城市綠化養護市場化運作的探析

潘建秋

摘 要：文章以溫州市為例，介紹了城市綠化養護體制及市場化的現狀，并結合溫州園林綠化養護市場化發展趨勢，對存在問題進行了分析，試圖找出解決問題的措施，為城市綠化養護市場化健康發展提供決策依據。

關鍵詞：綠化養護 市場化 探析 對策 建議

中圖分類號：F299.24

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）05-059-02

伴隨市場經濟的快速發展，人們的環境意識不斷提高，城市綠地建設已成為城市建設中的重要環節，而綠化養護質量則直接影響到城市園林服務水平和可持續發展。隨著城市化的進程，城區綠化面積增長迅猛，截至2016年，浙江省溫州市建成區綠地面積已達到7728.86公頃，其中公園綠地面積2581.52公頃。建成區園林綠化三大指標分別為：綠地率32.42%、綠化覆蓋率37.18%、人均公園綠地13.39平方米。相較2011年底全市建成區綠地面積3905公頃，5年內綠地面積增長了3823公頃，增長了一倍，傳統的綠化養護管理運行模式已難以適應新形勢的需求。在這種情況下，進行綠化養護體制改革，加大推進其市場化具有重要的現實意義。城市綠化養護管理是政府財政投入的一項重要的公共服務項目，采取何種管養模式既能節約資金，又能使綠化養護質量達標甚至優于現狀是推進市場化體制改革的重要目標。

一、溫州綠化養護體制及市場化現狀

目前，我國城市園林綠化養護管理的模式有三種，一是全供事業單位管理模式，即由政府部門下屬的綠化管理部門全面管理，采取政府大包大攬的“以費養人”的全供管理模式；二是全部實行市場化運作模式，即面向市場，實行招投標、社會企業承包、干管分離，采取園林綠化主管部門對社會企業行使管理、指導和監督職能的承包管理模式；三是雙軌制管理模式，在某些城市，由于體制和經費問題，作為改革的過度階段，市場化運作模式和事業單位管理兩種模式同時并存。目前，溫州市采取的是第三種雙軌制。

2012年，城建體制改革后溫州市園林部門由溫州市住建委劃歸溫州市城市管理與行政執法局，主要承擔管理市級公園（廣場）綠地為主。市本級綠地由溫州市公園管理處、溫州市園林綠化養護大隊、溫州市景山森林公園管理處三家單位負責管養，其余綠地分別由各區屬地管理。2016年，市公園管理處管養綠地面積125.9公頃，市園林綠化養護大隊管養綠地面積147公頃，景山森林公園管理處管養綠地面積271公頃，市本級管養綠地面積共計543.9公頃，城維費投入5313.67萬元。鹿城區納入養護管理的綠地面積為107.57公頃，行道樹19401株（包括118株古樹名木），投入城維費1050萬元；龍灣區納入養護管理的綠地面積為218公頃，行道樹3521株（包括18株古樹名木），投入城維費2140萬元；甌海區養護管理的綠地面積為59.6公頃，行道樹1667株（包括20株古樹名木），投入城維費603萬元。全市納入養護管理的綠地面積為929.07公頃，共投入城維費9106.67萬元；管養費約9.8萬元/年（含保安、保潔）。

2016年底，全市建成區綠地面積為7728.86公頃，納入財政資金統籌養護管理的綠地面積僅為929.07公頃，據此可以看出公共財政對綠化養護的覆蓋面還遠遠不夠。很多已建綠地未能發揮應有的社會效益和環境效益，造成巨大的社會資源浪費。通過對各區的摸底，推向市場化養護管理面積為213.7公頃，市場化的份額占比約為23%。離市場化程度達100%的上海、杭州、廣東等綠化先進城市差距還很大。

二、綠化養護管理市場化實踐中存在的主要問題

自從2012年開始推行綠化養護管理市場化以來，為了深化園林綠化養護管理體制改革，進一步提高園林綠化養護水平，溫州市一直致力于探索管養工作的新模式，在穩中求進的前提下，積極引進園林綠化養護市場競爭機制并逐步予以規范。經過幾年的實踐探索，市場化進程效果不是很理想，究其主要原因，存在以下幾個問題：

1.市場化機制未真正建立。綠化養護管理改革的目的是開放市場，盡快建立市場化機制。多年來由于考慮到轉制職工的切身利益，確保原有養護機構的運行正常和社會穩定。全市公共財政統籌的養護業務量，僅有小部分真正投入市場招標。而且，推向市場化并沒有硬性規定的政府性指令。像杭州市，其在地方性法規《杭州市綠化管理條例》中明文規定，采用公共財政統籌資金的養護綠地是必須采取公開招投標的形式確定養護單位。缺乏明確的政策性規定，是我市養護市場化推進遲緩的一大原因之一。

2.配套養護法規建設滯后。從目前已經實施市場化養護管理的幾個項目來看，由于針對綠化養護市場化相關地方規章制度不是很健全，造成許多養護監管的盲區，綠地養護質量不是很理想。反觀其他市場化進程程度高、效果比較理想的城市，如杭州市，針對綠化養護和市場化推進，專門推出《杭州市城區綠化養護管理辦法》、《杭州市城區綠地養護質量標準》、《杭州市城區綠地養護管理綜合考核評分細則》、《杭州市城區綠化養護企業考評辦法》、《杭州市城區高架、立交橋掛箱懸垂綠化養護管理規定》等一系列規范性文件和管理標準。這些規章制度內容涵蓋城區綠化養護管理的各個方面，有效地避免了在綠化養護監管過程中因缺乏相應的參考依據而引起的行業糾紛，確保了園林綠化養護管理更趨科學化、精細化，為杭州市城區綠化養護管理工作提供機制上的保障。

3.經費長效保障機制缺乏。隨著城市建設，尤其是這幾年創建國家園林城市期間，綠化面積每年都在迅猛增加，但由于重建輕養的觀念，同時沒有出臺保障養護經費的相關規定，用于養護和管理的資金、人力和機械設備視財力或緊或松，沒有配套跟上，從而大大影響了綠化成果的鞏固發展。隨著綠化建設的進一步發展與完善，綠化養護工作將逐漸成為今后的重點。政府投資比例也應以綠化建設為主逐漸轉變到以綠化養護為主。能否增加綠化養護投入并且長期保障供給資金的充裕是綠化養護推進市場化能否順利的關鍵。

4.綠化養護企業良莠不齊。目前，綠化養護企業大多是園林施工企業，還有少數企業是掛靠的施工隊伍進行綠化養護。市面上真正具有一定的管理水平和技術水平的綠化養護企業不多，且出于短期利益的驅使，其長效管理經驗和理念缺乏，養護質量難以保證，因此，在推向市場化的綠化養護管理項目招標中難以招到理想的綠化養護企業，這也是市場化推進舉步維艱的因素。社會上的企業，追求的是經濟效益最大化，與城市綠地必須兼顧統籌社會效益和環境效益的基本原則難以形成良好的契合點。優良的企業本著職業操守，對養護管理的質量會有一定的追求，但大部分企業為了企業利潤最大化，往往對養護管理質量應付性地對待，離城市綠地養護管理精細化的要求差距甚遠。而且隨著財政經費撥付方式的改變，資金由財政直接支付給企業，招標單位（綠化行政主管部門）對企業的監督整改難以到位，懲戒手段很難跟上，同時缺乏有效的后續監控和評價機制，這是溫州目前綠化養護市場化進程中遇到的最大困擾。

5.養護隊伍水平呈下降趨勢。園藝實踐工作需要經驗的積累，需要專業的園藝工人一代接一代的傳承，而現在大部分社會企業為了節省成本，很少保有固定的養護工人隊伍，很多企業在業務繁忙的時候都是直接向勞務市場招聘臨時工、農民工，經過簡單培訓后就單獨開始從事養護工作，導致在具體操作中缺乏針對性、技術性。出于成本考慮，招聘的勞務人員大多為工資待遇低廉的年老體弱者或婦女，只能做些簡單的修枝除草、澆水施肥等技術含量低的工作，養護質量難以保障，精細化、藝術化更是無從談起。從這個角度看，園藝養護水平沒有隨著市場化的進程而提高，反而呈下降趨勢明顯，這也是市場化進程中我們遇到的一大弊端。

三、對策與建議

1.逐步構建規范的養護市場化體系。出臺政府性文件，明文規定使用財政統籌資金進行養護的綠地必須采用招投標的方式確定養護單位。可以先進行試點，逐年加大推向市場化的比率，最終實現全部綠化養護管理市場化。健全養護管理招標管理體系，要實行市場準入制，對養護管理做得差的企業規定幾年內不得進入綠化養護市場；綜合運用多項強化招標管理措施，如科學測定最高控制價，在合理范圍內隨機確定下浮率、適當加大技術標權重等，逐步構建權責明確、運轉規范的養護管理招標管理體系。

2.逐步推出系列綠化養護管理規范性文件。要從“依法養綠”的高度，建立一套可行的養護管理規范。根據國家相關法律法規，結合溫州的工作實際，逐步完善修訂或出臺“城區（公共）綠地養護管理辦法”、“城區綠地養護質量標準”、“城區綠地養護管理考核辦法”，以及“城區綠地精細化管理細則”等一系列規范性文件和管理標準。

3.建立完善的園林綠化養護檢查與考核機制。建立科學的質量檢查考核體系，是提升社會企業承包管養的綠地養護質量必要的技術措施。為此，可以組合不同形式的考核方式，如定期檢查、不定期檢查、重大項目專項檢查以及年終總結檢查等，對綠地的養護質量進行全方位的考核，將考核結構作為對承包養護單位管養質量評價、承包經費撥付及獎懲的依據。通過經濟手段，依法強化對承包企業的考核和管理，提高養護資金的使用效率和作業服務效率。

4.建立長效經費保障機制。出臺關于市區公共綠地養護資金保障文件，與逐年增加的綠地面積匹配，建立隨社會經濟發展進行調整的長效機制。爭取在政府財政預算中專門單列“城市園林綠化維護資金”，切實保障園林綠化日常維護，并逐年增加。配套出臺“養護市場定額指標”、搭建“財政養護資金及時支付”平臺等。通過多方舉措，努力構筑“建一塊，養一塊”的綠地可持續性發展良性循環。

5.適量保留專業養護隊伍。在公共綠地全面推向市場，推進市場化改革的同時，應適當保留應急的專業養護隊伍。建議在全市推進市場化的過渡期內，可以以比選的方式引入應急保障機構，或者就以現有的公園養管單位成建制組成應急保障機構，負責人員培訓、崗位帶教和應急服務應對如抗臺、森林防火搶險、110聯動等突發事件。平衡養護專業化和市場化的比例，確保養護管理機制市場化改革健康發展。

四、結束語

進一步深化城市公共綠地養護管理體制改革是大勢所趨，勢在必行。在市場化進程中矛盾復雜、任務艱巨，陣痛在所難免。溫州市的綠化養護市場化經過幾年的實踐和探索，正在逐漸形成。下一步，建立健全的市場競爭機制、規范科學的養護管理體系、強有力的財政保障機制等，將逐步穩健推進綠化養護管理市場化，從而建立起適應新形勢要求的高效、靈活、開放、競爭的園林綠化養護管理模式，最大限度地提高城市園林綠化養護管理水平，促進溫州市公共綠地養護的健康發展。

參考文獻：

[1] 溫州市城市管理數據，2016（1）

[2] 李金柱.淺議城市綠化養護產業化趨向[J].寧夏農林科技，2007（4）：66-67

[3] 魏喜俊.深化城市園林綠化管理改革[J].遼寧經濟，2005（10）：16-17

（作者單位：溫州市公園管理處 浙江溫州 325000）（責編：趙毅）