基于需求的多層次政務云外包模式

文｜儲建華

國內“云服務外包”的概念在2010年10月首次由互聯網云服務商提出，并基于互聯網+大數據的框架，將“云服務外包”定義為基于“云”平臺、“云”模式和“云”理念的外包服務。其包括三個層面的內容：一是基于“云”平臺的外包，即“云計算”和軟件即服務模式的外包服務；二是基于“云”模式的外包，即外包企業將自己的服務模式從線性的傳統點狀服務模式轉變為非線性的平臺即服務的平臺服務模式；三是基于“云”理念的外包，即聚集海量個人和企業服務資源的“服務云”。并將云外包的定義歸納為下面的公式：云外包=（軟件云+平臺云+設施云）服務。

最近幾年，隨著電子政務建設的不斷深入發展，中國電子政務逐步呈現出信息共享與業務協同的趨勢。但是受到中國傳統的“條塊分割”管理體制的影響，在推進政務信息化的過程中，各部門的“各自為政”,造成了信息流通上縱強橫弱的局面。大量信息孤島的產生導致信息資源無法實現有效的流動，部門間難以進行高效的資源共享和通暢的信息交換，給政務協同也造成了巨大的障礙。因此，現階段在電子政務從割據到統一的深化過程中，要實現政府業務的高效、協同，首先必須要做的就是信息資源整合。云計算的出現，為電子政務信息資源的整合提供了新的實現路徑，拓展了電子政務的發展空間。基于此，政府部門利用超融合架構技術搭建一個底層的基礎架構平臺，為政府各部門提供資源服務，并對電子政務信息資源進行整合，同時摒棄傳統由政府信息部門自建或者代建的建設模式，本文主要探討有效利用云計算技術讓政府部門完全脫離硬件基礎設施，更專注于業務本身，脫離于繁瑣的日常維護工作。

一、政務云與云外包概述

（一）政務云

電子政務云（E-government cloud）是指政府各級部門的政務信息系統通過云計算技術整合到一起構成的政務信息生態圈。它對政府管理和服務職能進行精簡、優化、整合，并通過信息化手段在政務上實現各種業務流程辦理和職能服務，為政府各級部門提供可靠的基礎IT服務平臺。電子政務云通過統一標準不僅有利于各個政務信息系統之間的互連互通，避免產生“信息孤島”，也有利于避免重復建設，節約建設資金。

政務示范應用架構圖

如圖所示，政務云的基礎架構從下到上可以分為三個層次：

1. 基礎資源層

為各政府機關部門提供IT基礎設施資源服務。通過云計算技術將各服務器的CPU、內存、硬盤等計算、存儲資源聚集成超大規模資源池并進行統一調度，提供應用彈性擴展和數據的“快計算”、“大計算”。各部門可根據自身業務情況靈活選擇和擴展相應服務。

2. 應用及數據服務層

構建一個能力平臺，實現對所采集匯聚的各部門數據進行統一調度、交換、共享，并為各部門提供“開箱即用”的數據開發服務能力和數據管理能力，幫助各部門實現海量數據的運營和管理。此外，各部門可基于統一數據服務平臺開展大數據應用，利用大數據平臺對各委辦單位的數據進行關聯分析優化政府部門內部流程以及提升政務部門的對外服務能力。

3. 運營管理層

通過構建運營服務機制，保障云平臺的持續有效運行，提供資源管理、調度管理、監控管理、信息安全等運維管控功能，以及業務管理、流程管理、計費管理等運營功能，并能夠對各部門提供自助服務的門戶，方便部署個性化的功能。

（二）云外包

外包的原理主要涉及到核心能力理論與成本理論。核心能力理論是指將資源集中到核心業務，把不擅長的業務外包給外部的專業機構，從而給更多的精力與資源投入核心業務，從而帶來更大的競爭力。成本理論是指只有在做自己擅長的事物時付出的成本才會最低，如果投入大量的精力到不擅長的事物，付出的成本會遠遠高于將不擅長的業務外包給專業人員的成本。通俗來講，外包即“做自己最擅長的事情，其余的交給擅長的人做”。

云外包在本質上就是信息系統外包，即非IT公司將自己的信息系統構建外包給專業的公司，從而大幅度降低自身運營成本，并顯著提高自身的信息化水平。

政府部門的核心業務是政務，政府不可能也沒必要完全依靠自己的力量進行電子政務系統的開發、建設和維護，政府采購社會服務的形式將自己并不擅長的政務云平臺系統建設運維工作交給更加專業、高效的服務團隊來做，將精力聚焦提升執政能力建設，也是大勢所趨。當前主流的政務云外包模式主要有以下幾種：

流程式外包。流程式外包指的是政府將某些業務流程交由專業機構處理，政府部門負責外包合同的監管并承擔電子政務建設和管理的最終責任的外包形式。比如政務辦將電子政務平臺中的建設部分外包給實施商。

混合式外包。混合式外包是指電子政務服務由政府部門的下屬事業單位或者關聯企業來負責具體實施。該單位或企業既擁有服務提供商身份，需要承擔部分電子政務的建設；又可以把部分環節外包給其它機構，代表上級政府部門承擔電子政務建設和管理的最終責任。由于該單位或企業是從政府分離出來的，這既使其很快進入運營和維護的角色，又使其成為聯系政府和其他外包企業的橋梁和紐帶。

二、政務云外包現狀及分析

（一）政務云外包現狀

經過幾年的探索，政務云外包在國內多地已經有了豐富的實踐案例，以省級政務云平臺為例，不同省份的服務外包的形式各有特色。

在浙江省，省級政務云平臺就采用了先進的互聯網架構，由省級運營商統一提供平臺建設到運營運維服務，構建了政務服務平臺，實現了多個部委100多個業務上云，數據集中。在實際運作中采取了類似BOT（Build-Operate-Transfer）模式的服務外包。在此運營模式之中運營商負責云平臺的統一建設、維護，各個廳局委辦按照資源用量進行付費，成功解決了云平臺建設初期資金投入大的問題。同時，由運營商牽頭組建的背靠原廠支持的服務團隊提供全年7＊24小時的技術支持服務，并在重大活動等關鍵時間節點提供現場保障服務，有力的支撐了云平臺的運維。

在四川省，省級政務云平臺集監管、服務、整合、災備為一體的“1+N+N+1”模式，即一個云監管平臺、多個云服務商平臺、多個部門整合平臺、一個云災備平臺，具備云主機、云儲存、云防火墻等功能。首創性引入多家云服務商參與建設的模式，有利于相互間資源互補、競爭提升。四川省原電子政務項目投資超過10億元，每年相關運行維護費近5億元，通過省級政務云平臺，極大降低電子政務建設和運營成本，相關費用或將減少30%以上。四川省明確提出省級非涉密信息系統應基于省級政務云建設部署，原則上不再批準機房、數據（含災備）中心等基礎設施建設。從投資模式分析，四川省的運營模式更接近PPP（Public—Private—Partnership）模式，設置的保底消費保障了所有參與投資建設廠商的最低利益，按資源收費的模式也最大保障了政府的利益。

（二）當前政務云建設的優勢與不足

綜上所述，已有的政務云建設可總結如下：政府各部門統一建設，統一外包給一家或多家服務提供商。結合云計算、大數據技術后，這種模式克服了傳統的政府信息系統的缺點，帶來了很多便利：

成本降低。成本既包括建設成本又包括運維成本。在傳統政務信息系統中，各廳局委單獨建設自己的機房搭建信息系統，單獨維護。在統一建設政務云后，由高級政府統一建設基礎設施和管理維護，實現了資源大集中，避免了分散投資帶來的資源浪費，資源池的統一構建有效提高了利用率。各下級部門只需要負責使用，可以將更多的精力聚焦于業務本身的優化與改善2.效率提高

效率提高。傳統政務信息系統中，各政府部門的數據存儲模式不同，信息系統也各不相連，無疑為部門之間的交互帶來的阻礙。統一的政務云可以通過共同標準有效促進不同部門之間的數據交互效率，降低交互門檻，為各部門之間的協作提供了更進一步的基礎，從而優化行政流程。

然而，由于政務云出現的時間并不長，在建設中難免走一些彎路，遇到以前沒有遇到的一些問題。當前的政務云建設面臨著新的挑戰：

前期一次性投入巨大。傳統分散式的各部門信息系統可以根據實際情況分散構建。建立統一政務云，雖然可以減少資源浪費和降低維護成本，但是要求政府一次性投入大量資金來建設政務云，遠遠超過財政的預算，可能在短時間內影響政府的資金運轉。

人才缺口較大。雖然集中建設和運維會減少對人員數量的需求，但由于云計算、大數據都屬于新興技術，從業人員較少，以往的人才儲備并不足以支撐當前的需求，人才缺口比例反而增加。

集中外包建設并不能靈活滿足各部門的實際需求。在這種模式下，由于涉及大量的職能需求，上層政府很難提前規劃全部的設計需求。底層職能部門如果有新的面向小眾的功能性需求，需要先把需求上報上層政府，由上層政府轉達到外包公司。這樣對平臺的創新、變化的實時性會帶來很大的阻礙。

三、基于需求的多層次外包模式

（一）政務云外包需求與分層

引起上述問題的主要原因是政府部門還在根據舊思想使用新技術，或者說，對云計算的使用方式還沒有完全轉變過來。云計算的本質就是IT系統外包。根據層次不同，云計算可以分為三種：

基礎設施即服務（Infrastructure as a Service，IaaS）。在IaaS模式下，使用者不需要構建自己的云計算中心，只需要向服務提供商租賃基礎設施，這樣可以大量的降低在基礎設施購買建設上的開支成本。

平臺即服務（Platform as a Service，PaaS）。在PaaS模式下，使用者將平臺（系統）的構建外包給專業人員，或者說，租賃已經搭建好的平臺進行使用，這樣可以大量減少平臺的維護成本。

軟件即服務（Software as a Service，SaaS）。在SaaS模式下，使用者向專業人員定制自己在某些平臺下的特殊需求軟件。以微信小程序為例，微信本身可以看作一個平臺，商家需要向用戶提供自己的微信小程序，只需要將開發任務外包給開發者，除了開發費用外不需要提供任何額外的開支。

經過分析，我們可以把政府的對政務云的需求大致分為三個層面：

第一層：高層級的政府部門（如省政府）。要求各下級系統、部門之間的計算、存儲資源進行統一管理與維護，以方便不同政府職能部門的之間的信息交互，政務溝通，并降低政務系統的成本。

第二層：政府的各個職能系統（如稅務、公安、交通等）。不同系統之間的政務系統需求不同，也無法完全整合。如稅務系統，交通系統，公安系統等，他們都有著各自不同的職能需求。

第三層：某個系統的個別部門。他們可能面對小部分特定用戶需要提供一部分特殊的定制軟件，如北京交通系統需要向京外用戶發放進京許可證。具體體現為：小軟件或小功能等，有著種類多樣，各不相同，變化頻繁等特點。

（二）政務云分層外包執行框架

依據以上分析，政務云的三種需求層次正好與云計算的三種模式對應起來，我們可以按照不同的政務云需求進行分層外包，以滿足各層的不同需求。為此，我們提出一種新的基于需求的多層次政務云外包模式架構。

分層政務云外包架構

如圖所示，我們的新政務云外包模式架構可以分為三層，分別面向不同需求的政務部門層級。

架構最底層是基礎資源層。政府將基礎設施外包給IaaS服務提供商，需要時購買定量的基礎設施服務，并向上一層的多個政府職能系統提供基礎資源和標準支撐。這樣一來，我們的外包模式保留的當前云外包模式的優點-集中管理各政務部門的信息系統，避免的資源浪費。此外，還可以避免前期投入大量資金的缺點，在需要更多基礎資源時可以額外向IaaS服務提供商購買，擁有投入少，資源靈活等特點。

架構的中間層是平臺層。不同的政府職能系統如教育，稅務，交通等，各自向政府申請基礎資源，各自尋找合適的提供商構建對應的職能平臺。由于底層已經規定好基本標準，不同的提供商構建的平臺也可以在低門檻下進行信息共享與交互。而且還避免了政府核心統一建設職能系統平臺不能完全切合自身實際的缺陷。

架構的最上層是運營層。由于實際需求的變化性，政務運營層可以不通過上層，直接基于平臺層提供的平臺接口外包自己的功能需求，并不會對其它層次與運營造成任何影響。滿足了運營功能面向具體需求的靈活性與實時性。

四、新外包模式在泰州市的應用

泰州市原云中心由電信墊資建設，政府分5年付清，產權歸政府所有。從運行情況看，存在的問題有：一是現有的規模難以滿足全市的需求，且規模擴張不夠方便（資金與架構）；二是缺少云計算運行和管理專業團隊，難以滿足市區和部門服務的需求；三是不夠靈活，底層服務部門需要小功能為人民提供方便也需要經過上層的云管理中心。

為解決上述問題，2016年8月啟動泰州市新政務云建設。泰州市政府向云服務商購買相關基礎資源服務（即基礎資源層外包），每年結算一次租借費用，避免了建設新的云中心的資金投入。各委辦局及相關單位構建應用平臺、系統時,將平臺開發外包給PaaS服務提供商（平臺層外包）。根據實際需求向政務云管理機構申請基礎資源，在開發完成后將平臺搭建到申請到基礎資源上，也可以將現有應用系統遷移。各單位的運營部門有新的功能需求，將功能開發外包（運營層外包），不需要經過上層變動就可以基于平臺的接口實時、靈活的開發出新的功能，可以更快捷的滿足人民的新需求。

新的政務云構建模式本著“政府制定標準，企業投資運營；政府采購，企業維護；服務不足，隨時更換”的標準大量節省了政府在政務云上的投資，提高了政務云的構建質量。在外包層面上本著“上層政府負責資源，基層政府負責業務；各取所需，靈活擴展”的原則，減少了政務云構建中的冗余交互，受到了各級政府部門的一致好評。

五、總結

隨著電子政務平臺對云化架構的不斷探索，越來越多的省、市級電子政務云計算平臺采用了互聯網＋政務的架構。目前四川省政務云、浙江省政務云、貴州省政務云、寧夏自治區政務云、廣東省政務云、甘肅省政務云、河南省政務云、海南省政務云等多個省級云平臺均采取了政務云平臺的按需計費的外包服務模式，通過各種各樣服務外包的形式，減輕了平臺的建設、運維壓力，使得各個委辦局業務開發部門可以專注于業務的優化提升，實現了應用資源的彈性伸縮等優勢。電子政務云的建設、服務外包的趨勢已經十分明朗。

同時政務云服務外包后，將各部門分散投資為統籌投資，變直接投資為租賃服務，變分散管理為集中專業化管理，這將帶來以下深遠影響：

開辟政府信息化建設投資新模式，使得未來在建設信息系統時，可以不必重復考慮通用基礎平臺，將投資重點專注投向專有設備和應用服務的建設；

未來隨著政務云數據資源逐步的邏輯整合，可提供城市信息資源統一服務，充分發揮政府信息資源，服務社會；

政務云數據中心的建設是復合型工程，政務云數據中心的運維也需要復合型、專業化的團隊，政務云數據中心的建設和商業化運營有利于吸引專業并留住人才，逐步改變“引進人才容易，留住人才難”的尷尬局面。

將促使本地教育機構重新定位人才培養目標，逐步調整本地人才結構，提升城市人口素質。