特大城市近郊區“棚戶簡屋”區的改造策略研究
——以上海市嘉定區為例

朱 金 王 超

特大城市近郊區“棚戶簡屋”區的改造策略研究
——以上海市嘉定區為例

朱 金 王 超

朱 金

上海江南建筑設計院有限公司

規劃師，碩士

王 超

上海江南建筑設計院有限公司

院長助理，副總工程師，高級工程師

0 引言

2014年兩會期間，李克強總理提出要重點解決好現有“三個1億人”問題，推進城鎮化發展的重點由數量增長向質量提升轉變，其中提到要改造約有1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，提出“要更大規模加快棚戶區改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”①來源：李克強. 更大規模加快棚戶區改造讓城鎮宜業宜居. http://www.chinanews.com/gn/2014/03-05/5911993.shtml。。棚戶區總是與城市最光鮮的表象顯得格格不入，這種差異和沖突不僅僅是空間特征，更是社會分異的體現。因此對城市棚戶區問題的關注是促進社會和諧、維護社會穩定的重要課題。

圖1 對棚戶區概念的解讀資料來源：作者自繪。

棚戶區概念的既有定義諸多，如李乃勝[1]認為棚戶區是結構簡陋、居住擁擠、環境較差的集中片區；張道航[2]認為棚戶區是與居住地域相聯系的社區群落概念，不但居住條件差，而且絕大部分屬于低收入困難人群。本文認為棚戶區在空間上較為破敗，即房屋質量差、市政設施不完備、居住品質低等；在社會屬性上較為低端，即居住人群以外來農民工為主，無力購置或租賃正規房產；時序上與城市發展進程息息相關，特別是城市空間結構的演進，以及產業空間的變遷會影響棚戶區的出現與消亡，因此要用動態視角看待城市的棚戶區（圖1）。

上海是中國的經濟中心，改革開放以來經濟迅速發展，已躋身于舉足輕重的全球城市行列。經濟快速發展的進程中，城市建設步伐不斷加快，建成區的面積不斷擴大，中心城區的棚戶區總量不斷減少。1990年底，全市共有棚戶簡屋365萬m2，分散在3 300余處。隨著之后棚戶區改造政策的不斷推進，到2003年時，上海市區的棚戶區還剩下最后43 萬m2[3]，之后在2010年上海世博會召開前夕，市政府又啟動了一批棚戶區改造項目，如今市區的棚戶區數量已十分有限。城鎮居民住房條件不斷改善，特別是人均住房面積有了質的提升，從1949年人均3.9 m2[4]到達2014年人均35.1 m2。

然而在城市的發展過程中，舊的棚戶區慢慢消亡，新的棚戶區卻在默默生長。在近郊外來人口聚集的村鎮地區出現了大量“棚戶簡屋”區，這一空間生產進程伴隨著人口流動現象，郊區的半城鎮化現象突出[5-6]。因此，對上海等特大城市而言，不僅需要關注城市建成區內部棚戶區的改造，目前而言更需要關注郊區大量低質量聚居區的改造和提升策略，這一類地區需要納入改造范疇，改造的效果決定今后很長一段時期上海城鎮化發展的質量能否不斷提升。本文基于作者在上海郊野地區規劃實踐工作中對上海近郊L村的長期觀察，通過一起棚戶村落拆遷事件，結合社會調查，辨釋了近郊棚戶簡屋區改造現存的難點，并就相應的策略進行討論。

1 上海近郊棚戶簡屋區的特征解析

1.1 區位特征

這類棚戶簡屋區主要位于城市建成區周邊的村莊，即城邊村與園邊村。以往棚戶區集中在城市內部是與當時的產業空間布局有關，隨著產業空間由中心城區向外圍郊區外移，低端的外來人口也隨之涌入，進而誘發了城市建成區、工業園區周邊的大量棚戶區的產生。以上海近郊嘉定區為例，2005—2010年隨著區、鎮兩級工業區的不斷建設，各街鎮外來人口也呈現出爆發式增長，大量的近郊棚戶簡屋區也出現于此時。

1.2 物質空間特征

在空間上，房屋外觀破敗、質量較差，不少房屋建造工藝簡陋，采用磚混結構或用簡易木板、彩鋼板搭建而成，極為簡陋（圖2）。有些房屋是由原先的牲口棚、存放農具的簡屋等形式改造而來，居住條件堪憂。此類房屋通風和采光條件差，基本不配備洗浴設施。為了盡可能增加租金收入，本地村民在其居住的主屋周邊簡易搭建了許多低質量的小屋，通道狹小，存在較大的消防安全隱患。

圖2 上海近郊棚戶區概貌資料來源：作者自攝。

1.3 產權特征

圖3 案例區在嘉定主城區周邊的位置示意圖資料來源：作者自繪。

圖4 案例區影像圖及房屋和居民概況資料來源：作者自繪。

圖5 3個主體之間的互動關系資料來源：作者自繪。

這類房屋往往產權主體多元、關系復雜。就產權類型而言，集體經濟組織成員享有宅基地使用權和私有房屋所有權，已退出集體經濟組織的原有成員（或其子女）在不享有宅基地使用權的同時仍然享有私有房屋所有權，而租住在此的外來人口享有（部分）房屋的實際使用權。實際存在不少租住在此的外來人口對空置房屋整體租賃再進行違章加建并二次出租給其他外來人口的現象，存在多重轉租關系，極為復雜。而作為這類地區的管理主體村委會而言，由于信息不對稱、外來人口流動性大等原因，管理缺位的現象十分普遍。

2 研究案例簡述

2.1 案例區概況

本文選取的案例L村位于嘉定區西南部，村域面積2.5 km2，毗鄰嘉定工業區（南區），距離嘉定中心城區約3 km，地理位置優越，交通便捷（圖3），是一個典型的城邊村。2003年為配合F1賽車場周邊整治，L村大部分自然村進行了動遷，建造了環境優美的農民新村。至2014年初L村僅剩下1個自然村。由于周邊有成熟的工業園區且緊鄰F1賽車場和嘉定主城區，較早受到了城鎮發展輻射和影響，大量外來人口來此租借廉價房屋。

2014年，為配合上海市嘉北郊野公園規劃的實施，L村最后一個自然村也納入了整體性動遷的范圍，動遷安置基地為嘉定西站地鐵站附近的大型居住社區，由于安置基地區位條件較好，因此得到了大部分原住村民的支持。然而在具體的房屋騰退、租客搬移過程中出現了許多難題。根據第六次人口普查資料，該村民小組共有42戶原住村民，常住人口中有85名農業戶籍人口以及12名已經遷入城鎮的原本村村民，但卻擁有各類出租房屋402間，其中98間為商鋪用房，304間為住宅出租房，主要為附近打工的外來人口居住，實際居住的外來人口達到687名，人口嚴重倒掛（圖4），原先較為均質單一的近郊村落儼然形成了原住方和外來方兩個分割的物質和社會空間。

2.2 相關事件概述

雖然整個改造過程中，L村僅有剩余的一個自然村需要拆遷，卻在拆遷過程中遇到了極大的阻力，村委在訪談過程中也表示十分棘手。本次拆遷過程中，村委會、戶籍村民和外來村民這3個主體之間存在互動關系（圖5），村委要求各戶自行趕走各戶內租住的外來人口，要求簽約的家庭戶在規定時間內交還鑰匙并清退房屋內實際居住人群，實際上是給戶籍村民施加了壓力。但不少外來人口拒絕搬遷甚至要求巨額賠償特別是98間商鋪動遷難度最大，其中68間商鋪漫天要價，認為其投資剛剛進入并未回收成本，不肯配合搬遷。本地居民與租住在此的外來農民工之間存在較大矛盾，一方清退驅趕，一方漫天索賠。現實中有數戶家庭支付了較大金額的款項賠償外來人口，也有家庭出現了很多相應的暴力事件，社會影響惡劣。村委會僅僅對外來人口進行思想動員，但收效甚微，同時還出現外來人口向村委會索要賠款的事件。自2014年初已啟動部分房屋的拆除工作，但通過2014年10月拍攝的照片可以看到，許多住房已先期拆除，但不少商鋪拒絕被拆，仍正常運營（圖6），商鋪比一般住宅的拆除時間滯后了整整半年多，為整體改造帶來了不小的難度，也影響了整個郊野公園規劃的實施進度。

圖6 案例區動遷前后街景對比資料來源：作者自攝。

圖7 上海市農業戶籍人口數及其人均住房面積的變化資料來源：上海市歷年統計年鑒。

3 上海近郊棚戶簡屋區改造難點辨釋

3.1 村鎮地區住房租賃市場需求巨大， 難以遏制， 大量涌入的外來人口增加了改造難度

近郊工業產業的快速發展和空間集聚吸引了大量外來農民工涌向郊區。在附近工業區上班的外來人口有租房的需求，而本地戶籍人口又有實際收租的收入，這是供需主體之間的市場行為，大量外來人口進駐、棚戶區大量出現的現象難以遏制。從案例區實際情況來看，僅42戶家庭就容納了687位外來人口，每戶出租的房屋達10余間。在此居住的戶籍人口僅85人，調查發現常住在此的基本為家中老人，其中還不乏舉家已遷入城鎮的現象，因此選擇將空置房屋整套租給1戶外來家庭，再由其進行轉租，這樣本地家庭可以省去經常回鄉收租的麻煩。然而，在缺乏出租方的有效監管和約束下，農村房屋的加改建很大程度上是這些外來租客的自主行為，缺乏相應的管控，也為今后的改造增加了難度。

3.2 農村土地產權邊界模糊、缺乏土地和住房的退出機制， 滋生大量近郊棚戶區

上海的城鎮化進程起步較早，隨著郊區新城的發育，不少農民通過購置城鎮房產主動前往主城區居住，因而實際在農村的居住需求已經大為減少，同時許多原住村民也已通過在城鎮就業、購置房產而將戶籍性質轉為非農戶口。但是既有的農村土地產權實際上是一種共有的狀態，既難以明確產權邊界又缺乏對耕地、宅基地和農村住房的退出機制。在既有資產無法“變現”的情況下，即使已不享有宅基地使用權的房屋產權所有人一般也不會主動退出其農村房產。因此，現實中存在即使上海戶籍農村的整體數量在不斷減少，但住房面積仍在增加的悖論（圖7）。

許多棚戶簡屋區都是村民將其原先的附屬小屋或加建小屋進行出租，對于在村民宅基地上的小屋，村委一般難以進行強制拆除。目前只能控制此類房屋的增量，但已有的存量難以通過行政手段撼動。

3.3 村鎮地區租賃市場的不健全使租賃雙方缺乏權益保障， 增加了后續改造的成本

村鎮地區住房租賃市場往往是非正規的，租賃雙方不簽訂合同的現象廣泛存在，僅為口頭約定，無法保障雙方的合法權益。對外來人口實際使用房屋也缺乏管控，一方面村委會早期管理缺位，另一方面作為房東的原籍村民不少已移居城鎮從而缺乏對住房的實際監管。不少外來人員在缺乏約束的情況下擅自將原先以居住功能為主的住房改造為商鋪，將其作為資產進行配置，本地村民發現后一般也只是要求提高租金（門面租金每月800—1 000元，普通住房每月300元）。由于商鋪的投入和經營都需要一定的前期投資，因此在面臨整體性改造動遷時，這部分群體開始爭取自己的利益訴求，大大增加了成本。許多外來人口已在該村居住近10年，有著較強的在地歸屬感，在心理上將自己定位為村莊的實際居住人口，企圖向動遷部門、村委會和房東漫天要價（遠高于自己對于商鋪的前期投資），增加自己的回報。

3.4 此類棚戶簡屋區量大面廣， 逐漸由近郊向遠郊蔓延， 未來整體性改造的成本巨大

隨著產業空間向郊區的集聚，市域范圍內此類棚戶簡屋區將逐漸由近郊向遠郊蔓延。基于此類地區目前低劣的空間品質、脆弱的社會管理，亟需對其進行相應的改造。然而若僅僅將此類棚戶簡屋區內外來人口租住的小屋進行拆除，勢必動了本地村民和外來人口的奶酪而無法實行。對于城鎮化意愿較高的本地村民而言，非常希望通過動拆遷來增加家庭的住房資產，因此整體性動遷改造的可實施性較強。然而，除非有較強的財政支持如大型市政項目、市屬大項目等，將其整體進行拆除，改造面臨很大的資金缺口。本案例中主要依靠上海郊野公園項目專項資金予以落實，否則難以進行改造或清退。

4 上海近郊棚戶簡屋區改造策略探討

4.1 開展近郊村鎮地區的棚戶簡屋區調查，進行分類以確定為整體動遷型或局部修繕型

基于現實中棚戶簡屋區的泛濫以及外來人口低劣的居住條件，需要積極推動這類地區的改造。具體的策略行動需要基于對現狀的準確認知，因此要積極開展近郊村鎮地區的棚戶簡屋區調查，結合區縣的村莊布點規劃編制，對數量眾多的村莊進行適當分類，可以自然村（村民小組）為單位，確定其為整體動遷型或是局部修繕型。對于目前缺乏整體動遷機會的，應積極進行局部修繕，避免安全隱患，特別要提高電力線網、消防安全、污水排放等基礎性市政設施的底線，提高村民和外來人口的實際居住品質。

4.2 為外來人口提供低成本政府公租房的供給， 確保低端人口的客觀居住需求得到滿足

郊區棚戶簡屋區的出現歸根到底還是城市中的低端人口有實際的住房需求，而正規的租賃市場所供應的房屋租金往往超出了這些外來人口的承受能力，因此這類棚戶簡屋區才會出現。在過去的發展中，城市的公共租賃住房擁有較高的進入門檻，以上海為例，公租房的申請需要本市戶籍或已繳納滿一年社保且持有上海市居住證人員，事實上要辦理上海市長期居住證往往對學歷、就業有較高的需求，在本市工業企業打工的大部分外來人口是不具備辦理資格的。考慮到外來人口的實際居住需求以及穩定的勞動力對產業發展的支撐作用，亟需建立面向低端外來人口的租賃住房，根據外來人口的實際居住偏好，合理確定其住房面積、建設標準，確保低端人口的客觀居住需求得到滿足。

4.3 考慮已在城鎮購置房產的非集體經濟組織成員在原籍農村房屋的退出機制

鑒于上海郊區較高的經濟社會發展條件以及農民較高的城鎮化意愿，需要從體制機制上考量農村人居空間的發展問題。調研發現，本地農民在城鎮購置房產的現象已經十分普遍，年輕一代已基本移居城鎮，如若沒有外來人口的“侵入”，本地農村也面臨空心化的危機。農村人口的萎縮需要考慮人居空間的主動收縮。正是當下農村人居空間未及時收縮，才成為外來人口集聚的棚戶簡屋區域。今后的策略需要同時考慮既有農村房屋的退出機制，特別是那些已經在城鎮購置房產的非集體經濟組織成員，戶籍性質已改為非農戶籍且就業也主要在非農產業部門的居民，其在老家的房產或是由其繼承而得的房屋，實際上已非法占據了集體組織的宅基地，需要探索此類房屋的退出機制。綜合考慮當前的房屋價格、現狀的建筑質量，尋找能夠廣為接受的貨幣補償方式。而對非集體經濟組織成員非法占有的宅基地可以考慮市場機制而征收相應的宅基地使用費，并鼓勵其盡早退出。

References

[1]李乃勝. 城市棚戶區防治的思考[J]. 城市發展研究，2000（1）：32-34. LI Naisheng. Thoughts on prevention and treatment of urban shanty area [J]. Urban Development Studies, 2000 (1): 32-34.

[2]張道航. 棚戶區與棚戶區改造問題研究[J]. 理論建設，2010（1）：11-15. ZHANG Daohang. Study on shanty area and the reconstruction issues [J]. Theory Construction, 2010 (1): 11-15.

[3]孟眉軍. 上海市棚戶區空間變遷研究（1927年—至今）[D]. 上海：華東師范大學碩士學位論文，2006. MENG Meijun. Research on Shanghai shanty area space change (1927 – present) [D]. Shanghai: The Dissertation for Master Degree of East China Normal University, 2006.

[4]熊月之. 上海通史——當代社會卷[M]. 上海：上海人民出版社，1999. XIONG Yuezhi. A general history of Shanghai: contemporary society volume [M]. Shanghai: Shanghai People's Publishing House, 1999.

[5]朱金，趙民. 從結構性失衡到均衡——我國城鎮化發展的現實狀況與未來趨勢[J]. 上海城市規劃，2014（1）：47-55. ZHU Jin, ZHAO Min. From structural imbalance to rebalance: the current situation and future trend of China’s urbanization development [J]. Shanghai Urban Planning Review, 2014 (1): 47-55.

[6]朱金. 特大城市郊區“半城鎮化”的悖論解釋及應對策略——對上海市郊的初步研究[J]. 城市規劃學刊，2014（6）：13-21. ZHU Jin. Dilemmas and counter-measures of periurbanization phenomenon in metropolitan suburbs: the case study of Shanghai [J]. Urban Planning Forum, 2014 (6): 13-21.

Renewal Strategies of Shanty Areas in Metropolitan Suburbs: A Case Study of Jiading District, Shanghai

“棚戶簡屋”區是一個城市發展的塌陷地帶，與其最光鮮的中心區存在巨大的外觀反差，物質空間破敗、社會群落低端，以及空間動態演化是棚戶簡屋區的主要特征。隨著上海中心城區棚戶簡屋區改造的不斷推進及上海實體經濟空間布局的郊區轉移，棚戶簡屋問題也逐漸由中心城區轉向了郊區，尤其是近郊區村莊的棚戶簡屋現象日趨嚴重。透過近郊某棚戶簡屋區的改造實踐，從外來人口的爆發式增長、農村土地產權邊界的模糊性、既有租賃市場的不健全與不規范、整體性改造的意愿及高額成本等角度，辨釋現存的諸多改造難點；繼而提出需要通過更為細致的調研，對數量眾多的村莊進行適當分類，以及采取差異化的改造策略，從而提高村民和外來人口的實際居住品質；并就面向外來人口的低成本公共租賃住房，以及本地非集體經濟組織成員在原籍農村房屋的退出機制展開了討論。

Shanty area has huge contrast to the prosperous city center and is always regarded as an ugly image of metropolis. Decaying physical space, low-end social group attribution and dynamic evolution are the main features of shanty areas. With the advance of urban renewal in inner city of Shanghai and suburbanized industrial park, shanty area has been an emerging issue in Shanghai suburbs. Many difficulties of suburban shanty area renewal are revealed based on the field work, such as the explosive increase of migrants, ambiguity of rural land property right boundary, informal rental housing market and the high cost of overall renewal. Further, this paper puts forward some strategies to promote the renewal of such areas, including some targeted technical reparation based on caseby-case investigation which will enhance the current living environment for both local rural family and migrant family. Second, the housing needs of low-end migrants should be satisfied in the formal framework like affordable public housing designated for migrants. Third, institutional refinement like withdrawal mechanism for people with agricultural household registration but has settled in the city should be explored.

棚戶簡屋區 | 外來人口聚居地 | 改造難點 | 策略探討 | 上海近郊

Shanty areas | Migrants aggregated community | Renewal difficulties | Strategy discussion | Suburban Shanghai

1673-8985（2017）02-0111-05

TU981

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