關于招商引資項目獎勵政策現存問題的分析和建議

魏冬青

摘 要：近年來，各地政府為加大招商力度，拓寬引資渠道，充分調動社會各界參與招商引資的積極性，促進社會發(fā)展，不少政府決定對項目引薦人給予獎勵，并出臺了相應配套政策。東莞市政府也出臺了這類政策，但引薦人獎勵政策存在一些問題，為此提出以下建議供政府參考：一是加大與專業(yè)招商中介機構合作力度，提高招商質量；二是取消將個人作為引薦人，將個人（包括2人以上團隊）引薦人獎勵合并至項目獎勵中；三是明確機構引薦人服務范圍；四是優(yōu)化獎勵結構設置，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級等。這樣做的目的是讓政府把獎勵資金落到實效，真正提高地方政府的經濟發(fā)展。

關鍵詞：招商引資 配套政策 結構設置

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（a）-187-03

近年來，各地政府為加大招商力度，拓寬引資渠道，充分調動社會各界參與招商引資的積極性，促進社會發(fā)展，不少政府決定對項目引薦人給予獎勵，并出臺了相關配套政策。2010年10月27日，河北省邢臺市中級人民法院開庭審理了一起被稱為“最牛政府獎金”的民告官案件。原告韓杰起訴邢臺市政府不兌現其承諾的1650萬元招商引資獎金（2010年10月30日《中國青年報》）。韓杰索要千萬元獎金，依據的是該縣出臺的招商引資獎勵文件：“引薦內外商在我市直接投資的，可按外方投資額的1%～2.5%提取獎金?！表n杰引薦的客商一、二期已經投資16.5億，按1%提取的話，項目引薦人的獎金額達1650萬元。而當地政府不給獎勵的原因是：文件中規(guī)定“可”給予獎勵，并不是“應當”之類的強制要求。這筆獎金該不該給，在雙方有很大爭議的情況下，只能由法院來公正裁決。但值得思考的恐怕不在于要不要給予獎勵，而是地方招商引資獎勵政策該不該規(guī)范。

1 關于東莞市引薦人獎勵政策

1.1 東莞市引薦人獎勵政策的定義

通過各種渠道向各級政府提供真實的項目意向，協助政府與投資商直接聯系，在項目洽談中起到實質性促進作用，將具有投資意向的投資人或企業(yè)引薦到東莞市實現重大項目落戶，履行了中介職責的國內外個人或組織。

1.2 招商引資項目引薦人獎勵政策出臺的背景情況

為加快引進和培育一批重大項目，實施招商引資“攬月工程”，東莞市委市政府先后出臺了《東莞市重大項目招商引資獎勵辦法（試行）》等一系列政策，同意由東莞市財政安排一定資金對項目企業(yè)、項目高端人才及項目引薦人給予獎勵，其中，對新引進項目引薦人，按項目到位注冊資本或實際投資額給予獎勵（外資項目每100萬美元獎勵3萬元人民幣、內資項目每個600萬元人民幣獎勵3萬元人民幣），最高不超過2000萬元人民幣，政策實施以來累計財政支出為1212.51萬元人民幣。

1.3 目前已經完成引薦人獎勵情況

目前東莞市內資部門共發(fā)放5個內資項目引薦人獎勵，獎勵資金合計495萬元，招商引資項目獎勵預算執(zhí)行率78.33%。外資部門共發(fā)放7個外資項目引薦人獎勵，獎勵資金合計717.51萬元，招商引資項目獎勵預算執(zhí)行率84.62%。

2 關于制訂引薦人獎勵政策的優(yōu)勢分析

2.1 制訂引薦人獎勵政策對東莞市經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有一定的促進作用

制訂引薦人獎勵政策對于進一步調動地方政府招商引資的積極性，鼓勵地方政府改善投資環(huán)境，優(yōu)化投資結構，加快產業(yè)結構調整和轉型升級，對東莞市經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有一定的促進作用；對于引進一批符合東莞產業(yè)發(fā)展導向，具有研發(fā)創(chuàng)新、品牌營銷、財務結算等企業(yè)總部要素，發(fā)展?jié)摿^好、投資規(guī)模較大、綜合效益較高、帶動能力較強的產業(yè)鏈龍頭企業(yè)、高科技高成長性企業(yè)和優(yōu)質金融機構，實現重大項目招商引資工作質的突破，切實改變當前東莞產業(yè)發(fā)展“滿天星斗、缺乏明月”的狀況有一定的促進意義。

2.2 部分被引薦企業(yè)取得一定的產值效益和產業(yè)帶動作用

根據實地8家被引薦企業(yè)經營情況調查顯示，這8家被引薦企業(yè)在2015年度實現總產值約17.7億元，投資額約13億元，8家被引薦企業(yè)中7 家是生產型，1家是物流場地租賃型，被引薦企業(yè)均為重資產企業(yè)，目前上述企業(yè)已經實現產值超過投資額，個別企業(yè)有較大的營業(yè)收入，同時對上下游產業(yè)起到了一定的帶動和促進作用。

2.3 東莞市投資環(huán)境得到較好宣傳

由于招商引資引薦人獎勵政策的執(zhí)行，使東莞市的投資環(huán)境和招商引資獎勵政策在潛在投資人群和潛在引薦人群中得到有力宣傳，對東莞市投資環(huán)境的了解有利于潛在投資人群在投資方向和投資額度偏向東莞市，對東莞市招商引資獎勵政策的了解有利潛在引薦人群更加積極地向外推介東莞市。

3 招商引資引薦人獎勵政策在實施過程中存在的問題分析

經對相關引薦人、引薦企業(yè)、政策執(zhí)行部門和實施部門進行多方了解，發(fā)現招商引資引薦人獎勵政策申報程序基本規(guī)范，管理制度、財務制度健全，但同時也存在以下問題。

3.1 個人作為引薦人身份難以確定，實質性促成作用難以介定

個人作為引薦人身份難以確定、引薦人引薦過程中服務質量難以考核，致使政策受益群體覆蓋面較小，項目主管單位難以實施執(zhí)行；績效目標不夠量化，實現項目效果難以評定；預算執(zhí)行率較低，任務完成率較低；獲得引薦人獎勵的被引薦企業(yè)在項目執(zhí)行期間倒閉等。獎勵政策對引薦人的服務內容規(guī)定：“引薦人通過各種渠道向東莞市提供真實的項目意向，協助東莞市與投資商直接聯系，在項目洽談中起到實質性促成作用”。引薦人簡單介紹東莞市與投資商直接聯系較易實現，引薦人只能簡單向投資商介紹投資的優(yōu)惠條件，但具體的投資條件涉及投資方的切身利益，投資方較難委派引薦人代為協商。實際上，協商過程是東莞市項目主管部門直接與投資方協談，具體優(yōu)惠條款項目主管部門會充分向投資商解釋說明，投資方在作出投資決定時，難以判斷引薦人在投資方的投資決策過程中的影響力，這也導致項目主管部門在審核過程中難以判斷是否有實質性促成作用。

3.2 獎勵政策實施結果達不到預期的效果

東莞市招商引資項目獎勵政策和引薦人獎勵政策的目的是調動鎮(zhèn)村招商引資的積極性，引進重大項目促進產業(yè)結構大調整，通過獎勵政策的執(zhí)行，引進一批符合東莞產業(yè)發(fā)展導向的企業(yè)，以形成項目群，延伸產業(yè)鏈。但引薦人獎勵政策實施以來共資助12個項目，其中10 個是生產型企業(yè)，覆蓋行業(yè)面小，資助項目數量少。被引薦項目雖然已穩(wěn)健經營，且年產值基本已超過投資總額，但由于項目數量較少，整體GDP產值貢獻不大；被引薦項目均為重資產項目，前期投入較大，截止目前實際納稅貢獻較小，整體項目中只有1家納稅率明顯高東莞市平均納稅率，兩家納稅率基本等于東莞市平均納稅率，5家納稅率明顯低于東莞市平均納稅率，整體稅收效益不明顯，獎勵政策實施結果不達不到預期的效果。

3.3 政策部分條款實操性不強，導致實際引薦人與資助對象不太相符，存在套取財政資金的漏洞

投資決策者在正式作出投資決定前，會經過詳細、謹慎的市場調查，調查的主要方式之一是會采納提供者所提供的信息，然而對投資決策者的投資意向了解較多的人一般情況下會在同事、朋友、親屬、合作伙伴范圍之內，這類提供關鍵投資意見的人基本屬于投資方或投資方關聯人。在上述情況下，如果投資方不詳細或如實說明意見提供人的信息，則會被項目主管部門認為是非項目投資方及其決策者而被認定為項目引薦人，或者投資方為規(guī)避引薦人介定條件，在實際意見提供者不符合引薦人介定條件下故意指派他人作為引薦人，這樣就會導致虛構實質引薦人故意套取引薦人獎勵資金。在與企業(yè)座談中發(fā)現，個別企業(yè)為了獲取獎勵資金，推薦房東作為引薦人，但實際上該引薦人并沒有實質性地穿針引線，所獲得的獎勵資金也捐贈給該企業(yè)使用。

3.4 引薦人獎勵政策直接帶動性不強，難以激勵鎮(zhèn)街加大招商力度

引薦人獎勵政策中對引薦人的身份界定和引薦人在引薦過程中的作用較難判斷，政府部門在執(zhí)行政策時不好把握，對引薦人的身份和所起作用證明資料較難取得，影響了政府對引薦人獎勵政策實施的積極性。

3.5 獎勵結構設置不夠合理，不利于政策制定目標實現沒有明確優(yōu)先扶持產業(yè)，不利于東莞市產業(yè)布局政策實施

引薦人獎勵資金辦法規(guī)定：按項目到位注冊資本或實際投資額給予獎勵（外資項目每1000萬元美元獎勵3萬元人民幣、內資項目每600萬元人民幣獎勵3萬元人民幣），最高不超過2000萬元人民幣。辦法中對引薦項目的要求是符合《東莞市產業(yè)導向目錄》，沒有根據東莞市的實際產業(yè)發(fā)展和轉型升級的需要，有針性對扶持產業(yè)提出具體的要求，各級政府在政策執(zhí)行過程中無法根據東莞市的產業(yè)布局方向進行針對性的招商引資，實際引資項目偏向生產型產業(yè)，對現代服務業(yè)的引資力度不夠。

4 關于招商引資項目引薦人獎勵政策建議

“最牛政府獎金”的民告官案件并不是個例，只要獎勵政策存在，這樣的問題就有可能發(fā)生，因此，地方招商引資獎勵政策更加規(guī)范顯得尤其重要，結合東莞市近年招商引資引薦人執(zhí)行過程中出現的種種問題，現提出以下建議供各級政府參考，讓政府獎勵資金落到實效，真正提高地方政府的經濟發(fā)展。

4.1 加大與專業(yè)招商中介機構合作力度，提高招商質量

招商中介機構擁有較多的投資信息資源，擁有專業(yè)的綜合判斷分析能力，能為投資者提供全方面專業(yè)的投資分析，深得投資者的信賴。招商中介機構對地方政府的綜合情況了解較全面，能較全面的對外宣傳地方政府的招商引資政策，吸引優(yōu)質項目來考察，能深度向投資者介紹地方政府的競爭力和優(yōu)惠政策，增加招商優(yōu)質項目的成功率，招商中介機構持續(xù)提供其他投資行為的引薦可能性較高。因此加大與知名引薦組織的接觸合作，保持穩(wěn)定的溝通渠道，主動開展將知名組織作為引薦人的備案工作，定期與引薦組織溝通，及時向引薦組織介紹地方政府最新的招商引資政策和了解最新的投資方動態(tài)。

4.2 取消將個人作為引薦人，將個人（包括2人以上團隊）引薦人獎勵合并至項目獎勵中

個人（包括2人以上團隊）作為引薦人，難以判斷引薦人與投資方的關系、難以判斷引薦人的真實性，為避免利用個人故意套取引薦人獎勵資金的行為，防止財政資源的浪費，取消將個人（包括2人以上團隊）作為引薦人。在投資者的投資決策中，投資者將投資需求放在首位，對個人的信任度和意見采用度第三方難以衡量，但是不能否認受投資者信任的個人對投資者投資意向的影響力，個人所實施引薦行為價值的大小應該由投資方與個人協商，第三方不應主觀判斷個人引薦行為的價值。因此將個人引薦獎勵合并至項目獎勵中，獎勵政策中應規(guī)定項目獎勵中個人獎勵比例范圍，由投資方決定具體個人引薦獎勵比例。

4.3 明確機構引薦人服務范圍

引薦人在引薦過程中應履行的職責是：介紹投資方與地方政府項目主管部門認識，向地方政府項目主管部門主動介紹投資方的投資意向，在項目洽談中協調投資方的需求同地方政府的優(yōu)惠政策趨于一致，最終協調雙方達成投資意向，項目投產落地。引薦過程可以總結為介紹—洽談—投產。

因此對機構引薦人的獎勵應該分三個階段進行考核，引薦人在三個階段中都有提供服務，并且服務得到投資方和地方政府項目，主管部門一致考核認可的，才能獲得全額的引薦人獎勵，如果引薦人只提供介紹或部分引薦服務，則引薦人只能獲得相應的引薦獎勵，引薦人獎勵資金的發(fā)放應當做到公平、公正、公開。

4.4 優(yōu)化獎勵結構設置，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級

地方政府招商引資和設置引薦人獎勵資金的目的是為了加快產業(yè)結構調整和轉型升級，以產業(yè)結構大調整實現產業(yè)發(fā)展新跨越。產業(yè)結構調整的方式是淘汰技術含量低、生產效率低、環(huán)境污染大、行業(yè)前景不好的產業(yè)，引進一批符合地方政府產業(yè)發(fā)展導向，發(fā)展?jié)摿^好、投資規(guī)模較大、綜合效益較高、帶動能力較強的產業(yè)鏈龍頭企業(yè)、高科技高成長性企業(yè)和優(yōu)質金融機構。獎勵政策應該根據不同的產業(yè)結構調整方向，對急需引進龍頭的行業(yè)、需要引進做大做強的行業(yè)應當給予說明，各級政府在獎勵政策的指引下，有針對性的篩選投資者，使該類型企業(yè)優(yōu)先投資，促進各級政府產業(yè)結構優(yōu)化升級。不同產業(yè)對投資額的要求不同，投資期限和投資效益也不同，不能對不同產業(yè)的投資額采用“一刀切”的方式，應該充分考慮各產業(yè)對投資額的合理需求，根據各產業(yè)的實際投資需求設置相當的投資獎勵門檻。東莞市各行業(yè)產業(yè)鏈經過多年的發(fā)展已趨向完整，對能達到一定投資規(guī)模，在行業(yè)內能起到龍頭作用，對上下游產業(yè)能起到整合的項目才加大獎勵額度，通過引進各行業(yè)的龍頭帶動企業(yè)來促進產業(yè)結構調整升級，提高獎勵資金使用效果。

4.5 加強項目管理，保障項目順利實施

一是要加強績效目標管理。建議明確項目體系化目標（各產業(yè)、行業(yè)扶持目標）、產業(yè)范圍目標（各產業(yè)中起到產業(yè)鏈龍頭帶動作用項目目標）、社會效益目標（被引薦企業(yè)產值目標和社會貢獻目標），使每個目標量化，使每個目標可以定性統(tǒng)計，便于詳細制定目標實施策略，同時便于項目的績效目標考核。

二是要加強績效制度執(zhí)行管理。項目主管單位在引薦人資格備案、復查、審核項目申報資料、資金申請時，要有指向明確、具體細化和合理可行的審核辦法，優(yōu)化審核程序，提高審核效率，加強績效管理責任。

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