應新形勢下農村土地資源利用和管理需要，深入推進農業供給側結構性改革，在開展規劃調整完善時，應緊密結合村土地利用規劃編制要求，夯實鄉級規劃調整完善工作，縣、鄉、村上下聯動，確保規劃調整的實用性、前瞻性和科學性。

參考文獻

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