國外城鎮化進程中的鄉村治理與我國的創新思路

陳楊

鄉村治理是現代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體、依托制度設計分工，領導、調控、服務鄉村社會發展的行為及過程，其目的在于實現社會的長期健康發展。

一、我國城鎮化進程中鄉村治理面臨的主要問題

1.從治理的主體角度看，鄉村社會組織發育程度低，是當前鄉村治理的突出短板。長期以來，政府與社會組織的關系被定位為管理與被管理的關系，鄉村社會組織的主體性、自治性、自主性并未得到充分彰顯。鄉村社會組織發育程度低、發展不健全，直接影響了鄉村治理的有效性和合法性。事實上，各類鄉村社會組織作為農民利益的代表，能將力量分散、組織化程度低的單個農民有機聚合成有力的整體，為個體化的農民參與政治生活、表達利益訴求等提供制度化的參與平臺和渠道。

2.從治理的內容角度看，突出體現在公共服務供給和核心資源分配不均等帶來的一系列治理難題。一是鄉村公共服務供給能力有限。一方面，傳統的公共服務供給不足。另一方面，環境保護等新型公共服務供給滯后。同時，長期以來，我國的環境保護政策、規劃以及環境基礎設施建設對鄉村重視不夠，對農村環保治理的投入嚴重不足。二是土地等鄉村核心資源分配不均帶來一系列治理難題，對現代農業和新型城鎮化的發展都形成了一種障礙。

3.從治理的方式看，德治、法治等多樣化方式尚未得到嫻熟運用。一方面，德治缺乏厚實基礎，另一方面，法治化治理在鄉村尚未形成常態。

二、國外城鎮化進程中的鄉村治理創新

1.法國的“權力讓與”治理模式。法國有著悠久的農業文明和基層自治傳統。從總體上看，法國的農村基層治理實行的是中央高度集權下的地方有限自治的體制。法國的城市和農村都實行市鎮制，市鎮的人口和規模大體上相當于中國的行政村或自然村。據統計，法國全國85%的市鎮是農村市鎮。在法國，市鎮是地方自治性質的基層政權，主要職能是發展公益事業，興辦和維修公共工程，為當地經濟社會發展創造良好環境等。為了進一步增強市鎮的自治活力，20世紀80年代初，法國通過了《有關市鎮、省和大區的權力和自由法案》，即“權力下放法案”。其核心是層層下放權力，擴大基層自治范圍。在農村基層市鎮方面，該法案擴大了市鎮的權力，加強了市議會的地位。市鎮財政主要由市鎮自主處理。同時，注重培植農村基層經濟合作組織的自主性，農民可以參加一個或多個合作社組織，合作社內部實行民主管理，董事會為最高權力機構，由社員大會直接選舉產生，市鎮充分尊重合作社的獨立地位和自主性，不干預其內部事務。法國對基層市鎮進行的這種“權力讓與”對于增加基層自我治理的責任心和自主性的效果都比較明顯。

2.日本的現代鄉村治理體制建設。二戰結束后，日本制定的新憲法第八章明確規定，日本實施地方自治制度。據此，1947年日本制定并公布了《地方自治法》，日本農村開始建立起一整套現代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治選舉。法律明確規定都道府縣和市町村均為普通地方公共團體，必須設立各級地方議會并且由居民直接選舉首長。總理府內設立地方自治廳（后升格為自治省）管理地方選舉和財政支援等事務。二是實現自然村行政村的有機統一。在合并町村的過程中，傳統的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的雙軌制格局。三是農協和行政系統相互合作。日本在農村地區建立農協組織，農戶100%參加農協。農協以行政村為基本單位，向下深入自然村并形成聯誼組織，向上建立縣級聯合會和全國聯合會。農協通過村級組織擴大了農民的經營規模，通過縣級組織壟斷了農村商業市場，還通過全國中央組織建立了農協銀行等。四是合并農村行政單位以提升行政效率。21世紀初，日本農村開始第三輪行政單位大合并。由1999年的3232個市町村自治體減少到2013年的1719個，其中行政市為789個，行政町為746個，行政村184個。這次合并擴大了地方自治體的規模，節約了行政費用，有利于地方分權，實現和中央的對等平權關系，也有利于確立適度規模的城鄉結合和功能完備的居民生活圈。

3.韓國新村運動中的鄉村治理舉措。20世紀70年代以來的韓國新村運動，在鄉村治理創新方面，有兩個舉措值得關注。一是關注農民的精神啟蒙。針對農民文化素質較低、缺乏創新精神的現實，韓國將農民的思想啟蒙貫穿整個新村運動并將其作為全面振興農村和農業的一個關鍵環節，以培育農民“勤勉、自助、協同”精神為新村運動的價值導向，培養農民勤奮向上的精神，凝聚農民共識，調動農民的參與積極性，維護農村社會穩定。二是構建農村公共服務“多元協作供給模式”。為解決農村貧困落后的問題，韓國新村運動開展初期，由財政出資給全國所有3.3萬個村莊和居民區修建農村道路，完善農業生產設施，改善農村居住環境等，由各村莊居民根據實際需要民主決定具體的建設計劃。從20世紀90年代開始，重點提高農村的教育、醫療衛生、社會保障等水平，增加農民福利，縮小城鄉差距，完善農村公共服務體系。韓國農村公共服務體系的投資來源有各級財政投入、民間企業投資和農村合作組織籌資。通過構建政府、企業、民間團體多元協作供給的模式，韓國農村的基礎設施和公共服務水平得到快速提升，基本上實現了城鄉基礎設施和公共服務的協調發展。

三、我國城鎮化進程中鄉村治理創新的總體思路

1.樹立鄉村治理的新理念。在城鎮化進程中逐步實現城鄉一體化，是我國鄉村治理創新的基本方向。為此，在鄉村治理創新過程中，應當依據城鄉一體化原則，樹立起一些新的理念。一是要重新認識鄉村價值。自現代化進程開啟以來，城市優越、農村落后，城市優于農村的理念就非常流行。事實上，城市與鄉村是兩種不同的文明，必須正確對待兩種文明的關系，不能以一種文明駕馭在另外一種文明之上，而是要擇其善者而用之，促其相互融合。二是重新認識城鎮化的基本途徑。歷史上，發達國家的城鎮化都走過了人口向城鎮聚集、郊區化、遠郊區，甚至是鄉村化等不同階段。在我國過去的城鎮化進程中，受工業化浪潮的沖擊，城鄉差距拉大，現代都市生活具有強大吸引力，農民流向城市不可阻擋。但隨著鄉村的不斷發展，新農村建設持續推進，部分鄉村開始具備城市般的生活舒適度，也有部分鄉村發展鄉村旅游、規模種植、鄉村服務等新經濟，吸納了更多就業人口。因而，農民市民化也可以通過農民的職業非農化、流動自由化、鄉村美麗化、村鎮生活城市化等來實現。三是以真正的治理意識引領推進城鄉一體化。考慮到過去城鎮化帶來的一系列挑戰，鄉村治理必須進行改革和創新，以適應社會需求。在未來的鄉村治理過程中，需要進一步突出“治理”的色彩，探索政府與農民及社會組織的對話、協商與合作，在鄉村事務治理中構建出政府、社會組織和農民共同參與的格局。

2.鄉村治理制度創新的主要著力點。一是大力發展鄉村經濟，奠定良性治理的經濟基礎。在推動城鎮化進程中應繼續推進社會主義新農村建設，進一步加強農村地區的總體開發。著力發展鄉鎮企業，充分發揮鄉鎮企業在城鎮化進程中的助推作用，進而增加農村就業機會，引導精英回流。在經濟方面，未來要重點培育農業龍頭企業、農民合作組織、專業大戶、家庭農場等，在新型農業經營主體培育和組織制度創新上下功夫，發展更加強大的農業產業。還應進一步加快農村產業結構調整步伐，加強農業科研，實現產學研一體化，促進農業科技成果轉化和實用農技推廣，積極扶持農村第三產業發展和農民自主創業，實現農村勞動力的就地轉移。同時，在城鎮化進程中，應該注重提升文化軟實力，保持鄉村原有特色，開發特色資源，發展生態旅游，促進農村文化消費。二是改革和完善村民自治制度，實現政治治理的良性發展。改革和完善村民自治制度，實現政治治理的良性發展重點是要重新定位各治理主體的功能。在完善治理制度方面，應按照村民委員會組織法和村民委員會選舉法，完善農村民主選舉制度。在規范民主管理方面，村民自治章程和村規民約是目前農村地區普遍采用的民主管理制度，是農民參與民主管理的重要依托，因此應進一步完善村民自治章程、村規民約的相關規定，保證村務的民主管理。在加強民主監督方面，應完善村務公開、財務公開、村民評議制度，將農民享有的監督權落到實處。還應進一步明確鄉村治理主體的職責與功能，防止各治理主體職責的交叉、重疊，完善以村民自我治理為主導的鄉村治理模式。三是推進農村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配機制。要進一步明確土地權屬，加快進行土地承包經營權等土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地權益，推動土地規范流轉，促進土地適度規模經營，發展現代農業。同時，還要促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步構筑和完善新型工農、城鄉關系的基礎性工程。四是增強基層政府的公共服務能力，形成鄉村治理的外部保障機制。要樹立正確的施政理念，為社會提供系統性、制度性、公平性、可持續性的公共服務。要保障公共服務的財政支持，加強對公共服務的監管，健全公共服務體系。要逐步擴大公共服務覆蓋面，建立和完善公共服務支出、消費、增長、供給及管理模式。要重塑政府與企業、基層自治組織和各種非政府組織在公共服務投入方面的合作互動關系，建立以農民需求為導向的公共物品決策體系，實現公共服務均等化。五是扶持農村社會組織建設，為鄉村治理發展提供組織和法律保障。積極引導和扶持農村社會組織的建立、改革與完善，規范其內部管理制度，進而使其充分發揮在鄉村治理中的功能。改善鄉村文化環境，將法治觀念融人農民的基本觀念之中，作為農村社會組織行為的基本準則，繼而提高鄉村治理主體的法律素養，保證鄉村治理的有效性、合法性，為鄉村治理的持續發展奠定良好的基礎。

作者單位：中共中央黨校黨史教研部

責任編輯：雙艷珍