北京市農村集體資產監管的現狀及對策

李建黎

摘要：

本文以北京市為例，從北京市農村集體經濟發展現狀及存在問題，形成問題原因，對策建議等角度，對發揮政府與市場雙重作用，加強農村集體資產監管進行了探索，以期為農村集體資產監管提供理論和實踐參考。

關鍵詞： 農村；集體資產；監管；北京市

自2004年以來，中央、國務院十分關注“三農”工作，中央一號文件已經連續14年緊扣“三農”主題，把新農村建設、農民增收、水利改革、深化農村改革、推進農業供給側結構性改革等“三農”問題放在更加重要、更加突出的位置。農村集體資產是“三農”中舉足輕重的資產，是發展農村經濟、實現共同富裕的物質基礎。據統計，目前北京農村集體資產總量達到5000多億元，許多區農村集體資產總量已經接近或超過區屬國有資產總量，北京市農村集體經濟無論從資產總量還是從發展速度上而言，已成為首都經濟發展中難以忽視的力量。但是，伴隨著新型城鎮化建設和城鄉一體化建設進程的逐漸加快，北京農村集體資產監管問題日益顯現：小農與大市場無法對接，集體經濟發展受到先天制約；農村基層民主有待健全，紀律監督機制有所失靈，“小官巨腐”現象日益突出；政府監督有待提升，市場作用難以有效發揮；這些問題對北京市農村集體資產健康發展提出嚴重挑戰。

黨的十八大報告提出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系?！笔藢萌腥珪岢隽朔e極發展農民股份合作，保障農民權利，賦予農民對集體資產股份占有、收益、及抵押擔保等改革任務。2014年中央一號文件提出引導和規范農村集體經營性建設用地入市，深化農村土地制度改革的建議。2014年10月，中央對于農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案，也提出了建議。2015年11月，十八屆五中全會通過的十三五規劃建議，對于健全市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的制度體系也提出發展目標。2015年11月，中辦和國辦聯合下發了《深化農村改革綜合性實施方案》。這些政策和文件，為我們加強集體資產監管，發揮政府與市場作用指出了改革方向和努力目標。

一、北京市農村集體資產監管現狀

近年來，北京市委、市政府十分重視農村集體經濟發展，著力加大對農村集體經濟的政策、資金扶持力度，開創了農村集體經濟發展的新局面，呈現出欣欣向榮、又好又快發展的新局面，主要呈現以下特點：

（一）農村集體資產管理實現新進展

20多年來，北京陸續出臺了一系列涉及農村集體資產管理的法規政策，初步構建了科學的農村集體資產管理體系，推動了農村集體經濟的健康發展。1993年，北京市制定了《北京市農村集體資產管理條例》，農村集體資產管理進入法制化軌道；1997年，北京市頒布了《北京市農村集體經濟審計條例》，農村集體資產審計工作制度化建設進一步完善。2003年，北京市發布了《關于進一步深化農村集體經濟體制改革、加強農村集體資產管理的通知》，有利于進一步轉變集體資產經營方式。2007年，北京市下發了《關于加強農村基層黨風廉政建設的實施意見》，進一步促進了農村集體資產的監管力度，提升了黨風廉政建設。2010年，北京市又修正了《北京市農村集體資產管理條例》[1]。

（二）農村集體財務管理實現新思路

近年來，北京市農村集體經濟管理規范化不斷完善，北京市農經辦（原經管站）在2009年制定了《北京市村集體經濟組織財務規范管理制度（試行）》，形成了市經管站、區經管部門和鄉鎮經管部門聯動管理的“三位一體”的財務管理機制，推動了區、鄉鎮和村級部門財務管理制度化、規范化。與此同時，北京市也在探究以“村賬托管”為主要形式的財務管理模式，北京市農村大部分建立了定期向村民代表大會報告制度，設立了民主理財小組，實行了財務公開，著力解決農村集體財務管理中存在的問題。

（三）農村產權制度改革取得新突破

近年來，北京市積極推進中央有關精神，突出農民在農村集體資產管理中的民主決策、民主監督、民主管理的地位，深入推進農村產權制度改革，實現農民權力明晰化、制度化、法制化，大力扶持集體經濟合作組織，建立健全集體經濟管理制度，著力轉變農村集體資產經營模式，提高農村集體資產運營效率，扎實提升農民收入。

（四）鄉鎮農經人才隊伍伍建設實現新提升

目前，隨著北京市農經人才隊伍伍建設的深入推進，北京市農村經管工作形成了市、區和鄉鎮“三位一體”的農村經管網絡，農村經管工作朝著科學化、制度化、規范化發展，農村經濟得到了發展，農民切身利益得到了進一步保護，集體經濟得到了進一步壯大。

二、當前北京市農村集體資產監管存在的問題

在總結過去優秀成果的時候，我們也應清醒看到北京市農村集體資產監管存在的問題，這些問題，對于我們理順北京市農村經管體系建設，加強農村集體資產監管具有重要的實踐意義。

（一）產權不清，集體資產經營管理有待完善

北京市部分行政村、村民小組和企業之間土地權屬不清、界線不明；個別村集體資產缺少承包合同或未標明資產，長時間后就會造成產權不清。一些鄉鎮農村集體資產未建立嚴格的資產管理制度，會計人員不固定、工作交接不規范，會計賬簿設置、登記不全，原始憑證不規范、不完整；不按規定流程執行招投標制度和采購制度，致使農村資產核算不規范、不精確，村集體經濟損失難以挽回。

（二）監督不力，集體資產財務公開有待健全

不按時記賬、結賬、對賬，賬務處理程序混亂；財務賬目紊亂，難以反映財務收支情況。財務公開程序不規范， 透明度不高，無關緊要的公開，公開賬目不細，對農民關心的征地補償款收支狀況、村干部工資報酬、招待費支出等熱點問題公開程度不夠。一些農村集體會計人員更換頻繁，資產管理責任不好明確。部分財務人員法紀觀念淡泊，知法犯法，“小官巨腐”等問題時有發生，這不僅引起了群眾的強烈不滿，損害了黨的形象，影響了農村改革的深化和發展，

（三）意識不強，民主管理程序執行有待加強

民主集中制沒有發揮應有作用，民主議事程序不到位。一些農民群眾認為資產是集體的，對集體資產存在誤解，對其關心不夠。個別村民理財小組難以擺正自己的位置，常常與村兩委班子唱反調，農村財務工作開展不順。缺乏制度的約束和監督，一些村干部“一言堂”，村民理財小組形同虛設，有的還同流合污。

（四）重視不夠，集體資產監管機構有待構建

有關部門重視程度不夠，未適時建立健全農村集體資產監管機構，這是造成農村集體資產流失的監管制度原因。資料顯示：2014年，全市農村13個區經管機構中，只有3個區建立了集體資產監督管理議事機構，僅占總體的23%。全市190個鄉鎮，成立鄉鎮集體資產（集體經濟）管理委員會的有53個，只占全市鄉鎮總體的27.89%。農村集體資產缺乏專門機構的有效監管，這一定程度上造成鄉鎮，尤其是農村“小官巨腐”現象的發生，確實值得高度重視。

（五）體系不順，農經人才隊伍建設有待加大

農經人才是農村集體資產管理的主要力量。由于體系不順、管理服務不到位、重視程度不夠等原因，全市農經干部和人才隊伍存在人員配備不足、專業技能不高、人員老化嚴重、業務素質不強等問題。調查顯示：截至2015年，北京市區及鄉鎮農經隊伍中，編制為1420人，在編在崗人員1012人，占編制總數的71.3%；在編不在崗318人，占編制總數的21.2%。40歲以上644人，占在崗總數的63.6%；50歲以上245人，占在崗總數的24.2%；30歲以下的有296人，只占在崗總數的12.7%，中青年人員明顯不足。擁有中級以上技術職稱262人，占在崗總數的17.5%；無職稱1032人，高達在崗總數的69.1%。

三、北京市農村集體資產監管問題形成的原因分析

（一）政府重視程度不夠

對農村集體資產和財務管理重視程度不夠，這是造成農村集體資產財務管理不規范的思想根源。一方面，一些村干部重任務、輕監督，往往忽視了集體資產在農村經濟發展中的積極作用。另一方面，部分干部思想認識片面，認為只需遵紀守法、照章辦事，集體資產就能管理好。

（二）規章制度不健全

規章制度不健全是農村集體資產管理缺失的內在原因。例如：北京村集體資產普遍存在財務預決算、財務開支審批、債權債務管理等方面制度不健全的問題。這些問題的根源，還是缺乏完善的制度，這一定程度上削弱了我們加強農村集體資產監管的力度和執行力。

（三）民主監督不到位

目前雖然北京市基本上每個村都成立了村民主理財小組，但是部分村理財小組監督不到位。有的村理財小組成員礙于情面，或者怕得罪村干部，未能履行自己的職責，民主理財流于形式； 個別村理財小組選舉流程不正規，而是由村主要干部確定，這樣一來，理財小組反而成為村干部謀取不合理利益的外衣。

（四）監管機構不完善

由于北京市只有部分區和鄉鎮成立了集體資產監管機構，加上法律法規存在缺陷，以及村級財務本身復雜化等因素，造成村級財務問題查處難、糾偏難。因此，我們加強農村集體資產監管的重點之一應放在監管機制完善上。這個問題解決不好，農村集體資產監管的作用發揮將十分有限。

（五）人才隊伍不穩定

農村經管業務素質偏低、人才隊伍不穩定、年齡相對老化是農村集體資產管理不足的一個重要因素。體現在兩個方面：一方面是區、鄉鎮層面，由于編制配備不完善、人員老化嚴重、專業技術職稱偏低，直接影響對農村經管人員的指導和監督，影響工作效率；另一方面，北京市一些會計人員未能掌握賬務的處理原理方法，沒有接受專業教育，對于會計工作的嚴肅性及重要性沒有認識到位，存在記賬不及時等現象，為農村財務監管核查帶來不少困難。

四、加強北京市農村集體資產監管的對策建議

胡峰（2014）[2]提出，正確處理政府和市場關系的關鍵，是要科學界定政府的經濟職能，該管的管好，該放的放開。王峰（2015）[3]、徐華陽（2015）[4]、李美樺（2015）[5]認為，轉變政府職能，做好簡政放權，是完善政府和市場關系的關鍵點。方志權（2011）[6]、孫秀鶴（2012）[7]提出，加強農村集體資產監管，需要創新機制，在理順政府和市場關系上下足功夫。因此，筆者認為，加強北京市農村集體資產管理，關鍵是堅持依法行政，積極理順政府職能，建立健全農村集體資產管理體制機制，發揮政府與市場雙重作用，推動農村集體資產管理規范化、法制化、科學化建設。近年來，北京市海淀區成立農資委、門頭溝區土地信托化經營等試點，都收到了良好的實踐效果，值得我們深入思考、辯證借鑒、完善提高。

（一）依法行政，做好政府監管，保護好農民權益

十八屆四中全會指出：依法行政首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。我們要開展好全市農經工作，同樣離不開依法行政。據統計，北京市農村現有5000多億元的集體資產。我們要依法行政，把農村集體資產珍惜好、管理好、經營好；我們要依法行政，把農民的權益維護好、保護好、發展好。

1.保護好農民的物質權利。十八屆三中全會指出，要賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障農民集體經濟組織成員權利。我們要依法保障農民享有集體收益分配權、宅基地的使用權、土地的承包經營權，努力探索集體所有制的典型形式，致力于通過改革保障賦予農民更多的財產權益。

2.落實農民的民主權利。農民是農村集體資產的主人，因此，我們要落實好相應的民主權利。要落實好農民對集體經濟活動的民主管理、民主決策、民主監督權利，充分發揮農民主體作用，保障農民對集體資產管理的參與權、知情權、決策權、監督權。

3.維護好農民的切身利益。要充分挖掘北京市相關法律規章賦予經管部門的行政權，切實發揮經管部門的監督和管理作用，管理好農村集體資產，切實維護好農民的切身利益。要把依法行政與提高行政效率結合起來，做到既積極履行經管職責，又嚴格依法辦事，實現農民權益最大化，讓農民平等參與農業現代化進程，共同分享農業現代化成果。

（二）改革推進，發揮市場作用，經營好集體資產

集體資產是勞動人民的心血，是多年來辛勤勞動的成果，我們必須加快深化農村產權制度改革，發揮好市場資源配置基礎作用，經營好農民的集體資產。

1.加快集體資產改革。十八屆三中全會、四中全會為推進農村改革指明了方向。首先，建立農村集體資產產權界定規范，統一產權統計口徑，著力解決農村集體資產產權混亂問題。其次，賦予農民農村集體土地所有權、經營權、承包權等權能。最后，明確農村集體資產管理主體，解決農村集體資產管理主體混亂、職能交叉、無人承擔等問題。

2.完善資產改革經驗。多年來，北京市堅持賦予農民集體資產收益權、占有權、有償繼承權、退出權、抵押權、擔保權等權利，保障農民利益最大化，逐步探索出一些成功的改革經驗。例如：平谷、大興等區依托北京農村產權交易所，將規范開展農村產權交易工作納入基層領導班子黨風廉政建設和集體資產管理考核范圍，取得了良好的效果。

3.引入現代企業制度?？梢越梃b市場的作用，學習企業先進經驗，用企業理念激發集體資產，創新多種形式的農村集體資產經營機制，鼓勵、支持、引導新型集體經濟組織利用土地等資源，以合作、租賃、入股、承包等形式，開展多形式，多途徑、多渠道的經營模式。同時嘗試引進產權交易經營、職業經理人等新機制，不斷創新農村集體資產經營體制機制，找準農村“新三起來”增長點，實現資產經營起來，拉動集體經濟健康發展的引擎。

（三）勇于創新，權力裝進籠子，完善好規章制度

農經部門的重要職責是監督管理好農村集體資產，使農民利益不受損失，權益得到保護，收入得到提高。完善好農村集體資產各項規章制度，是我們做好工作的關鍵。

1.完善集體資產監管制度。市經管部門要發揮好領導作用，深化農村集體資產監管改革，積極指導區經管部門建立集體資產監督管理議事機構，抓好區農村集體資產監督管理工作；區經管部門要切實發揮作用，積極指導鄉鎮經管部門成立集體經濟管理和運營機構，統一管理鄉鎮集體資產，發揮有效的監管作用；鄉鎮經管機構要加快成立鄉鎮集體經濟監管機構，尤其是涉及財務、土地等重大事宜，要充分發揮鄉鎮經管機構監管作用，切實保護農民利益，防止腐敗等問題的發生。在這方面，可以借鑒海淀區成立農資委的經驗，做好集體資產監督管理工作。

2.完善村級財務托管制度。鄉鎮經管部門，要完善村級財務服務中心，規范村級財務流程，統一管理村級財務，嚴格執行報賬日制度和財務公開日制度，建立健全重大財務審批制度，逐步建立區、鄉（鎮）、村三級監管網絡，著力實現村級財務實時監管，全力整治“小官巨腐”。

3.完善集體資產清查制度。村經濟合作組織要建立集體資產清查制度，對流動資產、固定資產進行清理核實，特別是要對有關資源性、實物性資產的核實，并向村民及時公示，讓全體村民和村財務監督小組進一步核實。各鄉鎮村級財務管理服務中心要根據清產核資的結果及時調整相關賬戶，做到賬實相符、賬賬相符，確保清查不流于形式、不走過場。

4.完善集體資產審計制度。要對占有、使用村集體資產的單位和集體實行專項審計，對村集體資產進行全面審計，建立村干部任期經濟責任審計制度，增強村主要干部的發展意識、責任意識、大局意識，確保集體資產審計制度發揮作用。

（四）明確責任，發揮人才優勢，管理好經管隊伍

農村經管隊伍是聯系政府和農民的橋梁紐帶，是執政能力在農民群眾中的直接體現。近年來，“小官巨腐”現象屢禁不止，雖然這只是少數人的作為，但影響的是我黨的形象，損害的是黨群關系，必須引起高度重視。管理好農經隊伍，需要我們在抓好干部管理、優化人才隊伍、加強技能培訓等方面下足功夫。

1.完善干部管理制度。要進一步健全完善農村集體資金管理制度、資產經營管理制度、資源收益分配制度，學習借鑒海淀區農資委的經驗，扎緊制度的籠子，堵住制度的漏洞，加強對農經干部的保護。同時，要發揮好群眾監督作用，加強執紀監督，及時把存在的問題查清，把管理的漏洞補上，把需要的制度完善好。

2.優化農經干部隊伍。要加大對有知識、有文化、年輕人才的選拔力度，充實到農經管理隊伍中來。要選優配強農經管理干部，從年齡結構、學歷結構等方面優化，確保鄉鎮農經干部隊伍與當前所承擔的管理工作相適應。要完善激勵機制，解決好老同志的身份、待遇等問題，健全績效考核制度，營造積極向上的農經工作氛圍。

3.加強業務技能培訓。區經管部門要通過教育培訓、交流考察、掛職鍛煉等多種形勢，提高農經隊伍的政治素質、職業素質、業務能力和大局意識，使他們熟悉全市的農村經濟發展情況。鄉鎮經管部門要通過鼓勵業余學習，聘請專家授課等形式，著力加強鄉鎮經管工作人員專業技能培訓，幫助經管工作人員參加專業技術考試，努力提高經管隊伍專業技術水平。

參考文獻

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