淺議PPP融資管理模式

張小蕾

摘 要：從廣義的角度來理解，PPP是一種公私合作模式的統稱，而BOT、TOT、BT可以被視為PPP模式的特殊形式。PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項目管理模式。PPP以其獨特優勢，可以利用公、私部門的長處，根據協議安排在基礎設施和公用事業的整個周期內，為民眾提供更多更優質的公共物品和服務。PPP模式廣泛應用需要具備一定的內外條件，既有長處也存在風險。

關鍵詞：PPP 融資 公私合作

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（a）-027-02

PPP模式尚未形成權威的定義和分類，畢竟該模式在不同領域的應用千差萬別，在不同國家也有不同解釋，甚至不同學科背景的研究者之間也有不同見解。鄧明然對各種融資管理模式進行比較，結合公路建設的實際情況，選出適合公路建設且差異性較大的四種融資模式，分別為BOT、TOT、BT、PPP，其中BOT開發自由程度最大[1]。當然，鄧明然是在相對狹義上理解PPP，將其視為與BOT、TOT等并列的融資管理模式。本文從廣義上來理解PPP，將其視為公私合作模式的統稱，而將BOT、TOT、BT視為PPP的特殊形式。

對于PPP融資模式，國外研究的起步較早，研究歷時較長，實踐案例較多，在理論體系、研究方法、案例類型等方面，具有很多可取之處。但與此同時，國外學者對PPP融資模式的探索，多數是把研究學者本國的典型案例為考察對象，很少觸及有關發展中國家應該怎樣在尊重本國具體國情的情況下，有效借鑒PPP模式，促使其發揮更大作用，成功實現本土化的課題，更鮮少有學者將PPP融資模式引入中國公共文化設施的建設領域，并對其應用可行性進行具體、客觀地探討。

相對于國外對PPP融資管理模式的已有研究而言，中國國內學者對PPP相關問題的研究，與發達國家相比仍存在很大差距，國內對PPP融資模式的研究整體尚處于起步階段，尤其是針對公共文化設施的PPP利用問題，還沒有較為系統研究。

正是由于實踐過程缺乏理論指導，將PPP融資模式應用到公共文化設施的建設，很有可能導致投資超支、工期延誤等后果。只有具備了先進的理論研究，才能成功地指導實踐，避免項目運作過程中可能出現的諸多現實問題。PPP模式是一系列融資管理模式的統稱，在公共文化設施建設中必須選擇合理有效的類型。就現有成果來看，這一方面的研究尚有待完善。

1 PPP模式概述

PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項目管理模式。或者說，它不是針對項目局部，而是針對項目自身整體。在此前提下，各方主體都無法實現自身利益最大化，但卻依托利益協調機制實現了“共贏”，實現了總收益最大化的“帕累托最優”。PPP模式不單是基礎設施和公用事業的一種融資方式，還自然地延伸到設計、經營、維護、管理等各個環節。PPP模式以其獨特優勢，可以利用公、私部門的長處，根據協議安排在基礎設施和公用事業的整個周期內為民眾提供更多更優質的公共物品和服務。

PPP模式意味著公共部門的行為完全或者部分私有化，即將政府的服務以公私合營形式轉移給私人部門，后者憑借合同進行私人融資并與包括公共部門在內的多元主體共擔風險。PPP模式的參與主體非常多元，除政府機構以外，還可以包括營利企業、非營利組織、個人等。

PPP模式運用于公共事業需要良好的政府環境和市場環境、必要的特許經營權、專業人才隊伍、完善的法律制度等條件。其中特許經營權（Concession Term）的長短，直接影響著項目回報。私人部門期盼特許經營權的期限無限延長，這樣其贏利的可能性和數額就會越大。政府部門希望越短越好，這樣就可以盡早收回經營權，盡快獲得效益。

PPP模式廣泛應用需要具備一定的內外條件，如清晰的權責劃分、健全的法律法規、健全的信用體系、專業化的機構和人才支持、政府支持和有效監管等。PPP項目需要具備經濟、財務、交融、法律等知識的復合型人才，鑒于這種模式在中國尚處于起步階段，所以很多時候需要專業化的中介機構來提供相關服務。畢竟中國的BOT人力資源儲備相當匱乏，不僅沒有一支專業隊伍，甚至缺乏熟知BOT基本規則的實用人才。

盡管中國對于PPP的立法取得了一定成績，但是遠未達到完善的地步，尤其隨著中國基礎建設蓬勃發展，法律規范日益顯示出不足。法律體系不完善將提升項目風險。一種可能的情況是，政府部門對某些法規政策進行調整，如重新解釋法律條款，將不可避免地動搖合同基礎，損害參與方利益。還有一種情況是，由法律體系不完善帶來的法律執行不力，將增加參與方的訴訟成本，增加項目的不確定性。應當積極為民間資本進入文化設施建設出臺更加明細的法律法規，形成政策保障。

2 PPP模式的應用及優劣分析

在20世紀90年代，PPP模式雖然已經進入中國，但是政府和學術界并沒有明確其基本概念，而且當時的民間資本尚未積累到一定程度，所以該模式并沒有得到較多利用。20世紀90年代后期，尤其是進入21世紀以后，政府和學術界對PPP模式的興趣越來越大。隨著中國經濟的持續發展，民間資本的迅速積累，PPP模式在基礎設施和公共事業中的應用基礎也日漸形成。2008年金融危機之后，政府試圖依靠基建投資來帶動國內需求，客觀促使PPP模式在多個行業備受青睞。包括北京地鐵4號線在內，若干PPP項目在實踐中獲得成功。PPP模式的順利運行需要建立在怎樣的前提基礎上呢？

政府機構和民營企業各有優劣點，例如，政府機構可以制定政策對項目施加影響，但卻往往資金不足，運營和管理效率低，創新積極性欠缺；而民營企業雖然資金充足，運營和管理經驗豐富，創新積極性高，但獨立承擔風險的能力卻較低。是否能夠探索這樣一條道路，將政府機構和民營企業的優點結合起來，規避各自劣勢？PPP模式之所以在發達國家得到廣泛應用，成為基礎設施投融資的主要方式，是因為基礎設施的資金需求量大，建設周期較長，而政府單獨提供公共物品又容易帶來行政效率低下和高耗能等問題。

PPP模式的成功運作的條件，是私人部門有持續的資金支持做保障，而且自愿將資金用于基礎設施和公用事業。私人部門尤其是營利企業，都是以追求經濟效益為先，要想讓它們投身其中，往往需要為其提供寬松的投資環境和一定的政策傾斜，使其從中獲得經濟效益。

PPP模式既有長處也存在潛在風險。優點主要包括更合理的風險管理、節省生命周期成本、創新的公共服務、創新和高效的管理等，部分風險由政府機構轉移給民營企業，政府機構吸收民營企業的技能、經驗、技術等。PPP模式能夠對項目在技術和經濟上的可行性給予強力支持，私人部門的經營方式相對多變，可以收縮項目建設周期，有效減低建設資金。PPP模式不但可以使用民營企業的自有資源，克服民間資源的投資收益困難，并且銀行給民營企業貸款，也提升了銀行貸款的利用效率。

PPP模式中的風險，是指在公共文化設施融資管理過程中，由不確定性帶來的收益受損、競爭力下降或者其他可能的損失。其危害具有客觀性、不確定性、行為相關性、利益相關性、可測性的特征。其中利益相關性表明風險將會影響行為人的某些利益；可測性與不確定性并不矛盾，指的是人們能夠通過分析預測風險。

PPP模式可以分解公共部門的風險，實現公共部門的部分風險轉移。這種項目運行過程中的風險轉移，并不意味著政府將盡量多的風險轉移給私人部門，也不意味著承擔越多的風險，就可以獲得越多的回報。如果讓私人部門過多承擔風險，有可能超出它們的能力所及，一旦發生風險必然降低運營效率，甚至造成項目停滯。公平的分擔風險，應該是一種最優選擇，即在一個各方都能承受的區間內，項目成本和收益取得最佳比率，資金收益最大化，社會效益和經濟效益同時得到兼顧。

3 PPP模式的特殊形式

20世紀70年代末80年代初，經濟發展、人口增長、城市化進程等導致各國對交通、通訊、住房、供水、供電等基礎設施的需求急劇膨脹。同時，經濟危機和財政赤字卻大幅減弱了公共部門的投資效率。在此背景下，政府無力單獨承擔基礎建設重擔，不得不尋求其他解決之道。采用BOT模式，吸引民間資本進入公共物品生產領域，不僅可以緩解政府的財政負擔，而且能夠更好滿足基建需求。尤其是1984年土耳其將BOT應用到本國基礎設施私有化過程之后，許多國家都對該模式產生了濃厚興趣。

一般而言，BOT項目的規模大、涉及面寬、影響范圍廣，能否順利完成的一個重要前提，是利益協調機制的健全程度。健全的利益協調機制，不僅能夠為利益相關者提供溝通協商平臺，而且能夠最大限度保障他們的利益，保障項目依照設想運行。公共部門在BOT中既是項目管理者，又是項目的直接參與者，公共部門將基礎設施特許經營權交給私人部門，對參與者間法律關系產生重要影響。在一定意義上，公共部門對項目及其參與者的支持程度，直接決定了項目進展甚至成敗。

BOT項目主要包括立項、招標、建設、運營、轉移等幾個重點環節。承接方遵照有關法律和協議，根據約定比例出資組建項目公司。以項目公司為依托，參與方取得銀行擔保進行融資，并將項目交給工程承包商。多數情況下，主承包商在投標以前就已分包給次級承包商。為了保證項目按時保質完成，承包商通常雇傭獨立監理機構對工程設計、設計、費用控制等進行監督。為了盡快收回成本并取得利潤，項目公司會盡力采用先進技術和管理理念，降低運行成本，爭取最優的工作業績。

移交階段是指，當項目特許運營期限界滿之后，項目公司依照合同將項目交給公共部門，正式脫離該項目。在多數情況下，項目公司根據合同確定移交節點。如果項目比預期提早實現利潤，則可以在協商一致的基礎上提前移交項目，如果迫于某些不可測的風險，導致項目未能如期實現利潤，則可以適當延長移交時間。私人部門為了追求利潤最大化，往往在特許經營期界滿之前過度挖掘項目的發展潛力。這種掠奪式經營意味著，當項目轉交給公共部門的時候，很有可能設施和設備已經老化，有經驗的員工已經被轉移到其他項目，項目整體已經沒有更大的發展潛力。

簡而言之，BOT模式是一種債務與股權相混合的產權形式，以項目發起者、投資者、承包商、運營商等組成項目公司，對項目的設計、融資、建設、運營、管理等進行統籌，項目建成后向消費者收取服務費用，回收資本、償還債務、獲取利潤，最后按照協議移交給政府。在BOT項目運營過程中，參與主體相對比較多，融資成本相對較高，運行時間相對較長，因此，相對而言，其風險系數也明顯提高。

從系統論的角度來看，TOT模式由多個相互影響的子系統構成，是具有明確目標的整體系統。與BOT相比，TOT模式較好地避開了項目建設過程和產權股權讓渡環節中潛在的危害，項目參與的各個主體之間能夠較為順利地取得共同的合意；缺點則是該種模式同樣涉及較多的利益相關方，不利于在建設環節引進良性的競爭機制。

參考文獻

[1] 鄧明然.公路建設民營化方式比較[J].財會月刊，2007（11）.