精準扶貧背景下的基層治理法治化

齊艷永 周玥

精準扶貧貴在精準、重在精準，但成敗系于基層治理水平。由此可見，貧困地區的基層治理水平將決定我們能否打贏脫貧攻堅這場硬仗，而基層的治理能否在法治的軌道下進行更是決定了基層治理水平的高低。

一、精準扶貧過程中存在的問題

1.扶貧識別機制不精準。我國傳統的扶貧工作機制存在諸多問題，諸如貧困群眾詳情不夠明確，扶貧項目和扶貧資金針對性不強等問題。一方面，在貧困戶識別中存在著貧困狀況評價體系不精準的問題。我國的現行標準是年人均純收入3200元以下為貧困戶，按照這種計算方法，我國目前存在的貧困人口數量還是比較大的。另一方面，對于貧困人口的貧困原因、貧困情況和幫扶成效等缺乏真實的認識。扶貧群體主要是由服務于農村地區的干部大概估算得出的。正是因為對于貧困具體問題的認識不夠清晰、精準，使得對扶貧人力、物力和財力的使用不夠精準，扶貧效果就不明顯。所以，用簡單的年收入多少來衡量貧困程度還是不夠精確。我國的識別貧困機制，應根據貧困具體狀況，結合不同背景進行多方面多角度的考察和識別。

2.扶貧資源配置不合理。在我國傳統的扶貧資源配置中，扶貧資金主要依靠政府財政支出，但是扶貧項目如何經營以及經營過程中貧困戶的收益分配等問題都亟需解決。在具體工作中，扶貧項目往往一味地只是扶強扶優，而貧困群體所在基層自治主體難以均衡享有扶貧產業發展項目收益，貧困群體難以進入自我發展、自我管理的發展狀態。政府減貧行為與資源配置機制調整未能有效整合，忽視政府配置財政扶貧資源與市場配置社會扶貧資源的有效銜接，難以解決扶貧中的資源配置問題。扶貧資源配置效率低下，導致利益本位以及區域壟斷等選擇性過濾與信息失真現象發生。扶貧資源邊際效益遞減，造成多樣化的扶貧資源不能夠有效地集合在一起，進而出現扶貧瞄準精度以及扶貧資源利用效率降低。新形勢下支出型貧困現象突出，扶貧資源邊際效益遞減且扶貧資源越來越難以惠及扶貧對象。

3.扶貧產業內生動力不足。我國的貧困區域都存在著缺乏市場競爭能力的產業。具體的扶貧項目缺少重要的引領性企業作依托，產業扶貧的內生動力嚴重不足，農產品銷售渠道以及深加工途徑不夠暢通。以前的規模性扶貧工作，只是將解決好貧困人口溫飽問題作為中心目標來抓，主要方法是依靠政府有力干預，注入大量政府資金。但存在的問題是，已脫貧群體具有脆弱性以及不穩定性，已脫貧人口返貧可能性較大，扶貧效果的延續性較差，剩余貧困群體脫貧難度加深。究其原因就在于沒有強有力的產業扶貧機制發揮后續支撐作用。

二、精準扶貧中出現問題的原因

1.基層治理主體權責沒能理清。長期以來，黨的基層組織、行政組織管控著農村的社會治理，行政化色彩較濃，而農民這一龐大的社會群體卻常常“缺席”。農村人口眾多，素質參差不齊，代表農民利益的自治組織往往是由上級黨組織規定，社會組織也一時很難形成。除了這些種類繁多的治理主體未能理清，各主體的責任也無法理清。從扶貧主體上看，政府在農村扶貧開發實踐中處于主導地位，在農村反貧困中具有不可推卸的責任且具有諸多優勢。但政府失靈問題的出現是難以避免的。農村扶貧中引入市場機制可以在一定程度上解決政府失靈所帶來的問題，應最大限度地發揮市場的作用。同時，政府在扶貧工作中缺乏靈活性，難以滿足貧困群體的多元化需求，這也為以社會組織為主的社會力量進入農村扶貧領域提供了空間。在農村扶貧活動中，社會組織必將在彌補政府失靈、滿足貧困群體多樣化需求、創新扶貧理念與方法等方面發揮重要的作用。

2.基層治理方式相對落后。當前農村社會治理方式過于簡單，使得民主很難落實到位，腐敗問題屢屢發生。從扶貧方式上看，農村扶貧開發大約涉及27個職能機構和各級政府。為了協調各個參與農村扶貧部門之間的關系，從中央到地方都成立了跨部門扶貧領導小組。在領導小組之下，成立了專門的扶貧開發辦公室。在具體的扶貧實踐中，扶貧部門是扶貧工作的主管部門，而其他職能部門也承擔著相應的扶貧任務。政府主導下的扶貧治理機制既具有諸多的優勢，同時也存在明顯的不足和體制性難題。一方面，政府可以動員大量資源用于扶貧，制定長期反貧困計劃，使扶貧具有可持續性；能夠利用政府組織體系在全國范圍內實施扶貧計劃和項目，對全國貧困狀況進行監測。但是另一方面這種扶貧機制需要基層扶貧人員具有極高的思想覺悟。

3.基層治理模式有待改善。從農村現實問題看，雖然政府主導下的扶貧治理機制具有難以取代的作用和優勢，但是其過度行政化也導致扶貧機制在實際運行中存在諸多問題，如在扶貧精準化方面沒有形成動態的精準識別和瞄準機制；在扶貧資金管理方面難以形成有效的分工合作機制；在扶貧項目選擇方面缺乏有效的選擇機制；在扶貧資金使用方面，還沒有形成多元化、重點突出的投入機制，缺乏信息對稱、及時有效的監督評價機制；在扶貧資源傳遞方面，缺乏橫向傳遞與整合機制；在扶貧制度安排上，相關的扶貧法律法規不完善；在扶貧機制微觀運行方面，農村貧困人口參與機制極不完善，貧困群體主體性缺失。

三、精準扶貧背景下基層治理法治化的路徑

1.理清基層治理主體權責。在理清基層治理主體上，首先，農村基層黨組織作為鄉村社會治理的協調主體，是精準扶貧的領導核心。改革開放以來，隨著鄉村治理主體多元化的發展，農村基層黨組織對農村和農民的控制力和支配力，更多地體現在政治上和意識形態上的領導地位以及由簡單的行政命令方式轉向依靠黨組織先進性的引領和示范上。因此，農村基層黨組織必須緊跟社會發展步伐，加強自身建設，堅持社會治理理念，創新領導和工作方式，在大力強化自身領導核心作用和引領作用的同時，更好發揮聯結村民和政府的紐帶功能，發揮平衡“鄉政”和“村治”的作用。其次，精準扶貧需要發揮農村基層政府的公共服務職能。鄉鎮政府是國家政權的最后一層，是農村社會建設的最直接引領者。在農村社會的基礎設施建設、公共服務提供等方面，鄉鎮政府應給予支持；在農村社會的整體規劃、發展方向上，鄉鎮政府應以村民組織為中介同村民進行協商合作，發揮指導作用；在農村社會的管控上，鄉鎮政府應把握好分寸，維護村民的自治權，只作原則性控制。強化農村基層政府的服務意識，就是要求農村基層政府樹立管理就是服務的理念，把黨全心全意為人民服務的宗旨落實到為農民群眾排憂解難、及時主動反映農民群眾利益需求上來。最后，精準扶貧需要發揮農村精英及其他社會主體的力量。當前，農村精英主要包括關心村莊事務的政治精英、通過外出打工、個體經營勤勞致富的經濟精英以及具有高尚道德品質的文化精英等。農村精英是農村矛盾糾紛的調節者、民意社情的表達者和傳統文化的傳承者，并在一定程度上影響基層黨組織和村委會的決策和管理。

此外，在中國政府主導下的扶貧治理中，伴隨著社會力量介入農村扶貧領域，社會在農村扶貧領域中的地位與作用也發生著一定的變化。在長時間的農村扶貧開發實踐中，我國已經建立了具有中國特色的、從中央到地方的農村扶貧開發組織體系。但是，在實踐中也逐漸凸顯出諸多問題，需要通過采取各種措施加以解決。

2.改善基層治理方式。在農村基層治理中，各治理主體的參與及運作都必須建立在民主的基礎之上，從而促進決策的民主化、科學化、法治化。首先，在民主選舉中，我們可以從完善村“兩委”班子選舉機制入手，從之前的人選往往由上級黨組織決定改為上級黨組織提名下級組織投票選舉的方式，從而在一定程度上增加了對“拉票賄選”等非法活動的剛性約束；其次，在民主參與中，改變以往的村務決策往往由少數干部說了算這種決策形式，讓村民會議、村民代表會議切實發揮自己應有的作用，讓農民利益得到保障；再次，在民主管理中，讓村務公開得到有效落實，農民知情權得到切實保障，財務管理、惠農資金、征地補償、低保發放等涉及金錢利益的事情要讓群眾知曉；最后，在民主監督中，不要將村民監督流于形式，要及時將村民舉報的事情徹查，切記不可不了了之，要加強干部問責。特別是在一些離城鎮較遠的鄉村，由于村莊的空心化與社會監督的弱化，更應加強對這些地方鄉村干部的監督。

3.創新基層治理模式。在農村基層治理模式上，推進農村社會治理的法治化、現代化，必須堅持綜合治理、統籌推進，用現代化手段解決現代化問題；同時，還要適應社會信息化大潮，及時應用現代技術手段來規范農村社會行為。在治理模式的選擇上，目前出現了諸如合作式治理模式、互動式治理模式、嵌入式治理模式等治理模式，這些治理模式大都是從治理主體關系和治理方式上的轉變來尋求精準扶貧工作的實現，而在眾多治理模式中預防型的社會治理模式以其穩定的可持續發展的價值目標、多主體互動和溝通協調的治理模式實現著精準扶貧。

既然是預防型治理模式，我們在治理過程中必然應從前期預防、中期控制和后期反思三個階段去分析問題、解決問題。如果在此治理過程中更加注重前期的預防，可能會提升成本，但更能提高基層政府治理能力。在精準扶貧過程中，要實現農村社會治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機制上將制度、法律融合到扶貧開發的規劃中去，真正實現“預防型治理”。“在預防中治理，在治理中預防”，在資源向基層密集輸入的扶貧過程中，預防型治理與扶貧開發兩者相互配合、互為表里。將治理結構視為一種動態過程，充分重視治理的過程性、階段性，讓包括基層政府與民眾在內的多元主體參與其中，并在治理的開始階段有意識地實現預期治理，從而實現預防型治理模式作用的最大化，進而實現精準扶貧、精準脫貧。

作者單位：河北師范大學

責任編輯：雙艷珍