對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的認(rèn)識(shí)和“入市”的思考

張葉生　王珊

為有效解決日益突出的“三農(nóng)”問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院自十七屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，已從農(nóng)村土地制度、戶(hù)籍制度、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面采取措施。尤其是農(nóng)村土地制度，其改革步伐明顯加快。十八屆三中全會(huì)提出，要求嘗試開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”交易，成為當(dāng)前土地制度改革的創(chuàng)新之舉及熱議話題。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，狹義的理解就是集體經(jīng)濟(jì)組織為興辦集體企業(yè)所使用的農(nóng)村建設(shè)用地，廣義的理解是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于興辦集體企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地、公益性公共設(shè)施用地共同構(gòu)成了農(nóng)村建設(shè)用地的范疇。與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策相比，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”是在保持原有農(nóng)用建設(shè)用地性質(zhì)的條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用價(jià)值的提升。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革歷程

建國(guó)之初，社會(huì)主義改造的完成標(biāo)志著社會(huì)主義土地制度的形成。然而，建國(guó)之初，“人民公社化運(yùn)動(dòng)”形成了大量具有集體性質(zhì)的醫(yī)院、學(xué)校、場(chǎng)鎮(zhèn)、電站、農(nóng)機(jī)站、供銷(xiāo)社、電影院等具有公共服務(wù)設(shè)施功能的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)組織，從而形成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，原本歸生產(chǎn)隊(duì)所有的土地、耕畜和農(nóng)具逐漸由家庭獨(dú)自使用和所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分利用集體所有的土地資源大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，磚瓦窯場(chǎng)是當(dāng)時(shí)最為普遍的形式之一。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)加速，農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力減少，撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大量閑置，“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出，亟待解決。2000年以來(lái)，安徽、廣東等省份先后試行集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)，然而收效甚微。以廣州市為例，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示廣州有600多平方公里的集體建設(shè)用地，然而“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法試行3年無(wú)一成功入市”。

為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，十七屆三中全會(huì)提出“要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，開(kāi)啟了農(nóng)村土地制度改革的新篇章。十八大首次將改革征地制度寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告，提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。十八屆三中全會(huì)指出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市埋下了伏筆。2014年中共中央“一號(hào)文”提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》兩個(gè)文件的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革進(jìn)入全面試點(diǎn)落實(shí)階段。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的影響

此次農(nóng)村土地制度改革是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，必然對(duì)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平起到積極的推動(dòng)作用；但同時(shí)也帶來(lái)了一些問(wèn)題需要進(jìn)行深入思考和研究，以便有關(guān)改革措施落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)改革的初衷。

（一）影響土地整治政策的實(shí)施

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許“入市”前，依據(jù)土地整治及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的基本思路，所有廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)先采取土地整治的方式予以復(fù)墾為耕地、園地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的土地，可以為增加耕地和保障糧食安全提供支持和保障，同時(shí)通過(guò)“地票交易”可以解決部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許“入市”交易后，由于相對(duì)價(jià)值的差異，存在利益尋租的問(wèn)題，相對(duì)于宅基地、公益性公共設(shè)施用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地而言，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所擁有的價(jià)值要大得多，因此在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，可能導(dǎo)致一部分宅基地、公益性公共設(shè)施用地向農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，甚至?xí)霈F(xiàn)生產(chǎn)性農(nóng)用地變相向農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，繼而再“入市”的問(wèn)題。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可能導(dǎo)致更多的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成集體建設(shè)用地，不利于土地整治及建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施。

（二）影響耕地保護(hù)政策的實(shí)施和糧食安全

為了保證糧食安全，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，基本農(nóng)田的劃定及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)都是為了保障糧食安全。“進(jìn)城”曾經(jīng)是很多農(nóng)民夢(mèng)寐以求的夙愿，隨著城市外延式擴(kuò)張，以發(fā)展農(nóng)業(yè)名義圈地、實(shí)際發(fā)展工業(yè)或房地產(chǎn)業(yè)的事情時(shí)有發(fā)生。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”后，或許會(huì)為生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)建設(shè)用地提供政策上的支持，農(nóng)用地（尤其是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地）首先變相的轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成非農(nóng)建設(shè)用地，直接導(dǎo)致生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)用地的減少，進(jìn)而影響糧食安全。因此在政策實(shí)施的過(guò)程中必須要充分研究耕地保護(hù)和糧食安全方面的保障措施，制定行之有效的預(yù)防應(yīng)對(duì)措施。

（三）變相提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加了土地征收的難度

按照原先的土地制度，只有國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)流通、進(jìn)行使用權(quán)交易，而在存量用地不足的情況下，通過(guò)征收集體土地這種外延式擴(kuò)張的方式可以增加國(guó)有建設(shè)用地，即農(nóng)村集體土地只有被征收變成國(guó)有用地性質(zhì)后才能實(shí)現(xiàn)公開(kāi)市場(chǎng)交易；但是土地征收過(guò)程對(duì)于征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍過(guò)低，以湖北省武漢市為例，重點(diǎn)城市發(fā)展區(qū)域最高的補(bǔ)償為35萬(wàn)元/畝，而對(duì)應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了1000萬(wàn)元/畝，遠(yuǎn)高于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，如果真能實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”，在被征收和“入市”之間選擇，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民必然會(huì)選擇獲得利益較高的“入市”方式，因此對(duì)今后的土地征收工作產(chǎn)生了較大的影響。土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)的研究創(chuàng)新征收方式，以應(yīng)對(duì)可能存在的問(wèn)題。

（四）可能導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象加劇，出現(xiàn)“逆城市化”假象

盡管黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”，但是與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相比，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地目前不具有因教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)配套設(shè)施而產(chǎn)生的附加值，因此其可被接受的實(shí)際價(jià)值無(wú)法像國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)那樣高，難以實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”。對(duì)于廣大的農(nóng)民工和城市低收入者而言，降低租房成本是其租房?jī)?yōu)先考慮的因素，而城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”就成為其首選。此外，一些高收入人群或者離退休的城市居民，因?yàn)槌鞘械纳畛杀具^(guò)高、環(huán)境條件較差，往往選擇距離城市較近的農(nóng)村居住。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)提供了土地資源，為返鄉(xiāng)居住者提供了可能。根據(jù)城市發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，“逆城市化”是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然經(jīng)歷的過(guò)程。但是，就中國(guó)當(dāng)前的城市化發(fā)展水平而言，暫時(shí)還未到達(dá)“逆城市化”的基本條件，因此當(dāng)前出現(xiàn)的“逆城市化”并不是正常的城市發(fā)展過(guò)程，而是因?yàn)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地制度改變而可能導(dǎo)致的假象。

（五）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和支撐

當(dāng)前，城市總體規(guī)劃僅僅對(duì)城市建成區(qū)的用地進(jìn)行了規(guī)劃明確，土地利用總體規(guī)劃雖然是重在農(nóng)村地區(qū)，但主要是對(duì)用地的類(lèi)型和位置進(jìn)行了明確，而對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地入市后的審批、具體地塊的使用并沒(méi)有可以依據(jù)的法律文件。這就可能導(dǎo)致亂搭亂建的現(xiàn)象的出現(xiàn)，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的無(wú)序利用，甚至可能造成廣大農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，與農(nóng)村土地制度改革的初衷背道而馳。另外，除地塊位置、周邊配套設(shè)施外，地塊具體的利用類(lèi)型也對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)格有著巨大的影響，因此，沒(méi)有明確的規(guī)劃文件的支撐，對(duì)確定農(nóng)村土地“入市”價(jià)格也存在較大的影響。

四、總結(jié)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，是繼戶(hù)籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之后解決“三農(nóng)”問(wèn)題、改善農(nóng)村生活環(huán)境、提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平的重要舉措。隨著城市化進(jìn)程的加速和經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，國(guó)有建設(shè)用地的成本太高已經(jīng)成為限制中小企業(yè)發(fā)展的障礙和阻力。相對(duì)“廉價(jià)”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“入市”必然成為中小企業(yè)爭(zhēng)相追逐的重要資源。

近日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益管理進(jìn)行明確規(guī)范，一定程度上限制了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的無(wú)序流轉(zhuǎn)，為今后征收使用起到了一定的積極作用。但是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”尚處試點(diǎn)階段，有關(guān)主管單位和試點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中及時(shí)調(diào)整、糾正和完善工作方案，做好相關(guān)的總結(jié)分析工作，切實(shí)做到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，為該項(xiàng)政策后續(xù)在全面實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)例支撐；同時(shí)，必須要充分考慮政策實(shí)施與既往已經(jīng)出臺(tái)的政策文件的銜接，實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施效益的最大化。