社區治理中協商民主的價值、困境與出路

雷明貴+廖紫君

摘 要：社區協商作為我國社會主義協商民主建設的重要組成部分，是基層群眾自治的有效實現方式，是加強協商民主建設，促進協商民主廣泛多層制度化發展的基礎。當前，社區協商仍存在協商組織定位不清、協商內容和范圍不明確以及協商主體參與度不高等問題。對此，要通過改革治理體制機制，培育社區協商主體，規范社區協商程序，探索社區協商形式，加強協商成果運用等途徑，對社區協商加以完善，從而保證基層治理的實效性。

關 鍵 詞：社區協商；同心圓桌會議；社區治理；協商民主

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0060-05

社區是社會生活的基本單位，社區協商作為我國社會主義協商民主建設的重要組成部分，是基層群眾自治的有效實現方式。目前，全國直接參與基層群眾自治的農村人口達到6億，城鎮居民超過3億，他們是開展社區協商民主建設的主要力量。在基層實踐中，社區范圍內的協商久已有之，但作為制度化的實踐，社區協商還遠未達到普遍化的程度。對此，筆者以湖南省長沙市洪山橋社區的協商民主實踐為例，剖析了普遍開展社區協商的現實意義及其面臨的困境并提出相關建議，以促使協商民主成為培育協商主體、貫徹協商精神、增進基層社會和諧的制度安排，使基層自治力量成為基層治理的重要支撐。

一、開展社區協商是協商民主建設的內在要求

（一）社區協商的成功實踐：“同心圓桌會議”

湖南省長沙市開福區洪山街道洪山橋社區成立于2014年6月。社區地處瀏陽河畔，總面積約2.8平方公里。現有居民樓254棟，住戶6800戶，人口約3.2萬人，是一個以住宅小區和高校為主體的新型城市社區。“同心圓桌會議”的起因來源于一個久存的社區治理問題：位于社區內的一家餐廚垃圾處理廠每天所散發的臭氣令附近居民難以忍受。居民多次找處理廠進行交涉未果后，矛盾進一步升級至圍堵處理廠大門影響交通。新社區成立后，社區居委會于2014年8月召開了“同心圓桌會議”，會議除小區居民與處理廠外，還邀請了區環保局、街道衛生服務中心的相關負責人參加。最終，業主代表、處理廠和環保部門三方達成一致，即垃圾處理廠增加設備投入以提高其除臭能力，并由環保部門定期檢測空氣質量，由此解決了拖延三年之久的社區矛盾。目前，洪山橋社區的“同心圓桌會議”已先后開展了數次以規范夜市攤點、社區環境衛生等為議題的協商活動。在共議社區公共事項、幫助小區組建業主委員會加強自治能力建設等方面開辟了一條新路，提升了社區治理的成效。

（二）開展社區協商是協商民主建設的內在要求

⒈協商民主的廣泛性要求社區協商普遍開展。從協商民主的橫向覆蓋范圍來說，協商民主的“廣泛性”是指協商民主絕非某一方面、某一領域的民主形式，而是廣泛存在于我國政治、社會生活的各方面和各領域。《中共中央關于加強社會主義協商民主的意見》（以下簡稱《意見》）中規定了七種不同的協商渠道，對黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”作了細化，在繼續加強人民政協協商的基礎上，將協商民主推進到人大、司法、行政、社會等領域。就社會領域的協商民主而言，基層社區是其觸角和末稍，沒有社區協商的廣泛實踐，協商民主的“廣泛性”也就無從實現。

⒉協商民主的多層化要求社區協商穩步發展。從協商民主的縱向布局來說，協商民主的“多層化”表明協商民主不僅僅體現在國家層面，更要貫徹到地方層面特別是基層社區。由于社區所轄地域較小、人口較少，其議題通常與居民日常生活緊密相關，更易體現協商民主的易行性、平等性、包容性和透明性。不僅如此，作為協商民主的最低層級，社區協商民主的實踐及其結果還會影響其他協商渠道的運行。由此可見，社區協商可以作為從中央到地方、從黨政系統到群團系統協商的基石，開展社區協商可以促進協商民主的多層化發展。

⒊協商民主的制度化要求社區協商規范發展。協商民主的“制度化”所要解決的是以往我國協商民主規范性不足的問題。其迫切要求健全協商民主制度和運行機制，規范協商內容和協商程序，并進一步明確協商什么、誰來協商、如何協商、協商成果怎樣運用等具體要求，以提高協商民主的制度化水平。就洪山橋社區的“同心圓桌會議”而言，[1]其是基于新建社區擴大居民參與范圍、提高社區居民參與質量、解決社區自身問題的需要而產生的。從短期來看，隨著社區居民生活水平的提高，其對社會參與、政治參與的要求也更強烈，如何將這種參與需求引導到解決社區矛盾、改善社區居民生活質量、提升社區居民共同體意識上來，是當前社區協商的重點所在。

二、開展社區協商面臨的困境

（一）協商組織定位不清

據調研結果顯示，在洪山橋社區等地開展的協商實踐中，村（居）社區協商組織與各級村（居）委會往往是二而同一的關系，即村（居）委會的多數任務已大部分由基層協商組織來完成，在村（居）委會作為基層政府工作觸角的現狀未改變的情況下，基層協商組織又成為基層黨組織工作的“抓手”。同樣的情況在浙江溫州、臺州等地也普遍存在。可以說，在基層協商民主實踐中，社區協商組織往往是作為鄉鎮、街道履行行政職能的觸角而出現的。從全國范圍來看，社區協商還未從居民自治意義上被認可，而僅僅是作為一種社區議事程序的存在，協商工作尚未被納入到重要的議事日程。從理論上來說，社區協商是實現居民自治的形式，社區協商組織只是議事機構而非政府的常設機構，且《意見》也并未對其進行定位。因此，避免社區協商組織過度政治化、行政化，應當是加強基層協商民主需要解決的重要議題。

（二）協商內容的范圍不明確

當前，從全國范圍來看，村（居）協商在選定內容方面隨意性較大，且大多側重于對黨和政府的方針政策、重點工作等在村（居）的落實方面，而對居民真正關心的公共事務和迫切要求解決的實際困難等進行協商的較少。在調研中筆者發現，村（居）社區在選定協商議題時比較為難。例如：洪山橋社區在初次確定協商議題時，預選了一個居民關注度較高的事項，但在進一步討論的過程中發現，這一問題是社區層級的協商所不能解決的，可能會導致社區“下不來臺”，因此該預選議題最終沒能成為協商議題。可見，社區協商組織并非不清楚居民的真正想法，而是對有些議題不敢或不愿意拿出來協商。一方面，擔心選定的議題激發了居民的參與熱情，最后卻不能形成決議或決議無法執行，從而影響居民參與協商的積極性；另一方面，擔心居民對協商組織者不信任，進而影響社區后續相關活動的開展。如在浙江臺州，協商內容被分為決策型、執行型、監管型、調處型等，但目前卻僅對執行型事務進行過協商。此外，《意見》中雖對協商內容作了詳細規定，但在現有的管理體制下，對協商議題的篩選仍然是普遍現象。而如何充實協商內容，激發村（居）民參與社區協商的積極性是當前亟待解決的重要問題。

（三）協商主體參與度不高

社區協商的主體包括“作為公共權威機構的政府、多元利益格局中的個體、不同文化背景中的族群，以及治理過程中的機構或團體參與者”。[2]但當前，這些主體的協商參與度并不高。主要表現為：一是社區居民存在“事不關已，高高掛起”的心理。據調研結果顯示，在部分社區存在居民參與協商活動要求協商組織者支付相應的誤工補貼或其他報酬的現象；二是社區內的轄區單位對參與社區協商不積極，抱有“你不找我，我不找你”“多一事不如少一事”的態度；三是其他社會組織的參與度不高。筆者認為，導致社區協商參與度不高有三方面的原因：一是居民與社區居民委員會所關注的事項之間出現了偏差，導致協商事項并非居民真正關心的社區公共事務，居民沒有參與協商的動力。二是協商形式單一，影響了居民參與協商的積極性。如部分協商活動仍然采取傳統的會議形式，對社區成員缺乏吸引力。三是社區內的社會組織發揮作用不夠。一方面，社會組織開展的活動主要以生活服務類、居民健康類為主，如廣場舞協會、好媽媽協會等，其主要關注的是社團內部事務，對參與其他公共事項的積極性不高；另一方面，社區內的社會組織能力不足，有些政府“孵化”出來的社會組織找不到發揮作用的途徑。例如：作為社區協商重要主體之一的居委會，由于長期被所轉交的行政事務所累，無心也無力參與協商或組織協商；而作為社區協商重要力量的物業公司則遵循市場規律，對非本公司職能范圍內的事項少有參與的積極性。

三、以社區協商促進基層治理現代化的路徑

（一）加強黨對社區協商的領導，確保正確的社區治理方向

堅持黨的領導是開展社區協商民主的基本原則之一。黨組織在協商民主過程中要發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，以期形成合力，確保協商民主向良好方向發展。一是要在黨的領導下制定社區協商規劃。即在制定社區協商計劃、確定協商議題、選定協商主體、制定協商規程、協商效果反饋等環節，社區黨組織都要起到指導和監督作用。如在確定協商議題上，社區黨組織要廣泛地吸納民意，使協商的事項與社區居民的意愿、基層黨委政府的重點議題和社區發展的大方向緊密結合，以形成基層治理的最大公約數。二是要加強社區組織、“社區領袖”與黨和政府的聯系。社區協商應與黨代表、人大代表、政協委員聯系群眾制度緊密結合，吸納老黨員、老干部以及包括非公經濟代表人士等在內的黨外人士參與社區協商，將社區協商納入到“大黨建”“大統戰”的格局中，真正實現黨的領導。

（二）改革治理體制機制，理順社區協商各方的關系

社區治理結構與基層權力運行密切相關，讓社區的“基層群眾自治組織”名至實歸，是開展社區協商的必要前提。一是要合理定位基層政府在社區治理中的作用。建立基層政府與社區組織之間的合作治理機制，發揮其在制定政策、引導方向、給予監督和指導等方面的主導作用，明確基層政府不得干預具體的社區協商活動。二是使社區協商組織真正回歸居民自治，避免其過度行政化。長期以來，我國基層社區組織“行政化”的傾向較為嚴重，社區組織的“生活共同體”地位讓位于“基層政府的觸角”，承擔著過多的行政事務，致使其無力、無暇也無積極性去開展協商。因此，應將社區組織從基層政府的行政職責中剝離出來，使其真正回歸居民自治。三是厘清社區協商組織意見與居民自治決策的關系。對于社區協商過程中因多種原因無法形成協商意見的事項，應及時召開居民大會，以形成合理決策，避免因久拖不決而影響社區和諧。

（三）培育社區協商主體，促進治理主體多元化

對于協商主體的范圍，《意見》作了明確規定：“基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方可以作為協商主體。”這對社區社會組織參與社區協商具有指導作用。隨著社會的發展，社區社會組織也在逐步成長，已經成為社區治理的重要支撐和推動力量。筆者認為，要培育社區協商主體，促進治理主體的多元化，有必要將社區協商民主的推進與社區社會組織的成長結合起來。一方面，開展社區協商可以為社區社會組織的成長提供動力來源，參與社區協商的需求使社區社會組織能夠更加積極地發揮團結社區居民的作用；另一方面，社區社會組織的發展壯大可以為社區協商注入新的活力，使社區協商活動的開展具有可持續性。

（四）規范社區協商程序，促進社區治理法治化

對于協商的一般程序，《意見》作了明確規定，即提出協商議題和確定參與主體、提前通報協商內容信息、組織協商并形成協商意見、實施協商成果和反饋情況。同時，《意見》也對協商中涉及各方權利義務安排的事項作出了框架性規定。對此，筆者認為，各地在制定社區協商規程的過程中，在不違背協商精神及與《意見》規定一致的基礎上，應結合本地特點，吸納本地既有的村規民約和社區規約等。例如：在“提前通報協商內容信息”的程序中，可以根據社區類型采取恰當的通報方式。對于年輕市民占主體的新社區，可以廣泛采用QQ群、微信群等網絡通報方式；而對于老舊社區，則可采用當面通報、電話通報、宣傳欄通報等方式。此外，確定協商議題和協商人選是進行社區協商的重要環節，會直接影響協商的效果，因此，對于如何確定協商的標準、議題等程序性事項，也應對照已有的制度和規范，讓居民通過協商對相應的條款進行增補。不僅如此，還要根據社區情況，確定“協商議題”的形成方法和“協商人選”的基本原則，從而保障協商事項是居民所真正關心的事項，保障參與協商的人員是真正的利益相關方。

（五）探索社區協商形式，充實居民自治內涵

社區協商是居民自治的實現形式。社區協商民主是村（居）社區居民自我管理、自我服務的民主形式，其參與主體、協商內容、協商程序都因地域不同而多有差異。《意見》對協商形式作了列舉式的規定，即在堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規范議事規程的基礎上，還可以結合參與主體情況和具體協商事項，“采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區協商、業主協商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式”。同時，《意見》對信息化背景下的“網絡協商”也作了規定，即“推進城鄉社區信息化建設，開辟社情民意網絡征集渠道，為城鄉居民搭建網絡協商平臺。”因此，應鼓勵各地社區結合自身實際，探索協商民主的多種實現形式，以實現真正意義上的居民自治。

（六）加強協商成果運用，保障基層治理實效

基層黨組織要將重要協商議題的辦理落實情況納入到黨務政務、村務社務的必備公開事項中，并將其列入黨建工作和民主政治建設考核內容中，定期組織開展督查與考核。一是建立專門的協商成果運用制度。對協商議事結果進行立卷備案和書面報送，對協商成果的落實實行跟蹤督辦和效果評價，針對實施過程中發現的問題，要開展專題評估以及時修正，使協商議事更好地服務于基層黨組織工作。二是強化協商結果的反饋。要對社區協商民主的開展情況進行通報，公布工作的進展狀況和成效。三是建立考核評優機制。如：在年度協商事項實施完成后，由村（居）協商議事會成員和鎮、街道協商民主領導小組進行審核，評選出鄉鎮、街道協商民主先進村，并將評選結果作為村（居）黨支部書記、村（居）委會主任等年度評先評優的重要依據，以實現協商民主的推進與考評的真正結合。

【參考文獻】

[1]同心圓桌會成和諧社區“潤滑劑”[EB/OL].http：//news.163.com/15/1120/02/B8R3RV3E00014Q4P.html.

[2]魏崇輝.當代中國協商民主中的主體意識[J].南京航空航天大學學報（社會科學版），2016，（01）.

（責任編輯：劉 丹）