底線理論與政策制定研究

王廉+鄭重

摘 要：目前社科理論界有一個思維定勢：高大上容易受到好評。這實際上是美國“精英政治”的“中國式話語”?！熬ⅰ迸c“平民”的對立，是西方式民主的一個特點，中國切記不能學習。因此，在政策制定中，要使“愿景”得以實現，政策的邊界底線設計是關鍵?？梢哉f，沒有底線邊界的政策，儼然如空中樓閣。文章從底線思維、底線理論與政策制定研究三個方面進行了分析。

關鍵詞：底線 思維 理論 政策制定

中圖分類號：F016 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）05-037-03

一、“井”字型思維是底線思維的特征

底線思維是一種N維思維，是線性+網狀+全覆蓋的“井”字型科學思維，其特征包括線性階段思維、空間網狀思維、全覆蓋內涵立體思維幾個方面。

1.時間節點線性思維。階段思維特征：底線思維的基礎是一種線性思維，它把思維過程化、數字化與節點化。解決發展進程中路徑與關鍵節點問題。包括臨界點以上，臨界點以下，而“0”則是邊界。0以下是負臨界點，以上是正向臨界點。如大眾就業是邊界，而不同行業、人群、區域的“容許不就業率”%是底線。因此，“大眾就業”或“勞動力就業率”。可以設計為：最低就業率要求→社會允許失業率→動態滿足型就業→充足就業。在這里，底線是“最低就業率”，底線的社會滿足邊界狀態應為“社會允許失業率”。如果是就業與社會產業相關聯系，其模式可以這樣設計：大眾就業與產業→民營經濟主導→國有企業健康發展→國際企業在全球占一席之地。

底線與邊界的關系是：底線是最低觸底，邊界是最低觸底的一個社會均衡值或可允許度，假設底線為“0”，邊界可能是“0.001”。0.001是一個“報警”的數字。用A表示0，0.001表示B，報警符號為F，形成這樣的函數關系。

思維方式分析：如國民收入的增加過程與5個節點，貧困線→小康→中等收入→中高收入→高收入；又如國家政治綱領線性的階段設計，“中華復興夢境實現”→全覆蓋國民幸福生活→全民邁入中高收入國家行列→國家科教文衛已經邁入第一序列國家→社會和諧與國泰民安。此外，城鎮化線性階段也可分為全覆蓋城市群→城市群與大中小城市協調發展→產城鄉融合→一批城市與一流國際城市并駕齊驅，用此思維方式，其它方面也可進行線性階段劃分。這就解決了不同階段的政策制定訴求原則與底線。

時間節點線性思維狀態次序為：萌芽→初級→中級→中高→高級，這5個階段，每個階段有對應相應內容。

2.網狀空間思維。思維方式分析：在線性思維基礎上，形成網狀思維。它解決在線性思維基礎上，如何做到不偏不倚，從而實現公平、公正與合理。如中國城市群劃分，不能落下一寸土、一棵樹、一個人，這就需要覆蓋城鄉國土→一二三級城市群規劃→國際級城市群與國際城市建設。

思維模式狀態次序為：橫向+縱向→“井”字型思維形式→“井”字思維交叉點的“支點”。同理，各個次序節點對接相應內容。如一個人工作是橫向的，縱向是成長與成果，二者形成一個人的網狀形象，加上分期（節點）目標設置，就形成了網狀思維，這狀態的思維就是互聯互通思維。

3.全覆蓋思維。思維特征分析：空間網狀思維是在線性思維基礎上的表格化，相當于榮格先生的“格思維”。全覆蓋是在線性思維基礎上，以空間思維為格局形成的網狀的、坐標式的思維，是內容為王的思維。如國際城市群、區域城市群、生態城市群和6級城鎮體系，以及頂層設計是由底線設計所決定的，而底線思維的邊界和內容，決定了頂層設計的質量、內涵與可操作性。

思維模式特征：全覆蓋思維狀態次序為：線性→井字型網狀→圖形思維。也就是說，全覆蓋思維是你畫圓了的圓形思維，是內容為主的思維。目前中國城市群設計，是從一級到二三級。由于欠缺了底線思維，城市群未能涵蓋全部國土與國民，是一個不徹底的思維規劃，更因這種“高大上”的“精英思維”，不少的國土、國民被遺忘，這是很不應該的，或欠缺國民底線思維的。從這個意義上說，底線思維，也可叫360°“國民思維”。

綜合上述分析，底線思維也可以表達：線性時點思維（年度、 3～5年等為節點）→公平公正的網狀全覆蓋思維（對象全覆蓋）→內容為王（地緣地理、新與舊、戰略與戰術的）思維。

歸納起來，底線思維從行政政策制定看，就是國民訴求→區域訴求→行業訴求→國家訴求。比如小康與脫貧就是國民訴求，一二三級城市群是區域訴求，企業國際化是行業訴求，國家競爭力是國家訴求，落下任何一個環節都是不可想象的。

圖3把底線思維用2條線分析：上一條線為理想政策，下一條線是保障理想政策的底線即風險設計。

對照我們一些政策的制定，如住建部規定的90m2住房戶型，不同鄉村地方政策一刀切等，就顯得有些殘缺不全或欠缺底線思維。此外，各部委對產業及項目的補貼政策，顯然對大眾如平民創業“托底”欠交代——多數人領不到創業補貼。再看農業部南亞辦的2000畝園區補貼，對2000畝以下不認可，搞的是錦上添花。可見一個大眾認可的政策，不僅要“錦上添花”設計政策，更要“雪中送炭”設計底線。

二、底線理論的內涵是邊界“0”常態化

底線理論是以邊界為臨界點研究的“0”理論，“0”在這里是一種常態，0，-0.N與+0.N，都不是一種穩定狀態。但穩定狀態不是底線理論的追求極致，而是在+0.N設計時，要考慮其實施的0.1，0.2…等的“0”狀態，-0.N同理。每一個節點都有一個“0”狀態，“0”即是邊界要恪守的。

1.底線理論的特征。底線與頂層設計的關系：假定底線為0，頂層設計為1，其數列分布為-0.N，-0.1，0，0.1，0.N，由于將邊界設為0，0成了一個穩定狀態，0.N與-0.N都不穩定。假定0為常態，0.1～0.N要保證其常態狀況，須有N種支撐條件，同理，-0.N也一樣。因而，保持底線設計和邊界恒定，才可能有一個正環境，即不低于0狀態的環境。底線理論作為一種恒定思維理論，也是0邊界理論和與不低于-0的目標訴求。其穩定與不穩定狀態數列分布如下：

底線思維可以簡潔描繪為：在空間上，是全覆蓋的；在時點上，是聚焦節點的；在內涵上，是要考慮風險大小的。如空間城市群劃分底線，既要從“高大上”考慮，也要從最邊遠、最底層的邊界托底覆蓋全國國土，制定的政策才可能是科學的。

2.底線理論的政策表達方式。理論模型分析：一是時間序列為月、1年、2年至10年以上，可根據時點需要分期制定，它解決不同階段的不同訴求；服務對象為各階層、各種職業、各種文化消費人群主體等；也解決全覆蓋托底問題，以及解決不同地理、地緣、文化、生態區域的問題，公平公正問題和解決法律、德治或情理與法的綜合問題；以及解決從小風險到大風險的問題。歸納起來，底線理論要解決：時間節點→服務對象→空間全覆蓋→受眾的公平公正→風險防范。

政策表達次序：上述理論運用到政策制定，就是要解決從低到高、從小到大、從弱到強、從少到眾、從近到遠、從局部到全面的“六從”。比如城市體系從小城鎮→中心城鎮→中小城市→大中城市→大城市→超大城市。

3.一般政策框架體系運用分析。從理論角度，底線理論的政策框架體系，應由5個方面構成，包括政治體系、經濟體系、社會體系、人力資源體系與專項政策體系。

行政政策體系：穩定+發展是底線，民生是基礎，公信力是方向，和諧是目標。因為，民生及公平公正的社會氛圍，決定了政治體系是否科學，以及政策的動態調整方式與內涵。其政策模型為：民生和順→穩步發展→公信力較強。

經濟政策體系：國民就業與區域發展，需要建設起一批世界級的生態城市、產業園區，以及發展一批世界級企業、品牌，更有適合大眾的產業和就業環境，才可能是科學的經濟發展體系。其政策模型為：行業發展有序→新舊產業兼顧→戰略與戰術產業發展均衡。

社會政策體系：區域發展相對平衡，人與人之間相處較好，社會治理廣泛參與，居民生活基本幸福。其政策模型為：國民合作→和睦相處→社會比較公平→發展基本兼顧。

人力資源政策體系：精英與平民各得其所，農民與大學教授收入差距相對較小，全民受教育程度較高。其政策模型為：各類精英得到廣泛發展→平民訴求得到重視→人與人之間收入差距較小→平等處處可見。

專項政策體系：如國土資源管理劃分全覆蓋，不落下一寸土地、一個人、一棵樹。又比如城市群劃分為三級，城鎮體系劃分為六級，就基本涵蓋了全部國土與人口。其政策模式為：立體全覆蓋→網狀鏈接→市場全覆蓋→利益共享全覆蓋→風險防范全覆蓋。

4.N維井字型結構。N維設計：底線政策體系還可以新與舊、時尚與傳統傳承、科學與欠科學漸進設計，以及不非此即彼的3～N維設計。如2012年馬云與王健林打賭：一個電商，一個零售，如果電商2020年銷售達50%，王健林輸，相反亦然。如今純電商時代過去，線上線下已經在改變，亞馬遜又殺出線下主導的新零售時代模式，表明了科技的融合與社會元素的綜合。

從上述分析可以看出，底線理論的政策體系，是以全覆蓋為核心的，在具體政策設計上，邊界是底線通往頂層的支點。如果只有頂層設計而欠缺底線，等于沒有邊界，其政策執行中風險便顯而易見。事實證明也如此。如2008年4萬億元大多進了房地產市場，在政策設計上就是缺底線邊界。

三、政策制定分析：從初始至高級狀態

運用底線理論思維制定企業、行業與國家政策，從初始至高級狀態是以年度或項目實施為節點的，這就形成了時間維底線的幾何級數變化。即在政策制定中，要考慮不同時點的不同臨界點，以及不同階段實現階段成果后的N種臨界點。

如何運用底線思維理論呢？我國與國外都有不少成功例子，如低保戶的底線設計，大病治療全覆蓋，國土功能區規劃。但也有許多政策不到位的例子，這些例子反映了底線與邊界的設計之缺失形成的危害。下面一些分析顯然具有一定的啟發性。

1.綜合運用分析。政治體制政策制定：一個沒有壓迫和剝削的社會，是人類的共同追求。如果公私合營、允許土地分田到戶其模式設計可考慮為初級社會主義，那么社會主義初級階段為公私混營→初中級應是國企與民企兼容發展的小康社會→法制公平社會應是民企份額較大的中級→中高級應是公正的各種所有制高度混和社會→高級社會是人人平等的個性化經營。顯然，這樣劃分每個階段的底線邊界就清楚了，不至于眉毛胡子一把抓而攪成一鍋粥。

房地產政策制定：目前我們的房地產政策值得認真對待，各地欠缺底線的政策有很多。雖然近年有改進，但仍然任務艱巨。如何設置設計底線的房地產政策，新加坡也有一些方法。新加坡的房屋政策是：一個核心家庭只能擁有一套組屋（廉租房），一生只有兩次購買組屋機會，如果第二次購買，組屋就必須退出，弄虛作假有罰款、坐牢等。對永久居民、外國人、公寓、別墅、信貸、準退都有購買邊界的政策，許多發達國家與地區亦有不少經驗可借鑒。我國的購買政策模式亦可這樣設計：底線為一套組屋（2套受罰）→組屋與非組屋購買規定→對永久居民與外國人的其它規定→地方規定。

產業政策制定：我國的戰略產業政策不少缺乏準入與退出機制，更有缺乏傳承、改造機制，對民間企業參股國企政策也需要進一步完善。如此戰略產業政策制定完善，可以這樣強化設計：

國民向心政策設計：國民對自己國家的關愛，可從教育小孩開始，如主動掏錢培養小孩學習足球→參與職業化培訓→鼓勵或參與市場化如俱樂部之類的經營，這樣，國家意識才能從底線設計做起。又如國民的社會和諧態度，應從罵人、吐痰和尊重別人隱私開始。比如入侵私宅美國法律規定最多可罰2000萬美元，侮辱別人如吐痰最多可罰500萬美元。當年美國一富人吐別人口痰就被罰款500萬美元，讓你不敢犯第二次。美國法律懲罰到你“不敢”，就是不能觸碰國民的底線。德國的教育也有這個味道：如小孩通常得不到父母送別人孩子的生日禮物錢，要靠孩子自己動手想辦法，父母可給予一些提示和做禮物時的資助而已，這樣便可從小培育孩子愛心、獨立和配合精神。

民安政策底線設計：從國家穩定角度，國民的安居樂業是底線設計的頭等大事。如何設計呢？國民的勤奮、安靜、守護家園、守紀，是由國民收入結構、消費心理等所決定的。這就要保證國民既要富又窮的狀態。富是指國民收入較高，窮是指國民固定資產財富較少。要形成這種狀態，經驗證明，需要保證：

A.國民2/3工資收入用于購非固定資產；

B.國民2/3以下構建房，1/3以上租房；

C.國民2/3投資在保險、國債、養老基金；

D.國民2/3以上家庭不進入股市。

用下圖表示，即國民四個2/3投入與消費結構，決定了國民的安定心理。德國在這方面最為典型，其次為瑞士、瑞典等絕大多數發達國家。

2.其它運用分析。宏微觀結合政策制定：最近國家將空間規劃、城市群規劃放下給省市區，這是一種進步，如何設計，底線理論可派上用場。如國家確定全球城市、國家中心城市與大都市圈、省市則圍繞具體情況設計。此外，還應考慮在下放空間規劃權時，或者在權力運用邊界上，還應有區域地緣政治一級的銜接，如制定一二三級城市群標準，制定特色城鎮標準，而不是規劃多少個或全部下放。不然會造成邊界模糊，而邊界模糊是缺乏底線思維的另一種表現，產業政策制定同理：國家管標準，省市管產業，地方管項目，企業管產品。

企業及管理政策制定：底線設計的運用，還可以具體到一件小事、一個項目。如設定養豬場養生態有機豬，通常有2種方案：一種是加盟成為平臺豬場一分子，另一種自建平臺豬場。如浙江桐鄉的嘉華牧場沈建平，歷經20年建成了“五星級豬場”。他的頂層設計是生態有機豬場，要達到這一目的，有3個底線系統須保證：豬的本質即歡樂玩耍的生存快樂系統、豬糞尿清潔處理系統、智能管理系統都必須達國際標準，這是底線，也是邊界，否則沈建平先生養不出生態有機豬。

（作者單位：廣州泛誅城市發展研究院 廣東廣州 510500；中山大學新華學院 廣東廣州 510520，第二作者鄭重為中山大學新華學院副教授。）

（責編：若佳）