芻議低碳經濟發展過程中的法律問題

鄭綠峰

摘 要：發展低碳經濟是實現我國可持續發展戰略目標的必然選擇?，F階段我國低碳經濟立法對于指導低碳經濟發展起到一定的積極促進作用，但是在低碳經濟發展的基本法、單行法和激勵制度和監管機制方面還存在很大問題，所以就這些問題展開研究，具體提出了完善低碳經濟法律的建議。

關鍵詞：低碳經濟；立法問題；完善立法

中圖分類號：F24 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）11-0193-02

低碳經濟是指，在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。在全球氣候變暖的背景下，以低能耗、低污染為基礎的“低碳經濟”已成為全球熱點。歐美發達國家大力推進以高能效、低排放為核心的“低碳革命”，著力發展“低碳技術”，并對產業、能源、技術、貿易等政策進行重大調整，以搶占先機和產業制高點。

一、低碳經濟發展概論

（一）發展低碳經濟的背景和必要性

隨著工業文明的發展和全球人口數量的攀升，越來越多的發展問題影響著地球生態環境，化石能源等常規能源的使用造成的環境問題及后果不斷為人們所認識，隨著廢氣污染、光化學煙霧、水污染和酸雨等的危害，以及大氣中二氧化碳濃度升高將帶來的全球氣候變化，已被確認為人類破壞自然環境、不健康的生產生活方式和常規能源的利用所帶來的嚴重后果。在此背景下，“碳足跡”、"低碳經濟”、“低碳技術”、“低碳發展”、“低碳生活方式”、“低碳社會”、“低碳城市”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策應運而生。2007年在亞太經合組織第15次領導人會議上，中國提出了四項建議，明確主張“發展低碳經濟”，對人類未來負責。會上提出“開展全民氣候變化宣傳教育，提高公眾節能減排意識，讓每個公民自覺為減緩和適應氣候變化做出努力”，這是中國發展低碳經濟的最初要求。2010年8月，國家發改委確定在5省8市開展低碳產業建設試點工作。到現如今低碳經濟已經成為世界經濟發展的重要趨勢，低碳經濟發展的好壞關系著我國綜合國力和世界的影響力。低碳經濟對于我國轉換經濟增長模式、實現可持續發展有著重要意義。

（二）我國低碳經濟立法的現狀

關于保障低碳經濟在我國更好發展的立法問題，從我國提出低碳經濟發展理念時就已經引起很大討論。發展到現在，我國立法機關和相關機構圍繞節能減排和應對氣候變化問題，在2009年8月份全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，充分肯定國務院在應對氣候變化方面做出的不懈努力和取得的顯著成效，同意報告提出的今后工作安排。

另外，關于《節能減排全民行動實施方案》、《中國應對氣候變化的政策行動》、《新能源與可再生能源產業發展“十三五”規劃》等一系列配套的關于發展低碳經濟的法律政策指導意見，對于我國低碳經濟發展起到了很大的保障促進作用。但是，21世紀信息時代的經濟發展瞬息萬變，對于低碳經濟發展的立法還存在很大問題。

二、現階段我國低碳經濟法律體系中存在的問題

（一）低碳經濟發展的基本法未成體系

基本法通常是指在一個國家或地區擁有最高法律效力的法律。低碳經濟在我國發展以來，法律保障一直停留在綜合法律的基礎上，關于低碳經濟的概念，基本生產經營原則未進行明確規定。建立完善的低碳經濟法律保障體系，需要在社會生活中的方方面面進行規范，既要有強制性規范也要有引導性規制，既要涉及生產領域也要涉及消費等領域。低碳經濟發展涉及方面廣，若沒有統一的基本法和理念的指導，很容易在實際發展中產生各個法律的交叉沖突，造成立法資源的浪費和法律權威的下降等嚴重后果。所以，在我國低碳經濟法律制定中，基本法的制定及完善是本文認為最為主要的，必須明確低碳經濟的概念，確立低碳經濟法律體系設定的基本原則、基本制度和管理體制。

（二）指導低碳經濟發展的單行法有待完善

單行法是和一般法相對應的稱謂，一般法規定的是比較綜合的法律問題，而單行法是對一般法中規定的某個特別法律事項進行的特別規定。如我國民法通則就規定了物權事項，什么擔保、抵押、質押等等，而我國另外還有一部擔保法，擔保法就是一部單行法，而相對于擔保法而言，民法通則就是綜合的一般法了。我國現行的低碳經濟單行法主要集中在化石能源和溫室氣體排放等方面，很多需要法律法規規制的低碳經濟領域如天燃氣、石油等新生能源領域缺少專業的立法。低碳經濟單行法的不完善一方面體現在單行法體系的不完善，另一方面是單行法內容上的問題，如我國現行的《煤炭法》中關于對煤炭生產、經營中責任人的法律義務進行了規定，但是相應的法律責任卻沒有進行規定。很多條款規定缺少具有實際操作性的法律措施，過于原則不具有詳盡的指導意義。

（三）現行的低碳經濟相關法律的激勵性不強

現行的低碳經濟法律中對于指導其有效發展和限制不利低碳經濟發展的規定較多，如《循環經濟促進法》、《可再生能源法》等；而關于有效激勵社會發展低碳經濟的法律激勵性卻不強，如《節約能源法》中“國家實行有利于節約能源資源的稅收政策，健全能源礦產資源有償使用制度，促進能源資源的節約及其開發利用水平的提高”，但是實際工作中并未有具體的有利節約能源資源的稅收政策，如何減免低碳經濟發展企業的所得稅并沒有詳細的法律規定。低碳經濟法律中的激勵性條款的牽引法律文件層次較低，內容不夠具體，相應的權威性和激勵力度就可想而知，這一定程度上不利于低碳經濟的快速發展。

（四）低碳經濟法律的監管機制不健全

低碳經濟發展目標的實現必須要有相關的法律監督機制的保證，我國現行的低碳經濟的法律監督機制滯后于現實的需求，不利于低碳經濟相關法律的有效執行。一方面相應的法律未賦予政府在低碳經濟發展執行法律的嚴格約束，政府在低碳經濟發展中的以身作則的作用未充分發揮，政府的監督促進作用沒有得到有效體現；另一方面，關于公民在低碳經濟發展中的行為約束相應的法律監管不到位，公民中環境污染和資源浪費的現象仍然比較嚴重，個人環境行為的監管沒有納入到法律的監管中。低碳經濟的發展離不開政府和公民的共同參與，所以對二者在低碳經濟發展中的法律監管機制一定要完善起來。

三、完善低碳經濟法律的建議

（一）制定有效的低碳經濟基本立法

低碳經濟的基本立法在其整個相關法律體系中發揮著總攬全局的作用，協調著各個相關法律的執行實施。低碳經濟具體包括基本原則、總則、基本法律制度激勵措施和具體的法律責任等，明確基本法的統一指導和理論指導的作用，增強其他法律制定的可操作執行性。在基本法的指導下，低碳經濟中重要的兩個領域，大氣法律體系和能源法律體系也做相應具體的法律規定，保證低碳經濟在法律體系下健康可持續發展。學習發達國家如美國的《2009年美國清潔能源和安全法案》中關于發展節能技術、實施能源消費多樣化等多個方面的具體規定，總結有效的成功經驗盡快制定完善低碳經濟發展的基本立法。

（二）完善低碳經濟發展的單行立法

完善低碳經濟發展的單行立法，一方面要根據低碳經濟發展的現實情況對相關法律政策不符合現實發展需求的部分進行修訂，如強化清潔生產、鼓勵低碳技術的研究研發、支持低碳能源的開發利用；另一方面，針對石油、天燃氣、原子能等制定專門的單行法，對能源進行合理配置。如在《大氣污染防治法》中可以制定以大氣污染防治為核心的法律法規體系、完善排污許可證的制度規制、增加排污權交易制度、完善排污收費制度等，從而完善低碳經濟法律保障體系，為低碳經濟的發展提供保障。

（三）明確低碳經濟立法中關于激勵的具體措施

發展低碳經濟對于我國傳統型的生產企業本身來說是一個很大的沖擊，尤其是能源消耗型的企業會產生很大的利益損失，所以沒有相關的法律激勵政策是很難讓其自覺自愿地積極響應國家發展低碳經濟的相關規定的。現階段我國在法律規定方面的激勵性不強，對此可以在激勵性的財政和稅收政策制定，鼓勵企業使用和開發清潔能源并對其適當的補貼，或者可以向低碳經濟行業進行更大力度的投資。完善節能減排、可再生能源使用的法律法規，設立低碳金融和低碳稅收等促進各行業經濟低碳發展的專門性立法，通過減免稅收等引領企業開發先進的低碳技術。

（四）加強低碳經濟發展中的法律監管

法律法規的有效執行建立在有效的法律監管的基礎上，所以保障低碳經濟法律作用的有效發揮，就要加強低碳經濟發展中的法律監管制度。從概念上理解，低碳經濟法律是監管的限制詞，限定監管的各個要素，從執行層面在履行法律監管機制時要具體做到明確監管的主題、對象和內容，制定監管的依據、目標和方式，這樣才能保證低碳經濟法律的執行不會被形式化。

低碳經濟發展過程中的立法問題從我國低碳經濟概念提出，學術界對其的探討就比較多，現行的相關法律制度對于促進我國低碳經濟的發展發揮了積極的作用，但是在經濟形勢瞬息萬變的21世紀，我國現行低碳經濟發展中的法律在內容制定和體系建立上都存在很大的問題。本文針對這些問題，提出了在制定有效的低碳經濟基本立法、完善低碳經濟發展的單行立法、明確低碳經濟立法中關于激勵的具體措施和加強低碳經濟發展中的法律監管方面可采取的有效建議，促進我國低碳經濟的健康可持續發展。

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[責任編輯 興 華]