剖析雄安新區建設和住房制度設計

李宇嘉

一、背景：雄安新區建立的背景

雄安新區引發熱議，對于其多維度的戰略定位眾說紛紜。筆者認為，在鄧公逝世20周年，南巡講話25周年之際，在我國邁向“中低增速、更高質量”的經濟新常態之際，在內外環境倒逼下告別低成本要素投入驅動，轉向內生式發展并實現大國復興之際，建立雄安新區是一個標志性事件。

深圳特區和浦東新區，它們有一個共同的特點，就是都擁有大港口，國際貿易是其主打產業和最大競爭力。這也意味著，上世紀80-90年代建立深圳特區和浦東新區，標志著我國告別計劃經濟的封閉體制，打開國門并融入世界，借助政府集中力量辦大事和要素成本低的優勢，主動參與并汲取國際貿易和分工紅利，建立強大的制造業和工業基礎，以區域發展帶動全國工業化。從我國“世界工廠”和制造業大國的地位看，深圳特區和浦東新區出色地完成了這一使命。

2008年金融危機是一個轉折點，危機將二戰后60多年來國際貿易和分工失衡、資本主導紅利分配格局的制度積弊暴露無遺。同時，全球“第五次產業革命”遲遲無法破繭，殺手級的新型產業尚未出爐，導致全球貿易、金融和制造業實體不得不“再平衡”，甚至出現“逆全球全”的潮流，黑天鵝事件頻頻爆發。同時，我國國內低成本要素環境承載力也觸及“天花板”。因此，從“世界工廠”走向“中國創造”，打造我國綜合國力，實現大國復興的戰略需要重新塑造。

二、目的：打造經濟內生“增長極”

縱觀世界，大國復興并走向強國，外部文明和技術吸收固然重要，但強大的內需和內生發展，才是一國綜合國力壯大的“引擎”，也是對沖外部負面沖擊的“穩定器”。這就是為何美日歐每年2%-3%的增長，就可以實現就業和民生訴求。近年來，“一帶一路”戰略、區域規劃紛紛出爐，事實上就是未雨綢繆，順應內外部環境變化，做好增長方式轉變的改革和戰略部署。近年來，工業化和城鎮化齊頭并進，以深圳和上海為龍頭的珠三角、長三角，已成為我國經濟內生“增長極”。

但是，這兩個“增長極”僅占全國經濟總量的30%，而東京圈、首爾圈分別占到日本和韓國GDP的50%和70%。重要的是，珠三角、長三角相對繁榮，但所在省份內部也有大面積的落后區域，且對周邊的輻射效應未顯現出來。輻射效應被抑制，在京津冀表現更明顯，北京很繁榮但資源過分集中，導致地下水日漸枯竭、陰霾沙塵蔽日、交通擁堵、人口畸形膨脹等。

與此同時，北京周圍的河北卻非常落后，甚至出現了亞洲開發銀行所定義的“環北京貧困帶”，這完全不符合地理經濟學、城市經濟學中闡述的大城市輻射效應。雄安新區承接北京非首都功能后，將與京津一起，打造分工合理的等邊三角形大都市圈，北京真正回歸首都功能定位，并以歷史文化名城為載體，擴大中華文化在世界上的影響力，夯實我國在推進“一帶一路”、和平崛起戰略中的國際認同。有雄安這個戰略地位足夠高的載體，津冀也將以自身工業基礎承接北京功能輸出。由此，繼長三角、珠三角之后，我國第三大“增長極”真正建立起來。雄安新區雄踞內陸，這是其與深圳和浦東在沿海布局的最大區別，標志著我國內生增長真正起航。

三、探析：為何選擇雄安？

到2017年，京津冀一體化上升為國家戰略剛好3年，非首都功能疏導、三地基于功能劃分的分工與合作，效果似乎并未顯現。去年以來，北京房價大漲，學區房價格已漲到10萬元以上，某種程度上，房價體現的是公共服務的優劣。這意味著，外圍和北京發展的鴻溝繼續拉大，北京虹吸效應并未緩解，這對疏解北京非首都功能，打造第三個經濟“增長極”來說不是好消息。

同時，外圍承接北京非首都功能的效果也未完全顯現。同時，北京多功能定位下承載力超極限，導致倒逼式的人口外溢，即北京就業人口大量在環北京和河北買房，實現變相“落腳”北京。但是，基于跨界統一規劃、功能重新布局、公共服務均等化的一體化并沒有“落地”，人口外溢異化為“非自住”的樓市投資和投機炒作。而且，北京霧霾不斷，環北京和河北繼續發展鋼鐵水泥等傳統制造業難以為繼。于是，河北出現明顯的“房地產化”趨勢，并成為新的GDP增長依賴。

但是，房價快速上漲，讓環北京成本迅速提高，非首都功能疏解難上加難。反過來，功能無法疏解，將導致周邊人口繼續往北京積聚，北京的霧霾、擁堵等“大城市病”愈演愈烈和積重難返。當斷則斷，另立爐灶，位于拱衛京師的京畿重鎮——保定府腹地的雄安，就像一張白紙，可以實現高規格的規劃和未來定位，這樣的新區才能對北京的非首都功能具有極強的吸引力，北京擁擠不堪的資源才有足夠強的外推力。合力之下，北京非首都功能疏導才能真正實現。

四、雄安房地產開發：“去地產化”

近期，雄安三縣被迫鎖房、鎖地、鎖戶籍，樓市仿佛是被下了咒一般而瞬間靜止了。同時，針對購房者的激情從雄安火速蔓延到新區周邊縣市，強力限購限貸密集落子，淘金者的投機炒作情緒開始褪去。面對短期內要攫取數十年紅利的投機狂潮，凍結樓市是沒有辦法的辦法，但顯然不是長久之計。

一般來講，房屋是生活和生產的基本要素和物質空間。新區規劃和發展，首先要進行的是土地和空間規劃、分區和區域功能規劃，這是提供居民居住和企業生產所需物質空間的過程，也是房地產規劃的過程。

從雄安新區四大定位和七大任務看，259個字明確無誤地折射出一個重要信號，不管新區將來如何開發，首要的一條就是“去地產化”。這是近年來我國新區規劃和發展均出現嚴重的“房地產化”后，總結出來的血的教訓。因此，不惜交易凍結和停滯，也要剎住樓市投機潮，目的是杜絕“房地產化”。對此，張高麗副總理提出“七嚴”，即“嚴禁大規模開發房地產，嚴禁違規建設，嚴控周邊規劃，嚴控入區產業，嚴控周邊人口，嚴控周邊房價，嚴加防范炒地炒房投機行為。”

從深圳和浦東到雄安，這是我國從外向型的工業化和城鎮化相互推動，融入世界以吸收全球工業化和城市化文明，向夯實內需和構建創新驅動下的內生式增長的轉變。工業化和城鎮化相互推動時期，土地財政扮演著基礎設施和公共服務融資的角色。但是，創新驅動的內生式增長模式下，高成本是“大敵”。因此，降低成本是新區功能“落地”的前提。因此，對住房而言，絕對不能延續“土地財政”下的開發模式，即高價出讓商品住房用地，作為新區政府融資的主要渠道。

五、雄安住房制度該如何設計

近日，做客人民網直播時，京津冀協同發展專家咨詢委員會副組長鄔賀銓指出，雄安希望吸引投資者和創新創業者。國家應以建設廉租房、公租房等惠民政策，讓年輕創業者有房可住，保障投資熱情。因此，很多業內人士認為，未來，雄安新區保障性住房一定會占最重要的地位，供應比例也會最大。但筆者認為，在堅持住房回歸居住屬性的前提下，讓市場和保障“兩條腿”走路，尊重行業規律和市場配置資源的前提下，更好地發揮政府的作用，這是新區住房制度設計的根本。

一個健全的住房供應體系中，商品住房和保障性住房都要有，二者比例關系要視房地產發展的階段而定。新區成立初期，新市民和遷入人才的住房需求大，加上規劃利好也會助推住房需求，保障性住房要占到更大的比例，但應以滿足基本需求的廉租房、公租房為主，防止“福利陷阱”。同時，也要控制商品住房開發的規模，以保持居住和創業低成本的環境。新區建設中后期，各項規劃基本“落地”，住房需求和新增開發空間邊際遞減，商品住房要逐漸占到更大比例。

具體來說，首先要通過以租為主的保障房設計，讓創業者和居民“住有所居”，避免因沒有住房支付能力，或住房支出太多，影響創業初期的熱情投入、創業投入，這直接關系到是否能建立創新發展的激勵機制。其次，產業和人才在新區積聚以后，加上產業規劃利好，房價會上漲，這是客觀規律。這時，產業發展和創業創新還處于成果“破繭”的前期，對于成本還比較敏感。因此，一方面要控制商品房開發規模，另一方面要適時啟動房產稅試點，調節房價上漲收益。

房產稅開征以后，新區政府就有了漸趨穩定的財政來源，這一財源應完全用于廉租房和公租房供應。隨著產業漸進壯大和成熟、創新成果開始出爐，區域價值顯著提升，房價將進一步上漲。這時，一方面要讓產權人獲得資產溢價收益，另一方面，善用房產稅稅基根據房價上漲而自動上調的“穩定器”功能，甚至適時調整房產稅稅率，調節資產收益，將房產稅全部反哺廉租房和公租房供應。尊重行業規律，也抑制地產化趨勢。

同時，捋順創業和實體收益分配機制，借助住房保障支持，新區創業者通過分享創新成果，建立從“住有所居”到“居者有其屋”的有產者路徑，讓居民分享新區發展外溢到房地產上的紅利。總之，要客觀認識新區開發和房地產的關系，我國大城市樓市泡沫化、地產化趨勢，問題不在樓市本身，而在于政府過度依賴導致制度和政策變形。新區開發要避免地產化趨勢，但并非矯枉過正到“去市場化”的地步。完全住房保障是不合理的，正確的思路是既要遵循市場規律，也要更好發揮政府職能。

李求軍/責任編輯