反租倒包再認識：內涵、基礎與實踐機制

[摘要]反租倒包，作為農村土地流轉形式之一，具有發包方（村集體）主導統合的特征，以豐富而穩定的非農經濟空間為基礎，以村干部為核心的村社集體依法積極介入為關鍵，以流轉后接包方的經濟效益再生產為保障，為反租倒包提供了堅實的運行基礎的同時，也激活了村社統合機制，具體表現為尊重村民主體性下利益導向的群眾動員機制、水電路等村社統合下的公共品供給機制和市場導向的效益再生產機制。剝離了土地調整濫觴的反租倒包，降低了交易成本，提升了流轉效率、助力發展具有適度規模經營的特色經濟，倒逼村干部積極治理，增強基層治理的有效性。在探索反租倒包有效實現形式的同時，尊重廣大村民的主體性角色，防止村干部越俎代庖、代民做主，是反租倒包持續而健康地運行的關鍵。

[關鍵詞]土地流轉；反租倒包；村社統合；實踐機制

[基金項目]教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）。

[作者簡介]王向陽（1990-），男，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生（武漢430072），華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員（武漢430074）。

一、問題的提出

人多，地少，水缺，區域差異大，人地關系矛盾突出，小農生產“小”而“散”

桂華：《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》，《政治學研究》2014年第4期。，是目前我國農業經營領域不得不面對的實踐難題。從這個意義上講，土地是農民的命根子，事關農民生計，維系社會穩定，牽動國家命脈，因此，土地政策是我們國家農村政策的基石。近些年，我們在全國各地農村調研時，發現了一個耐人琢磨的現象：一方面，國家對反租倒包為代表的土地流轉形式持謹慎態度，尤其擔心地方不當操作，侵犯農戶土地承包權益，因此，在2001年、2008年中央先后兩次出臺文件對反租倒包這一地方實踐踩剎車

早在2001年12月30日，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發[2001]18號）中明確指出：土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上……由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的反租倒包，不符合家庭承包經營責任制度，應予制止。2008年中央頒布的一號文件更明確提出糾正和制止反租倒包行為。；另一方面，地方實踐熱度不減，反租倒包，作為降低交易成本、提升土地流轉效率進而實現適度規模經營的重要探索形式而遍地開花，如近兩年上海農村家庭農場、四川崇州土地股份合作社、廣東清遠農綜改“三個整合、三個下沉”中的土地整合、遼寧沈陽城郊設施農業等發展過程中，反租倒包均扮演了不可或缺的重要角色。同時，學界和政策部門，對反租倒包一直爭議不斷，因此，進一步認識和厘清反租倒包這一土地流轉實踐中的過程、機制及其社會基礎，就成為我們關注這一議題的基礎性工作。

回顧學界既有研究，在農地流轉實踐趨勢上，吳德勝從關系型契約角度指出，一體化的內部契約優于外部契約，因此，在農業產業化的演進中，存在從分包制到反租倒包的契約演進趨勢。

吳德勝：《農業產業化中的契約演進——從分包制到反租倒包》，《農業經濟問題》2008年第2期。反租倒包作為集體供給型土地流轉方式，在過去的一段時間，由于規章制度不健全，存在個別地方低價反租農戶土地而后高價倒包出去的行為，侵犯了農戶土地權益，給反租倒包帶來了負面影響。現在所說的反租倒包，是指基層組織提供土地流轉服務的重要方式，也是發展設施農業的必然要求。

萬寶瑞：《當前農業發展需要關注的五個問題》，《農業經濟問題》2011年第3期。田傳浩、鄔愛其通過考察浙江省紹興市柯橋鎮和江蘇省江陰市瑛土鎮的反租倒包的不同運作方式，分析了該種土地流轉模式產生的原因，即經濟發展增強了農戶對農地市場的需求，規模經營和產業結構調整要求農地集中連片地轉讓；農地租賃市場的不完善需要村委會發揮中介作用。

田傳浩、鄔愛其：《農地反租倒包的實踐與思考——來自柯橋鎮和璜土鎮農地反租倒包的調查》，《調研世界》2003年第2期。王顏齊、郭翔宇通過建立起反租倒包參與主體關系模型，分析反租倒包農地流轉模式的形成機理，利用博弈論考察了現有產權制度下的土地流轉過程中，對農戶與農村集體經濟組織或者說村委會和農業企業、經營大戶談判時的行為特征、博弈行為進行了細致的分析，認為反租倒包行為成功與否最終取決于參與主體博弈的結果。

王顏齊、郭翔宇：《反租倒包農地流轉中農戶博穽行為特征分析》，《農村經濟問題》2010年第5期。而黃延廷認為反租倒包在農村土地流轉的實踐中之所以能脫穎而出，一是因為農民自發的轉讓、轉包、出租等土地流轉形式難以形成土地規模化經營；二是由于反租倒包能產生較好的經濟效益。

黃延廷：《論農村土地流轉形式中的反租倒包》，《特區經濟》2010年第4期。在部分學者看來，由于存在通過“反租倒包”剝奪農戶權利的可能性，因此主張反租倒包不應提倡，而且應予禁止。

段應碧：《如何搞好土地使用權流轉工作》，“中國農民土地使用權法律保陣國際研討會”會議論文，海口，2002年1月。而在郭書田、盧彥伶、唐跟利等人看來，反租倒包作為土地流轉政策的創新

郭書田：《反租倒包：土地制度的創新》，《農村合作經濟經營管理》2000年第7期。，我們不應一味否決，應當辯證看待反租倒包在農業經營領域的角色和邊界，加強對基層組織的規范引導

盧彥伶、唐跟利：《農村土地流轉中“反租倒包”模式的SWOT分析》，《焦作大學學報》2016年第2期。，以更好回應村民需求。在對反租倒包性質定位上，吳興國從維護農戶利益的角度肯定反租倒包模式，認為反租倒包是制度創新的結果，是農民自治的成果，因此認為這一模式本身并沒有侵犯甚至剝奪農民利益的內在特性。吳興國：《農民權益維護視闊下的反租倒包流轉模式研究》，《中國發展》2010年第4期。

綜上分析，我們可以發現，學界既有研究中，對反租倒包這一土地流轉模式研究頗豐，啟發很大，但規范性分析較多，尤其體現在對反租倒包這一模式的性質定位和利弊分析上，近些年雖說實證研究之風日濃，但部分研究難免裁剪經驗材料為自身觀點做注腳，而非在完整的經驗基礎上提出問題、分析問題，尤其以村莊具體實踐為個案的實證研究較為欠缺，對反租倒包這一模式本身實施過程、社會基礎、實踐機制等關注有限。本文也正是著眼于此，希望通過對沈陽市蘇家屯D村反租倒包的實踐歷程及其對各主體互動情況的梳理，以期回答以下兩個問題：一是反租倒包的社會基礎究竟如何；二是在此基礎上，探究反租倒包何以可能，兼論反租倒包中的村干部作為與村民主體性。本文行文主要分為三個部分：一是對D村反租倒包實踐情況作出深入、細致的呈現；二是結合經驗材料，探究其社會基礎；三是通過實踐過程，厘清其具體實踐機制。

二、田野素描與實踐樣態

本文經驗材料來自于筆者及所在研究團隊于2016年11月24日至2016年12月9日在沈陽市蘇家屯D村所開展的為期15天的駐村調研。

2016年年末，筆者在D村開展了為期15天的田野調研。參與本次調研的還有劉成良、仇葉、雷望紅、史明萍、吳海龍和劉景琦等同志，本文的問題意識來自于集體調研，特此表示感謝。當然，文責自負。D村地處沈陽市東南部遠郊地帶，全村240戶，830人，土地以低緩丘陵為主，人均耕地3.6畝。當前，全村3000多畝耕地中，300-400畝為大棚經營用地，余下以玉米種植為主。其中，從事大棚種植草莓、葡萄的農戶有40多戶，涉及106個棚；從事養車跑運輸的農戶有30多戶；余下大都以半工半耕的家計模式分工為主。

（一）反租倒包：來自村莊的自主探索

2002年，D村開始了由“千畝葡萄溝”向“大棚經濟”的產業轉型，以草莓種植為方向。2005年，經過了村集體兩三年的統一規劃、建設，該村先后建成了106個大棚，共分A、B、C、D四個區域，目前涉及40多農戶，以反租倒包的土地利用方式，開啟了村莊大棚經濟發展歷程。2015年，該村首批土地反租倒包到期，涉及A、B兩個區域，以村集體統一收回、二次發包的形式進入了第二個反租倒包周期，為期13年，截至二輪延包期結束。2016年，該村第二批反租倒包到期，D區域所涉及土地承包戶和大棚戶經自行協商，最終達成土地承包協議，以1200元一畝的價格續租，而C區域所涉及的10多個大棚戶與原土地承包戶協商失敗，村集體介入乏力，最終因分歧太大而不得不選擇執行原先的口頭協議——反租倒包到期，大棚戶拆除大棚設施，歸還土地。

1.大棚經濟的“啟動器”。1994年，現任書記劉老虎

按照學術慣例，本文所涉及人名、地名均已做處理。上臺，帶領D村村民發展葡萄產業，全村共有3000多畝耕地，在1997-1998年一度發展到2700多畝的規模，當時人稱“千畝葡萄溝”。2002年以前，種植葡萄效益都不錯，畝均純收入可達兩三千元，戶均土地十畝左右，也就意味著一年在土地上的收入就有兩三萬。可好景并不持續，2000年之后，葡萄的市場行情開始走下坡路，村民收益大減，這種情況下，有不少村民考慮砍掉自家葡萄樹。

轉機發生在2002年的春天。時任村長的劉正直和治保主任張保全，在春季森林防火巡護工作中，機緣巧合下，發現臨界遼陽地區有很多大棚，經二人實地考察之后，竟發現小小的一盒草莓，不過才3斤多，卻能賣到10元錢，這在2002年的東北地區農村可算得上效益驚人。于是，二人回到村中，便開始多方宣傳草莓種植的好處，動員村民發展草莓種植。為什么動員村民搞草莓種植呢？在張保全看來，當時葡萄價格走低，效益非常有限，種玉米一畝地收益也非常有限，按照當時的市場行情，一畝地玉米才一兩百元收益，對于四五十歲的中老年人而言，外出打工別人又不要，即使出去打工也受氣，不如在村搞些產業，一來顧家，二來一年四季都有收入。

為了推動村民發展大棚經濟，當時D村的村干部劉正直和張保全便拿出100畝左右的村集體機動地（按照1998年二輪延保時土地調整辦法，當時村里預留了500多畝的機動地），用以規劃并建設大棚。按照規劃，每個大棚占地按3畝計算，其中包括道路、用水等公攤面積，實際棚內面積為1畝左右，規劃建設27個大棚，實際建成26個棚。當時當地政府正好在鼓勵鄉村產業發展，于是村里經多方籌措，拿出1.5萬元進行水電路等配套建設。據當時的老村長介紹，當時村集體機動地是以80元一畝的價格向大棚戶租賃，最開始大棚為竹木結構，每棚造價在1.3萬元左右，一年下來，村民收益1.8萬元，凈收入3000元，這可比種植大地效益高多了。這種情況下，村民也信心高漲，摩拳擦掌，躍躍欲試。

2.反租倒包正式起步。在比較效益的刺激下，村干部和村民信心高漲，都想大干一番，可問題是，村里剩下的400多畝機動地，多是洼地、差地，不適合搞大棚種植，這下可怎么辦呢？苦思冥想之下，D村想出了現在我們叫做“反租倒包”的土地開發利用模式。也就是村里以一定價格將村民手中的承包地反租到村集體手里，而后村集體再面向大棚戶進行統一發包，先租后包之間，承包戶得土地租金，大棚戶得土地進行大棚種植，村集體扮演土地中介角色。按照當時土地種植效益，玉米每畝純收入在200元左右，于是村上以350元一畝向村民租用土地，而后以300元一畝向大棚戶進行發包，由村民先報名、后抓鬮決定，抓哪是哪。至于中間50元的土地差價，由政府和村集體進行兜底補貼，以示鼓勵。

村民為什么愿意把土地交出來呢？據介紹，當時土地如果種植玉米，一畝地純收入也就是100多元，最多200多元，而且還需要自己投入勞動，不劃算，而把土地出租出來，什么都不干一畝還凈剩350元。這種情況下，土地涉及的大多數村民積極性都非常高。不過，事情大多數時候總不是一帆風順的，這次也不例外。據悉，在反租倒包過程中，有兩戶村民反對意見比較大，涉及10多畝土地，為什么呢？其中一農戶當時50多歲，老兩口，也沒什么家庭負擔，不為別的，就是想種自己的土地，不愿意閑著。經多次動員也無果而終。最終，時任治保主任的張保全，專門找到該農戶，然后告訴該農戶，他既然愛種地，那就把自己的5.5畝土地調整給他。集體機動地質量太差，只能在農戶土地之間進行對調。于是，在土地對調之下，解決了這一問題。另一戶主要是擔心土地延包到期之后，自己分不到這么好的土地，于是村上就對他做出了承諾：土地承包到期之后，該農戶可以不必參加抓鬮，把這片好地優先分配給他。解決了這兩戶之后，后面的農戶工作就比較好做了。在接下來的三年時間，該村陸陸續續建成了80個大棚。每棚占地3畝，1畝地300元租金，土地租金共計9000元，10年為期，截至2015年。

（二）二次發包中的兩種類型：村社統合型和農戶協商型

按照二次發包時各主體參與情況和發包方式，當地反租倒包中二次發包方式可以劃分為村社統合型、農戶協商型兩種類型。

1.村社統合型。

2015年，D村首批反租倒包土地到期，主要涉及A、B兩區域大棚戶。由于該片區域以村集體機動地為主，經村集體與村民協商，村集體將原土地承包戶和大棚戶土地統一上收到村集體，大部分為村民自發上交，而后進行統一發包，原承包戶也從議價地中進行挑選。這樣，村集體作為橋梁媒介，實現土地的順利對調，最終，使得大棚戶得到大棚地，承包戶也繼續種植自己人均三畝六的承包地，只是變化了一下具體地塊而已，可如此對調之下，大棚戶維持了經濟來源，普通農戶有地可種，村莊產業也得以持續，可謂一舉三得。

2.農戶協商型。在村集體沒有介入的情況下，C、D區域所涉及的大棚戶和農戶進行自主協商，其中，D區域協商成功，涉及七八戶農戶的責任田，最終達成了以1200元一畝一年的價格，由大棚戶進行續租，租期為13年，一次性交清。可問題就出在C區域。C區域反租倒包的土地租期是今年到期，涉及10多個農戶的19個棚，承包地有50多畝，涉及四五戶，其中以一徐姓村民家土地最多，有20多畝，另一戶有10多畝，與徐家是親家關系。據介紹，近些年，隨著采摘經濟的興起，當地草莓種植效益越來越好，這種情況下，徐家在外打工的兒子，同時也是村書記劉老虎的外甥，也想回到村中搞大棚采摘，好不容易等到了土地租約到期，說什么也不愿意續租。于是，就在今年3月份草莓上市的時候，聯合其他幾戶承包戶，告訴村里到期土地不再續租，讓村里出面通知這些大棚戶。于是在今年6月份草莓罷園的時候，村上一位干部，也就是現任書記的姐夫，通知大棚戶土地到期，要求明年開春之前，將大棚附屬設施全部清理干凈。于是就有了我們調研時看到的一番景象：一排19個大棚，現在只剩一個還沒被扒，其余均由農戶自行清理，棚里的草莓苗也都凍得發蔫，一派凄涼的景象。如果說，D區域屬于在村集體沒有介入情況下農戶協商成功的典范，那么，C區域就屬于村集體缺位情況下農戶自發協商失敗的典型。

三、反租倒包的內涵與基礎

反租倒包，主要是指村社集體將承包到戶的土地通過租賃形式集中到集體（稱為反租），進行統一規劃和布局，然后將土地的經營權通過市場的方式再承包給種田大戶、農業公司等農業經營者（稱為倒包）的土地經營方式。中央在2001年、2008年兩次發文為反租倒包降溫，其核心依據便是部分地區以公共利益之名，借反租倒包強制性推動土地流轉，侵犯農戶土地承包權益，私自改變土地用途，產生了極其惡劣的社會影響。同時，各地實踐熱度不減，以靈活機動的形式實踐著反租倒包。伴隨著反租倒包而產生的一系列副產品，一定產生于當時當下的村莊整體治理框架之中，時至今日，當國家農地政策發生變化、村干部行為邏輯已有調整、村民土地經營狀況發生分化等情況廣泛存在下，筆者認為，有必要對反租倒包這一土地開發方式進行再認識。

（一）內涵

首先，反租倒包，本質上是一種土地流轉方式。從制度設計來看，通過反租倒包，可以極大地提升土地流轉效率，降低交易成本，實現流轉戶和承包戶的低成本對接，在此過程中，村干部扮演土地中介的角色，統合土地利用供需雙方狀況。

其次，反租倒包存在內生性政策困境。在實踐中，反租倒包之所以可以推行，恰恰在于村社集體可以順利反租，在具體操作中，一旦遇到個體農戶不愿意流轉出來，反租倒包便陷入困境。此時，單純尊重村民個體土地權利很可能影響整體土地流轉效益，于是相當一部分村干部可能會選擇土地調整的方式引導流轉，可按照既有土地政策規定，承包期內，發包方不得調整土地。也就是說，土地調整，村民個體土地權益就存在受損的可能性；不進行土地調整，反租倒包就難以開展下去。

再次，反租倒包在過去的相當一段時間，尤其是在村干部可以強行調地的情況下，村民個體的土地承包權益往往得不到保障，以致出現很多影響村民生計、土地權益受損、土地用途改變等現象。時至今日，國家農地政策對村干部土地調整權力進行了嚴格界定，村干部行為也受到諸多規范，這種情況下，伴生于過去反租倒包實踐中的副產品，在今時今日的政策實踐中難以繼續存在，而村干部也只能退守到單純的土地中介的角色。因此，在村干部土地調整權限發生變化情況下的反租倒包，值得我們再認識。

最后，反租倒包實踐邊界。根據多地反租倒包實踐，筆者認為，反租倒包這一土地開發利用模式要想持續健康運行，需要滿足三個條件：一是村民自愿，村民自愿的基礎建立在非農就業空間的存在和土地租金的合意，由此，村民才愿意交出土地；二是村社依法統合，在村干部喪失了土地調整的權力后，不代表土地無法調整，村干部完全可以在村民自治的框架內，積極引導村民之間協商土地承包經營權調整；三是倒包后的經營效益有未來，村民土地權益才有保障，否則就是不可持續的曇花一現。

（二）社會基礎

D村大棚經濟的發展，成為當地村莊產業起步的基石，村民間經濟分化也由此開始，尤其在2010年前后采摘經濟興起之后，大棚種植產生了“超額利潤”，而在此之前，據了解，當地草莓銷售均是走市場批發的路子。這一村莊發展中的關鍵變量，離不開當地反租倒包這一村莊自發探索。反租倒包的地方實踐，一定深嵌于當地經濟區位、人地關系、農戶生活、村社治理等組成的地方性社會系統。結合沈陽城郊D村的實踐狀況，我們發現其運行基礎有三：一是穩定而豐富的非農經濟空間；二是村民主體性發揮；三是村社依法統合，積極作為。

1.豐富而穩定的非農經濟空間。D村地處沈陽沈南城郊地帶，沈陽，作為東北地區中心城市，為當地村民提供了豐富且穩定的非農就業空間，相比中西部一般農業型村莊，村莊內部本身就存在相當一部分村民，可以從容進城打工，而不必糾結于種田與否。據了解，D村50歲以下的中青年人，在村者較少，基本均已實現非農就業，年輕人多選擇進入沈陽市區工作，從事開出租車、養運輸車、超市送貨、工程施工等工作，而中年人多選擇街道范圍內就近務工，從事建筑行業者居多。此外，自從當地大棚經濟興起之后，勞動用工量上升，扣膜、壓蔓、束花、采摘等每一種植環節，都需要大量人工投入。據介紹，一對夫妻，料理一個大棚沒問題，可料理兩個及以上時，就必須雇人，當下工價按小時計算，每小時8元，一天80元左右，一般而言，一個棚的人工費，少則兩三千，多則三五千，而所雇人員，多是同村村民，以中老年人為主，60歲以上者非常普遍，實際雇工中，考慮到干活細致程度，大棚戶更喜歡雇傭中老年女性，每人一年可做工100天以上，收入在1萬到1.5萬之間。換言之，對村莊普通村民而言，只要愿意做工，一年下來，總是可以在當地豐富而穩定的就業空間中找到一份自己可以從事的工作。非農經濟空間豐富而穩定，為當地部分村民選擇把土地流轉出來，拿著遠高于玉米種植收益的土地租金，專注于到當地就業市場中做工掙錢，奠定了重要的經濟基礎。

2.村民自愿。

當地反租倒包實踐中，嚴格遵照“村民自愿”原則。據介紹，在反租倒包起步時，村干部動員時，重點宣傳的是玉米種植和草莓種植的效益比較，根據當時的市場行情，一畝玉米純收入在100元到200元之間，當時村上協調后確定的土地租金價格是350元一畝，倒包出去一畝是300元，中間差價由村集體和當地政府籌措解決，以示鼓勵。很顯然，把土地出租出去可以實現土地效益最大化。同時，當時一棚草莓，第一年總計投入1.3萬，收入競可達到1.8萬，也就是說，草莓種植，不僅第一年可以回本，關鍵還有5000元左右的凈收益，顯然，草莓種植效益明顯。那為什么只有部分村民選擇草莓種植呢？原因有二，一是當時草莓種植雖說效益可觀，但對于把土地流轉出來的農戶而言，他們也有自己的掙錢來路，豐富的經濟空間，使得他們并不熱衷于此；二是當時草莓種植屬于剛起步階段，農戶經驗有限，且市場波動影響大，對部分農戶而言，寧可打工，也不愿意承擔風險，此外，草莓大棚種植離不開人，他們并不愿意一年四季在大棚里勞動。如此，在比較效益驅動下，當地村民一部分愿意把土地流轉出租出來，一部分愿意承包土地搞大棚種植，可謂兩廂情愿，村干部居間調節土地供需狀況。也就是說，當地反租倒包實踐中，充分尊重了土地流轉中村民的主體性地位，保障了村民的土地承包權益，并沒有出現個別地區侵犯農戶土地承包權益的極端現象。

3.村社統合。

在當地反租倒包具體實踐中，以村長、治保主任為代表的村集體扮演了不可或缺的統合角色。具體體現在三個方面：一是作為反租倒包的“啟動器”，當時的村長和治保主任積極宣傳動員，先是以100畝集體機動地做“引子”，而后在反租倒包中積極為村民協調土地供需狀況，由于草莓大棚種植需要專辟特定區域，因此，村社集體作為村莊天然統合代表，在草莓種植用地規劃中作用突出；二是大棚種植專門區域劃定之后，村社集體又爭取地方政府支持，投入資金完成大棚種植所需的水電路等基礎設施建設，據悉，如果沒有村社集體統一規劃、建設，單家獨戶的農戶單方面投入成本是極其高昂的，而且很難協調彼此利益矛盾；三是村社集體在矛盾糾紛調解方面，角色突出。糾紛調解是農村老大難問題，在當地反租倒包過程中，尤其是在最初的“反租”階段，沒有村社集體的統合，積極介入做工作，就沒有后來的“倒包”。此外，二次發包中，尤其是A、B兩區域的成功續租，離不開村干部積極做工作，居間調節，功不可沒。換言之，當地反租倒包過程中，村社統合，主要體現在宣傳動員、水電路等公共品供給、矛盾調解等方面，且最為關鍵的，就是村干部積極介入其中做工作，土地整合合法合規，反租倒包中加強對農戶的引導，充分發揮村社集體統合作用，由此，土地順利流轉，村莊產業得以發展并持續下去。

四、反租倒包的實踐機制

在當地反租倒包實踐中，村民自愿選擇是前提，村社統合是關鍵，經營效益再生產是保障。縱觀全程，具體而言，我們可以歸納出如下實踐機制：一是利益導向的群眾動員機制；二是村社統合的公共品供給機制；三是市場導向的效益再生產機制。

（一）尊重村民主體性，利益導向的群眾動員機制

土地流轉，前提在于村民自愿。在當地反租倒包實踐中，充分尊重村民主體性地位，以切實的利益對群眾進行廣泛動員，主要體現在兩個方面：一是在土地租金上達成合意的結果。據介紹，2005年前后，當地玉米種植畝產純收益200元不到，而當時村上給出的土地租金價格是350元，租期10年，這是反租的土地價格，倒包的土地價格為300元一畝，中間差價由村集體和當地政府籌措解決，以示鼓勵。在D村發展反租倒包過程中，當地村集體選擇了以利益引導而非行政強制，遇到堅持不肯流轉者，村集體采用感情動員或土地對調的方式解決。二是在反租倒包起步時，當地村干部同樣以比較效益較高的草莓種植引導農戶積極投入。據悉，2005年前后，玉米畝產純收益在200元左右，而草莓當時三斤裝的一小盒就可以賣到10元，一棚純收益上萬，雖說辛苦，但效益可觀，因此，村民對此滿懷期待。既然村民如此積極，會不會出現應者云集現象呢？答案是并沒有，主要是當時D村草莓主要是走市場批發進行銷售，利潤有限，且草莓種植，具有一定的雨雪等自然風險和價格波動的市場風險，對于地處城郊地帶的D村村民而言，即使不從事草莓種植，一樣可以有一份收入相當的工作，且每棚成本投入在3萬元左右，這對當時的D村村民而言，也算得上一個資金門檻。這種情況下，D村反租倒包的大棚種植規劃，基本實現了供求平衡。

探析其反租倒包實踐過程，我們不難發現，在當地反租倒包實踐中，村兩委干部正確處理了村民選擇與村委介入的關系，對于草莓種植效益的宣傳，積極引導村民轉型從事草莓種植；對于土地反租到村社集體的租金設定，也符合當時村民普遍的心理預期，使得村民愿意交出土地。因此，村莊要進行反租倒包，前提就是村民自愿流轉出土地；村民之所以自愿交出承包地，交由村集體進行反租倒包，一定是建立在符合心理預期的土地租金收入、打工收入等利益考量的；土地租金有保障，打工穩定而方便，當地村民沒有理由不把土地反租到村社集體，換言之，反租倒包，就不再是村干部一廂情愿強制性推行的結果，而是建立在保障村民土地權益基礎上，以土地租金收益、打工收益、草莓種植收益等作為利益誘導，而進行的廣泛村內動員基礎上的合意結果。

（二）村社統合的公共品供給機制

當地反租倒包實踐中，村社統合的公共品供給機制不可或缺。村社集體內部的公共品供給主要體現在三個方面：一是大棚經濟發展過程中水電路等基礎設施配套建設。據了解，對于單家獨戶的小農而言，獨立建設水電路幾乎是不可能的，且成本較高，農戶之間協商解決也非常困難，協商成本太大，這種情況下，當地反租倒包實踐中一個非常重要的做法，便是由村集體統一規劃建設，同時爭取國家項目進行水電路等基礎設施配套，配套建設健全后的大棚種植區，就形成了穩定而便捷的生產空間，為當地大棚經濟的持續發展，提供了基礎性條件。二是反租倒包過程中的土地調整。土地調整，實踐證明，依托村民之間自發協調，交易成本太高，因此，我們在全國各地農村調研時，鮮有單獨依靠村民個體自發調整成功的經驗。這種情況下，基于村民農業生產便利、大戶進村經營、地方政績沖動等需要，村干部介入土地調整，便成為實踐常態。同時，基于村干部自利性驅動，實踐中往往會發生侵犯農戶土地權益、私自改變土地用途等不良現象。有基于此，國家在《土地承包法》中專文規定，承包期內，除自然災害、土地征用、人地矛盾等極少數特殊情況外，作為村集體的發包方不得隨意調整土地。從D村的實踐來看，在尊重村民土地承包中主體性地位的基礎上，村干部積極引導村民通過土地調整解決流轉困境，可謂是村社集體公共品供給中的具體實踐。三是反租倒包二次發包中的矛盾糾紛調解。據悉，D村A、B、C、D四個區域中，A、B區域由村干部依法積極介入調解而實現村民土地自愿對調，而D區域則是在村干部沒有介入的情況下實現了成功協調，C區域自發協商失敗，以歸還原土地承包戶土地、大棚戶限期清理大棚及其附屬設施而告終。

綜上，我們不難發現，村社集體依法積極介入反租倒包過程，在前期尊重村民主體性進而實現利益導向下的群眾動員基礎上，村干部積極爭取國家項目對大棚規劃區進行水電路等基礎設施配套、引導村民自愿協調土地問題、積極調解農戶之間矛盾糾紛，村社統合下及時的公共品供給，為當地大棚經濟有序發展，提供重要依托。換言之，水電路等基礎設施配套建設，為大棚經濟穩健發展，提供便利生產空間；依法引導村民自愿調整土地，是村莊初次發包和二次發包的重要前提；村干部積極介入村民間矛盾糾紛調解，最大限度降低反租倒包中的摩擦。沒有村社統合，就沒有村莊反租倒包的持續實踐。在此過程中，村干部真正做工作是關鍵，村干部做工作，有可能做錯，但一旦失去了做工作的空間，村社公共性事務一定難以解決。因此，對于基層治理，需要我們處理好村干部做工作的權與責平衡問題。

（三）市場導向的效益再生產機制

據悉，D村大棚經濟的發展，可以劃分為兩個階段：第一階段為2005年到2010年。期間，D村草莓銷路以市場批發為主，大棚經濟利潤有限，但相比普通村民種田打工，具有比較優勢；第二階段為2010年至今。期間，D村大棚經營發生了兩件大事，一是原先明星牌草莓被99牌草莓取代，99草莓的引進，使得當地草莓可提前三個月入市，把原先3月初上市的草莓，提前到1月初，二是在上市期提前的情況下，當地依托沈陽這一大經濟體，大力發展采摘經濟、鄉村旅游。采摘經濟的到來，使得當地大棚經營具有了超額利潤，原先單棚純收益不過才一兩萬，改為入棚采摘后，單棚純收益可達到四萬元，而這一超額利潤的獲取，離不開當地市場導向的效益再生產機制。據當地大棚戶介紹，在D村，經營大棚的大棚戶中，最多者有十個棚，七八棚者也有，大多數為單棚戶或雙棚戶，十棚戶者，一般不采用采摘方式進行銷售，多以進入市場批發為主，主要因為入園采摘損耗大，且棚多人少，照看不周，因此，對于多棚戶而言，即使不搞采摘的情況下，他們自有他們自己的市場空間，訪談時被村民告知，依托沈陽，他們并不愁銷路問題。而對于單棚戶或雙棚戶，他們主要依靠入園采摘，從元旦開始，可以持續到五月份罷園。之所以選擇采摘銷售，一來利潤高，二來顧得上，如此，單棚或雙棚在當地純收益是最高的，少則三萬，多數可達四五萬，而多棚戶，每棚純如入平均在兩三萬，對于他們而言，單位棚產不是重點，關鍵在于總收入非常可觀。

反租倒包之所以可以持續進行下去，起點在村民自愿基礎上村社集體實現土地反租，而終點則在于有農戶積極扮演接包方的角色。在大棚經濟這一設施農業發展過程中，接包行為之所以持續，關鍵在于大棚經濟中的效益再生產，也就是作為大棚戶的村民經營效益有保障，也只有作為接包方的村民經濟效益有保障，作為承包戶的村民土地反租才有未來。

綜上，當地反租倒包實踐中，村社集體充分尊重村民主體性，以合意的土地租金、穩定而便利的打工收入和有保障的經營收益為導向，對村民進行廣泛動員，以此實現反租；反租完成后，村社集體在前期統一規劃建設區，積極爭取政府項目進行水電路等配套基礎性生產設施建設，依法引導村民進行土地調整，積極介入村民矛盾糾紛調解，以及時有效的公共品供給，保障村民大棚經營持續發展，這是反租倒包的關鍵連接點；反租倒包成型之后，村民結合各自家庭勞動力配置情況、經濟條件、經營能力等，自主選擇單棚、雙棚或多棚，不論經營規模如何，始終面向市場，實現效益再生產，這是當地反租倒包得以持續的重要條件。

五、反租倒包的定位與出路

反租倒包，作為曾經風靡一時的土地流轉方式之一，最大的功效在于可有效整合承包方與接包方用地供需信息，降低交易成本，提升土地流轉效率，為當地適度規模經營或特色經濟發展，提供基礎性支撐；最大的爭議來自于以村干部為代表的村社集體的角色，我國土地的憲法秩序為城市土地國家所有，農村土地集體所有，分田單干之后，農村地區實行集體所有、家庭承包的統分結合的雙層經營體制，一方面，村集體要解決一家一戶小農做不了、做不好和做起來不劃算的事情，比如水電路等基礎設施建設、農業生產中的社會化服務、產前前后部分服務環節等，與此同時，部分地區部分村干部確實有自利沖動，假公共利益之名，行侵犯農戶土地承包權益之實，典型表現就是行政推動的強制性土地流轉或土地調整和私自改變土地用途。從這個意義上講，反租倒包，在過去相當一段時間內，其困境是內生性的，尤其是在村干部有權調整土地的情況下，土地調整，是反租倒包濫觴之源，而其困境恰恰來自于村干部作為的一體兩面性，村干部調整土地，既有可能解決土地細碎問題、降低交易成本、提升流轉效率，也可能在土地調整中侵犯村民土地合法權益，反租倒包和土地調整的強關聯性，使得學界和政策部門對反租倒包爭議很大，實踐中也的確出現了很多問題。

時至今日，我國土地政策作出了一系列調整，《土地承包法》對承包期內發包方土地調整行為作出明確規范，十八屆三中全會強調要實現土地承包關系穩定并保持長久不變，尤其是2014年開始的土地確權工作，大大強化了農戶個體的土地承包權利，進一步限制了村干部土地調整空間。換言之，從法理上看，當時當下，在農地調整或土地流轉方面，村干部作為空間非常有限，且受到了嚴格規范；實踐中，一旦有農戶個體站出來伸張自身土地權益，便可以強大到讓村干部乃至所有人均無可奈何。反租倒包一旦剝離了土地調整的窠臼，其對于今日土地流轉、農業經營生產的意義，便需要再認識。

從D村實踐來看，對于城郊村等典型農村地區而言，非農經濟空間豐富且較為穩定，非農就業較多，農戶土地依賴程度低，在租金價格合適的情況下，大多數村民確實存在土地流轉的需求；同時，作為大中城市的后花園，依托城市這一經濟體，可衍生出設施農業、休閑經濟等一系列經濟空間，在城市消費驅動下，在廣大的城郊地帶，又確實存在適度規模經營或發展特色經濟的市場條件，這一點，我們必須清醒地認識到。有基于此，反租倒包，在一部分城郊地帶，便具有廣闊的發展前景。因此，對于反租倒包這一土地開發利用模式，需要我們認真分析、辯證對待。

反租倒包健康運行的基礎，在于滿足三個條件：一是尊重村民在土地流轉中的主體性，這是反租倒包實踐的前提和出發點，尊重部分村民堅持種地的權利，同時也要尊重部分村民選擇不種地的權利，因此，究竟土地如何流轉，便需要交由村社內部，依托村民自治內部解決；二是作為村社集體代表的村干部要依法積極介入，充分發揮統合作用，在村民自治基礎框架內，積極引導村民有序、自愿流轉土地，不亂伸手，但也不能做旁觀者，善于當村莊內的“長舌婦”和“多面手”，村干部需要真正做工作，至于激勵問題，值得撰文進一步探討；三是土地接包方，需要堅持市場導向，用心經營，專注自身效益再生產本身，而非時刻惦記國家政策扶持，這是反租倒包實踐得以持續的活水之源，否則，喪失了經營效益本身的反租倒包，一定是個“短命鬼”。簡而言之，在農戶自愿、村社統合、效益再生產基礎之上，通過反租倒包，一定可以達成多方合意的土地流轉，進而實現農業特色經營、村民增收致富、村干部有所作為。