關于推進農村宅基地確權，保障農民財產權益的實踐思考

蔡云

摘要：宅基地使用權是農民非常重要的一項財產權利，是最值錢的財富，是用益物權的一種。明晰宅基地使用權對于保障農民的合法權益，促進農村、農業改革具有重大的意義。長興作為浙江省用益物權率先進行試點的縣城，已經展開了新一輪的關于對農村宅基地使用權確權的工作，筆者在此文中以它為例，對長興在進行相關工作中發現的問題，尤其是涉農權益問題進行系統性研析，反映一線工作實況，并針對存在的問題提出農村宅基地確權中如何保障農民權益的對策建議，以供其他地方借鑒參考。

關鍵詞： 農村宅基地使用權；確權；宅基地用益物權保障；長興

對于我國農村廣大農民來說，宅基地使用權是非常重要的一項財產權利，是最值錢的財富，是用益物權的一種。黨中央歷年來十分重視農村宅基地確權工作，2010、2012、2013、2014年的中央1號文件都對這項工作提出過具體的要求。在2013年11月召開的十八屆三中全會更是具體提出了要以試點的方法來扎實地進行農村宅基地確權工作，也為現代農村宅基地制度改革指明了方向。

農村宅基地確權工作，是依靠法律確認來明晰農民宅基地的使用權，是推進農村、農業改革的最基礎性的工作，對維護農民合法權益，促進城鄉統籌發展，推進農業現代化具有十分重要的意義。宅基地確權工作主要是在縣一級的基層一線開展的，長興作為浙江省農村宅基地用益物權改革試點縣，率先部署推進了農村宅基地確權工作，同時從2011年開始，推進農村宅基地用益物權保障機制的創新試驗，積累了一定的經驗做法。本文以長興為例，旨在通過對長興宅基地確權工作推進過程中發現的問題，尤其是其中涉農權益的問題進行系統性研析，反映一線工作實況，并針對存在的問題提出農村宅基地確權中如何保障農民權益的對策建議，以供其他地方借鑒參考。

一、開展農村宅基地確權工作的現實意義

（一）有效保障農民合法權益，促進農民增收、農村發展

宅基地使用權是農民非常重要的一項財產權利，是他們最重視的一筆財富，同時也是用益物權的一種。對農村宅基地使用權進行確權，能夠清楚界定農民宅基地使用權的土地范圍、面積，依法確認土地權屬主體，使農民享有的宅基地的使用權和用益物權能夠得到相應的有效保護。除此之外，還要對現代農村宅基地制度進行改革，改革第一步需要將集體經營性建設用地和國有土地在同等條件下入市，并且要實行同權同價，來形成城市與鄉村建設用地統一的市場，這樣不僅能為進一步保證農民合法權益提供保障，還能夠使城鄉統籌發展進行得更為順利，給社會主義新農村建設注入新的動力①。

（二）有效規范農村宅基地的使用和管理行為

農村宅基地一直存在權屬混亂、一戶多宅、城鎮居民在農村購買宅基地、未批先建、少批多占等現象。通過農村宅基地確權工作，能夠進一步規范農村宅基地的使用和管理行為：一是大部分農民自愿申請宅基地登記的意識增強，避免了鄰里之間宅基地的權屬爭議；二是“一戶多宅”的現象將會逐漸減少，通過有效的法律約束，農民群眾普遍對土地政策、法律法規的意識增強，農村一戶多宅的現象將會得到明顯的改善；三是未批先建、少批多占的現象，通過加大對違法用地的查處，農民群眾逐漸意識到保護耕地的重要性，亂占濫用耕地的現象逐漸減少；四是有效制止城鎮居民在農村購買宅基地等隱性違法交易行為。

（三）有效為農村開展節約集約用地奠定基礎

通過農村宅基地確權工作，以開展農村土地綜合整治、新農村建設為契機，結合2010年土地變更調查和遙感監測工作，進一步明晰土地權屬，同時也要給農戶們樹立節約合理地建設住宅的理念，對土地利用更加合理化，將耕地保護落到實處，為農村開展節約集約用地奠定了扎實的基礎。

二、長興農村宅基地確權工作的基本情況

（一）長興開展農村宅基地確權的工作背景

1.上級的要求。黨的十八大、十八屆三中全會后，中央提出了積極穩妥地推進農村土地制度改革，明晰農村集體土地產權和開展農村宅基地確權工作是推進農村土地制度改革的基礎。2014年年初浙江省政府又特地頒發了相關通知，通知明確提出了穩妥推進“三權到人（戶），權隨人（戶）走”的“三權”確權登記工作，最終實現全省范圍內農村宅基地確權登記的全覆蓋。湖州市政府2014年4月在全市“三權”確權工作部署會議上，也明確要求各縣（區）從2014年開始，花兩年時間完成確認、登記農村宅基地使用權以及進行權證發放工作。

2.監督的必要。作為試點地區的長興，從1991年始就在進行相關工作，當時用了三年左右的時間完成了全縣農村宅基地申報初始登記工作，到1994年底全縣共核發農村宅基地《集體土地使用權證》127 690宗，當時發證率達99.9%。初始登記之后，長興一直堅持開展變更登記工作，但多年來有相當數量的宅基地因征拆合法安置及未經批準擅自翻建、擴建和新建等原因，致使長興農村宅基地的使用現狀和登記情況出現了較大的差距，為保持農村宅基地管理的現實性，很有必要對這部分宅基地再次調查，進行變更登記。

3.基層的訴求。隨著重點工程拆遷安置及中心村建設的工作推進，特別是近幾年農村土地綜合整治項目實施，使得長興的拆遷安置點和新村的數量在逐年增多，現如今已非常眾多，這其中有一部分修成已達十年之久，然而卻因為宅基地沒能及時地供應等諸多原因，這部分農民始終沒有拿到宅基地使用權證，權證的缺失在農民中引起了宅基地變成了非法用地的恐慌，沒有得到意味著合法的權證，權益也就得不到保障。同時，長興近些年的“兩會”上要求對集中安置點和農民新村進行確權登記發證的提案議案普遍增加，呼聲甚高，為了保障農民合法權益，開展農村宅基地確權工作十分必要。

（二）長興農村宅基地確權工作的具體做法

1.加強領導，制定方案。長興縣委縣政府專門下文成立了以分管全縣農業農村工作的副書記為組長的長興農村確權賦權改革工作領導小組（長委辦[2014]4號），領導小組下設辦公室和四個專項行動工作組，以進一步加強對此項工作的領導，其中農村宅基地確權登記發證專項工作組設在縣國土局，具體負責日常管理、技術監督和業務指導等工作。同時，出臺了《農村宅基地確權登記發證專項行動實施方案》，方案對實施主體、對象范圍、方法步驟、職責職能、目標任務、資金保障等內容進行了明確。組織形式上，采用了鄉鎮政府（街道辦事處、園區管委會）為實施主體，行政村（居委會）全程參與，國土資源部門業務指導、工作督查，縣政府其他部門密切配合，中介機構承擔外業權調任務的模式開展工作。農村宅基地確權工作經費由縣財政和鄉鎮政府（街道辦事處、園區管委會）按6：4的份額予以落實。

2.明確政策，開展試點。結合農村宅基地確權登記實際情況，長興制定了《農村宅基地確權登記辦法（試行）》，辦法對該縣農村宅基地歷史遺留問題和登記政策給予了明確。2014年7月1日開始起由試點鄉——呂山鄉、縣住建局、縣國土資局、各村村委干部組成呂山鄉農村宅基地確權登記外業調查小組，對呂山鄉7個行政村的農村宅基地現狀情況開展外業調查工作，在外業調查工作中，共調查農戶6251戶，宅基地5360宗。同時，選取了2個有代表性的行政村（斗門村、雁蕩村）進行了確權登記，共發農村宅基地使用權證393本（其中補辦用地手續后發證326宗）。

3.緊盯任務，全面鋪開。長興在試點工作開展的基礎上，編制了《農村宅基地確權登記操作指南》，于2014年8月30日舉辦了專題培訓班，正式在全縣范圍內同步鋪開農村宅基地確權登記工作，并提出了“2014年底完成全縣所有農村宅基地的外業調查工作，發證率達到農戶數的60%；2015年年底前完成全縣所有農村宅基地確權登記發證工作”的目標任務。工作實際推進過程中，建立了推進組、督查組、政策宣講組、技術指導組、疑難會審組。特別是縣、鄉鎮（街道、園區）、行政村建立了一套完整的工作班子，全縣共抽調人員1300余人，參與宅基地確權登記工作。其中縣級層面成立30多人參加的制證辦，主要從事確權登記內審、掛接、入庫、制證等工作；鄉鎮（街道、園區）組建分管領導帶班，國土所、城建辦、涉及行政村領導等10余人的審核審批組，248個行政村抽調不少于5人的資料收集、成果復核工作組，有效地推進全縣農村宅基地確權登記工作。

三、長興農村宅基地確權工作中存在涉農權益的問題

（一）農地用益物權保護難

在農村中，土地的產權狀況并不那么簡單，同一塊地，它的所有權、承包經營權以及宅基地使用權都分別歸屬于不同的主體，這也造成了農地用益物權保護難的現象，當所有權與使用權矛盾時，基本上只能保護其中一者的權益。如，根據《土地管理法》規定，相對于國有土地70年的使用期，集體土地的使用權是無限期的，而且各主體還能繼承、轉讓、分割農村宅基地，也就是說能對宅基地自由處理，這實際上相當于該主體擁有宅基地的所有權。宅基地使用權長期化后，村集體所有權有可能被虛置。在前期呂山鄉開展的“三權”確權試點中，我們就發現存在土地流轉困難的情況，若土地在開始被分給本地農戶，當本地居民發生變化的時候，對土地的相應調整會變得比較困難。

（二）確權及登記銜接不暢

對使用權進行確認、頒發相應權證、后期對土地進行流轉，這些工序表面看上來銜接流暢，但是在對土地進行流轉這一環節時要進行多次確權，也就造成了實際操作上更為復雜。這其中的各個環節還需要我們進一步了解。造成操作復雜的原因主要有以下兩方面：一是首度確權和土地審批發生沖突。根據斗門村、雁蕩村兩個試點村的情況來看，通常情況下，農村中的建筑一開始都是按照審批的面積來蓋的，合乎法律且被承認有效，但是一旦出現農戶自己擴建、改建房屋，使得實際面積與審批面積不符的情況，而首次確權是以實際面積來進行的，這就使得當初進行的審批成為了無用功；二是土地在經過整理后需要進行確權。只要對土地進行了流轉或者整理，就必然會使宅基地的面積、形狀等發生改變，這一改變會造成原有的權證部分失效甚至是全部無效，因此，在對土地進行整理后，也要隨即進行確權。

（三）集中居住區建設和權證確認存在沖突

農村社區化是城鄉一體化的重要步驟之一，但是建設農村居民集中居住區難度較大，因為它需要進行大量的土地變動，實際操作較為困難，造成其困難的原因有：一是用地規劃被制約。因為在社區化的進程中，所有房屋建筑的建設都不能對農田造成影響，也因此中心村的規劃建設被束縛；二是土地流轉被制約。農民對土地的承包經營權是被法律嚴格保護的，國家不允許任何機構強行進行土地流轉，這樣的政策規定使得在規劃范圍內的土地很難按照規劃進行調整，有些農戶會拒絕或阻礙將其承包范圍內的可規劃用地流轉出來，這就使農村宅基地調劑難以按規劃進行。這個問題在自然積聚到中心村建設的單家獨戶建房戶表現得尤為突出；對集中居住區的權證確認較為困難，而對其都在同一村集體內的宅基地就相對較容易，但是若不在同一村集體內，確權工作就比較復雜了。

四、農村宅基地確權中如何保障農民權益的對策建議

（一）出臺相關政策進行規范

一是建立有償退出機制。自愿放棄宅基地使用權的農戶，可以通過權票交易或置換等方式有償退出；二是建立流轉置換機制。在不改變宅基地集體所有制性質的前提下，允許符合條件的宅基地及其地上附著物跨行政村進行置換、轉讓、繼承、贈與、入股，也可以抵押擔保；三是建立農村宅基地和集體經營性建設用地交易平臺，類似國有建設用地交易平臺。同時，建立農村集體建設用地地價評估體系。長興在農村宅基地用益物權改革試點過程中制定的《長興農村宅基地用益物權保障機制度創新試驗方案》試用了權票管理機制，為方便對宅基地的管理，將宅基地使用權量化為“宅基地權票”（簡稱“權票”），并通過“紅、綠、黃”三種顏色以示區分。對確權發證面積發放宅基地使用權票，票面為紅色；對差額補足和預留分配的面積發放宅基地流動權票，票面為綠色；對確權發證后無法清除的備案面積，由使用者購買宅基地臨時使用權票（期限為5年），票面為黃色。通過權票機制即能明晰農民宅基地的使用權，又能充分保障農民實現宅基地使用權的用益物權。

（二）明確農地確權流轉的首要原則

保護農民的財產權益、保證土地健康流轉是進行宅基地確權工作的首要目標，在這工作中的申請、權證確認和流轉變更等環節都要按照規定實施。首先，嚴格按照“一戶一宅”的宅基地實行管理政策，對“一戶多宅”的農村宅基地，對其超出部分在證書附件內備注，不作依法登記。其次，審批堅持“面積法定”的原則。目前，長興實行的標準是：3人以內，享受宅基地面積90平方米；45人以內，享受宅基地面積125平方米；6人以上，享受宅基地面積140平方米，獨生子女按2人計算。其主體建筑占地超過批準面積的，對其超出部分在證書附件內備注，不作依法登記。第三，房產證、地產證兩者隨土地流轉進行變動。房產和地產的所有權雖然存在差異，但是兩者之間聯系緊密，不可單獨就其中一個而論。因此，農村宅基地的使用權證和房屋的所有證應該要保持重要組成部分相同、互為聯系。宅基地使用者和房屋所有者的姓名（兩者應相同）、宅基地和房屋的位置、該塊土地的流轉狀況等內容都應該被記錄在宅基地使用證上，而宅基地的位置、面積、審批時間應登記在房屋所有證上。

（三）令土地變更工序更順暢

在前文提過，在土地變更的過程中要進行多次確權，一旦發生變化，土地宅基地的權證內容和房屋所有權證上的內容也會隨之發生變化，這一情況會使得房地權證不能夠單獨進行使用，使得流轉手續更為復雜。對此，應從以下兩點來使其更為順暢：一、將對土地宅基地的審批和確權兩者連接起來。我們知道，對土地宅基地是先進行審批，再進行確權的，就算土地發生了變更，也不能置審批行為的法律效力于不顧，后發生的確權行為應該既確認審批行為的合法性，又根據現實情況對其進行補充說明，照顧到農戶的切實需要；二、將農戶新舊權證要素匹配起來。土地整理會使農戶宅基地的許多要素發生變化，相關部門在進行權證登記工作時要及時地進行修改增加，包括原宅基地集體所有權歸屬、其使用權流轉情況等方面，避免房地權證與實際對不上而作廢。

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