促進海南海洋經濟發展的立法建議

摘 要：加強海洋強省建設，是海南省實施“海洋強國”戰略的具體任務之一。促進海南海洋經濟發展，則是實施海洋強省的具體目標。優化海南海洋經濟產業結構，提升海洋經濟綜合實力，構建海洋經濟的促進發展機制，是增強海南省海洋經濟核心競爭力和可持續發展能力的具體措施。因此，本文認為，制定并出臺《關于推動和促進建設海洋強省的決定》和《海南省海洋經濟促進發展條例》，是進一步依法實施海洋強省戰略的立法保障，能夠為全面促進海南海洋經濟發展提供更為科學的法律依據。

關 鍵 詞：海南；海洋經濟發展；海洋強省

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0089-06

“海洋強國”戰略是黨的十八大報告確定的我國海洋發展戰略目標，充分彰顯了“海興則國強民富，海衰則國弱民窮”的海洋價值觀。習近平總書記指出，我們要關心海洋、認識海洋、經略海洋，推動我國海洋強國建設。要維護國家海洋權益，著力推動海洋維權向統籌兼顧型轉變。這應成為我國發展海洋經濟，實施海洋強國戰略的重要共識和指向。[1]目前，海洋已成為經濟全球化、經濟一體化的重要聯系紐帶和區位，已成為海洋相鄰國家實施有關海洋權益的政治、經濟、軍事、外交等政策的重要領域和國際合作舞臺。由此可見，發展和強化海洋權益，開發利用和保護海洋資源，推動海洋經濟發展，是海洋強國的重要戰略目標和舉措。海南所處海洋區位特殊，所轄南海資源豐富獨特，海南所轄之海南島是我國“海洋強國”戰略最具影響力和最具發展潛力的前沿基地。為此，中共海南省委省政府繼2005年出臺《關于加快發展海洋經濟的決定》（以下簡稱《海洋經濟決定》）后，于2013年8月又出臺了《關于加快建設海洋強省的決定》（以下簡稱《海洋強省決定》），2016年，海南省“十三五”規劃再次將發展海洋經濟放在海南全局發展的重要位置，重點強調發展壯大海洋旅游、海洋油氣、海洋運輸、海洋裝備制造等海洋新興產業。[2]海南實施海洋強省戰略，重在認知和明確發展海洋經濟的戰略定位，并構建促進海南海洋經濟的發展規劃及其相應的保障機制。海南可以發揮經濟特區立法權優勢并充分運用地方立法權，制定有關促進海洋經濟發展的海南經濟特區法規和地方法規，將海洋經濟發展納入法治軌道，依法助推海洋強省戰略的實施。

一、海洋經濟發展之海南戰略定位

海南省發展海洋經濟的重要標志性文件是2005年中共海南省委省政府出臺的《海洋經濟決定》。該《決定》將加快發展海洋經濟作為海南海洋強省的重要目標，同時強調，要促進海南海洋漁業、濱海旅游業、海洋油氣業和海洋交通運輸業等海洋產業的發展，構建海南省海洋科技產業支撐體系，擴大海南海洋基礎設施投資規模，優化海南海洋產業結構和區域布局，注重海洋環境保護和執法監督，探尋具有海南特色的海洋經濟發展新路子，從而提升和匯聚海南海洋經濟綜合發展競爭力。2013年中共海南省委省政府出臺的《海洋強省決定》則更加明確了海南建設海洋強省是維護國家南海權益的重大戰略目標，是實現海南綠色崛起的重要內容和要求之一，這也與海南國際旅游島發展戰略“一臺兩區三地”定位①相輔相成。“服務國家南海戰略、陸海統籌與綜合開發、海洋經濟轉型升級”，是海南建設海洋強省的原則之一。其中，強化三沙市海洋基礎設施建設是海南省海洋經濟投資建設的重點，并創新三沙市海洋管理體制機制，提升海洋綜合管控能力，加大南海權益維護力度。[3]相比之下，《海洋強省決定》較《海洋經濟決定》更能夠彰顯“海洋強國”戰略目標要求，其不僅包括海南省發展海洋經濟規劃目標，還涉及海洋事業其他發展規劃，并且突出了三沙市基礎設施、產業規劃及海洋文化建設等有關內容。同時，將總體目標明確為“一個提升兩個增強”，②其根本目的在于提高海南省的海洋經濟綜合實力，增強海南海洋經濟核心競爭力和可持續發展能力。

海南海洋強省是國家實施“海洋強國”戰略的海南版，其指導思想與“海洋強國”戰略相一致。如《海洋強省決定》涉及許多內容，諸如海洋經濟、海洋生態、海洋科技、海洋文化等，同時也制定了相應的措施。此《決定》的出臺，使海南建設海洋強省取得了前所未有的成果，如2015年海洋生產總值達到1050億元，其占比已提升至海南經濟總值的28%，這足以表明海洋經濟已發展成為海南重要的新經濟增長點；海南省的海洋產業也出現可喜變化，傳統海洋漁業升級轉型較顯著，遠海深海養殖業發展勢頭較好，同時，建設和發展以人工魚礁為核心載體的海洋休閑漁業；海南省海洋旅游市場需求旺盛，海洋旅游投資態勢發展迅速，尤其是海洋旅游產業規模不斷壯大，旅游碼頭建設發展空間日漸擴大，“四方五港”③發展規劃已出臺，46個深水碼頭泊位已建成，游艇泊位已超過1000個。另外，國家已確定在海南建設國家戰略石油儲備基地，積極發展和拓展海南近海油氣資源、原油、成品油商業儲備業務。[4]所以，海南已將提升海洋經濟綜合實力作為實施“十三五”規劃、積極發展海洋經濟的核心內容，而拓寬和延伸海南海洋產業鏈，將是促進海洋經濟發展的具體要務，其最根本的目的是增強和提升海南海洋經濟的核心競爭力和可持續發展能力。海南省在明確海洋經濟發展的上述定位后又制定了具體發展規劃，即到2020年海洋生產總值達到1800億元，其占海南省生產總值的比例將達到35%；在海南省管轄海域要實現海洋環境監測全覆蓋，而且規劃近岸海域監測覆蓋面將不低于50%，實現清潔海水面積確保不低于85%，海洋功能區環境質量達標率不低于95%等，這將確保海南省所轄海域的環境保護處于極佳狀態。鑒于此，海南海洋強省戰略下的“十三五”規劃目標已定位，其發展方向如下：一是強力發展現代海洋經濟。發展海洋新興產業、深海產業和海洋信息產業等已是海南促進海洋經濟現代化發展的重中之重。應積極推進海南現代海洋產業開發，創設海洋經濟示范區，形成海洋產業更多新業態。二是強化創新海洋科技新機制。推動海洋經濟發展，急需建立激勵人才創新發展機制，鼓勵更多的國際海洋組織和國內外海洋知名研究機構入駐海南，研發海洋高新尖技術。積極籌劃建設海洋資源，利用國家重點實驗室等相關海洋研究機構（中心），提升海洋技術綜合研究水平和實力。三是統籌推進三沙市發展建設。如開發木蘭灣濱海新區，建設三沙戰略保障基地；著力打造南海區域合作先導區，努力將其建設成為海南21世紀海上絲綢之路示范區，等等。四是加大兩個基地建設力度。建設南海資源開發服務保障基地和海上救援基地，已是實施海洋強省的戰略目標和內容要求。南海儲藏著眾多的油氣資源，所以，籌建一批現代油化深加工項目，發展規劃建設油氣化工產業集群、國家級石化產業基地和出口加工基地，能夠落實國家石油戰略儲備基地建設任務，加快南海資源開發服務保障基地建設的步伐。五是提升海南省的海洋管控力和軟實力。應修訂和完善相關法規，優化海洋管理體制，壯大海洋執法掌控力度，普及和提升海洋觀和海權意識，以重點保護海洋環境，維護國家海洋權益。[5]海洋產業是海南最具可持續發展潛力的朝陽產業，促進海洋經濟發展是海南實施“海洋強國”戰略的重要途徑之一。因此，完善海南省涉海的地方法規，既是推進海洋經濟發展，落實海洋強省戰略最為有效的法制保障，也是海南實現從海洋大省到海洋強省的法制保障。

二、建議制定并出臺《關于推動和促進建設海洋強省的決定》

在涉及海南重大發展機制問題上，海南省人大常委會出臺了諸多文件，充分發揮了海南省人大常委會在重大事項中的決策性作用，彰顯了權威性、效力性。諸如海南省人大常委會先后出臺的涉及加快老區民族地區建設、切實減輕農民負擔、推進海南省審判方式改革、加強治理向企業亂收費亂罰款和各種攤派行為、海南生態省建設規劃綱要、加強全省人民法院執行工作、社會保險制度改革、法制宣傳教育、加強信用建設、處置海南經濟特區緩建工程、完善省直管縣市管理體制、農墾管理體制改革、海南國際旅游島建設、博鰲樂城國際醫療旅游先行區等產業園區暫時變通實施部分法律法規規定的行政審批等16項專項決議或決定。這些決議或決定作為權威性規范文件，對解決海南省發展中存在的重大實際問題提供了法律依據。如海南省第三屆人大常委會2003年通過的《關于加快處置海南經濟特區停緩建工程的決定》，為化解困擾海南經濟特區多年的“半拉子”工程問題提供了有效的法律依據，從而快速處置了海南停緩建工程，盤活了房地產滯留的呆資產，促使海南房地產逐漸走向了良性化發展軌道。再如海南省第四屆人大常委會2009年通過的《關于推進海南農墾管理體制改革的決定》，啟動和助推了海南省農墾管理體制改革，及時理順了政府管理與農墾企業市場化的關系，既化解了困擾農墾企業發展多年的管理體制障礙，又極大地盤活了海南農墾的優質資產。海南省第四屆人大常委會2012年5月通過的《關于堅持科學發展、實現綠色崛起 全面加快海南國際旅游島建設的決議》，為正在進行的國際旅游島建設提供了諸多方面的法律依據，從而加速了全面推進國際旅游島建設的步伐。當下，海南省正在全面實施海洋強省戰略，致力于做大做強海洋經濟，并將其放在全省發展大局的突出位置。

發展海洋經濟，已是我國實施“海洋強國”戰略的基本路徑之一。海南海洋強省建設重在全面推進和發展海洋經濟，尤其是提升和做強海南海洋產業。南海戰略區位獨特，資源豐富，這為海洋資源的開發和利用提供了充分的保障。然而，海南省的海洋經濟較為薄弱，海洋經濟總量、質量與海洋資源大省地位區位的要求存在一定的差距，這也從另一個層面表明海南發展海洋經濟仍具有巨大的潛力。從海南建省并獲授權管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域，到2005年的《海洋經濟決定》、2013年的《海洋強省決定》及2016年的海南省“十三五規劃”，都足以表明海南省發展海洋經濟的決心和推進力度的進一步增強，發展思路和路徑越來越清晰，全面促進海南省海洋經濟發展的戰略定位已水到渠成。因此，海南省人大常委會制定并出臺《關于推動和促進建設海洋強省的決定》已具備了一系列的規范性文件依據和主要發展思路、內容等條件。所以，海南省應從國家發展全局的戰略高度出發，充分利用海南經濟特區立法權和地方立法權優勢，順應海南發展海洋經濟、建設海洋強省之大好形勢，適時制定并出臺《關于推動和促進建設海洋強省的決定》。

三、建議制定并出臺《海南省海洋經濟促進發展條例》

進一步完善促進海南海洋經濟發展的法律制度，關鍵在于如何結合海南省所轄海域的實際情況，重點制定具體激勵措施和構建良性發展的運行機制。因此，建議海南省人大常委會盡快制定并出臺《海南省海洋經濟促進發展條例》（以下簡稱《發展條例》），為建設海洋強省和全面推進海洋經濟發展提供必要的法制保障。制定并出臺《發展條例》的目的在于通過確認海南建設海洋強省的戰略地位和發展方向，形成海南省發展海洋經濟的法規體系，規劃海南省海洋產業結構布局，構建海南省發展海洋經濟的促進機制，規范海洋經濟發展的激勵措施，完善發展海洋經濟的相關配套制度等。

《發展條例》不僅要體現建設海洋強省的戰略定位及其指導思想，而且要彰顯海南省發展海洋經濟的特色，調整海洋產業發展的結構，構建鼓勵大膽創新海洋經濟發展的新機制，形成發展海洋產業的新業態，從而壯大海南省海洋旅游、海洋油氣、海洋運輸、海洋裝備制造等海洋新興產業。“一個提升兩個增強”應是《發展條例》所要體現的海南省促進海洋經濟發展的重心所在。《發展條例》應著重體現如下幾方面內容：

一是明確海南省發展海洋經濟的定位并制定發展規劃。海南的海洋強省戰略是落實我國維護南海權益的重大戰略舉措，海南實施海洋強省戰略，急需加快開發南海資源的步伐。首先，加快建設和做大做強南海資源開發和服務基地，注重保護海洋生態環境，確保海南實現綠色崛起，全面提升和發揮海南在我國掌控南海局勢中的影響能力。其次，強力推進海洋經濟發展，是建設海洋強省最為核心的任務和根本要求，也是《發展條例》給予海洋強省的法律定位。不僅如此，還要進一步明確海洋經濟在海洋強省戰略中的作用。《海洋強省決定》已明確海洋經濟是推動經濟社會發展重心由陸地逐步轉向海洋，緩解海南省經濟發展面臨的資源、能源和環境壓力，拓展發展空間的有效途徑，尤其強調優化和調整海洋經濟結構，重在促進海洋經濟發展方式轉變、做大海洋經濟總量，提升海洋經濟質量，確保海南省走綠色崛起的必由之路，[6]走可持續發展之路。在海洋經濟發展方向上，必須充分發揮南海海洋資源特色優勢，統籌陸海資源，強化三沙市基礎設施建設，加強南海資源開發和服務基地建設，拓寬海洋發展空間，構建體現南海特色的海洋產業體系，增強海洋服務能力，提升海洋科技水平，挖掘海洋文化。因此，海南省發展海洋經濟，并不是孤立地為經濟發展而發展，而是通過發展海洋經濟，做大做強海洋經濟產業鏈及其相關服務業，由此帶動其他與海洋相關產業的發展，從而促進海洋旅游、海洋交通運輸業、港口工業及臨港經濟、南海油氣開采服務業、海洋生態環境保護、現代海洋科技研發等相關領域的發展。

二是形成海南省海洋經濟發展規劃體系及其海洋產業結構布局。在海洋強省戰略下，規范海洋經濟發展綱要和科學布局海洋產業結構，應成為《發展條例》的基本內容之一。盡管海南省“十三五”規劃綱要已有海洋經濟發展的相關內容，然而，該綱要不同于海南省人大制定的地方性法規，其在產業定位，發展規劃，產業結構體系、內容、具體要求及其實施保障效力等方面與《發展條例》有著很大不同。海南省“十三五”規劃側重于規劃內容的指導和一般內容的引導及要求，缺乏具體權利和義務性規定。而《發展條例》除了應具體規定和明確海洋經濟發展規劃、海洋產業結構布局等指導思想、原則、內容及其要求外，還應明確具體的權利、義務、責任及其相關保障機制等，其法規的規范性、機制性、效應性、強制性和保障性是海南省“十三五”規劃等規范性文件所不完全具有或不完全具備的。在海洋經濟產業結構布局上，《發展條例》可以將《海洋強省決定》所提到的“一環四帶三區三島群”①海洋開發空間布局吸納進來，使之形成更為有效的規劃布局。同時，還可鼓勵培育發展海洋新興產業、深海產業、海洋現代服務業、海洋信息產業，鼓勵推進和促進臨港工業升級，通過扶持和鼓勵措施做大做強以洋浦、東方為中心的臨港油氣化工基地，并將現代海洋漁業、水海產品深加工、船舶修造、海洋運輸、濱海旅游等產業作為發展重點。

三是建立促進海南省海洋經濟發展的激勵機制并出臺配套措施。促進海洋經濟發展，需要有一系列助推海洋經濟發展的激勵機制、配套措施、優惠政策和扶持方案等，如制定發展海洋經濟優惠政策，從而在構建海洋產業現代化與國際化發展機制、制定與海洋經濟密切相關的高新尖海洋技術研究開發激勵措施等方面加快發展。在配套制度措施上，吸收和鼓勵社會民間資本、外商資本介入，做大做強海洋經濟新產業，形成新業態。在區域上，應建立鼓勵扶持海洋經濟發展的前沿基地，規劃發展建設海洋經濟產業鎮，助推海洋經濟產業鏈延伸發展。《發展條例》的著眼點在于建立健全海洋經濟發展激勵機制并持續推進南海海洋資源開發，出臺鼓勵發展海南省海洋經濟產業的一系列優惠政策和措施，[7]鼓勵發展和籌劃海南海洋經濟新實體，積極推動海南參與國家“一帶一路”戰略的實施。

四是加快形成海南金融支持海洋經濟發展的服務體系。目前，我國海洋經濟發展還處于欠發達狀態，特別是南海海洋經濟發展相對較為滯后，因此，促進南海海洋經濟發展，需要制定一系列的措施并建立激勵機制，海南省也一直在積極嘗試出臺鼓勵海南海洋經濟產業發展的政策措施及激勵機制。如2013年2月，海南省專門出臺了《關于金融支持海洋經濟發展的指導意見》，[8]目的是加快三沙市建設和南海開發、落實海洋強省的戰略部署，加強沿海區域和海島金融綜合基礎設施建設，推進產業金融、民生金融、離岸金融和消費金融發展，加快形成海南金融支持海洋經濟發展服務體系。《發展條例》應注重拓寬融資渠道，加快金融創新，加強沿海區域和海島金融基礎設施建設，加快金融改革，優化金融支持海洋經濟的政策環境，以提升金融服務海洋經濟發展的水平。

五是制定促進海南省海洋經濟產業協調發展的保障性措施。發展海南海洋經濟，涉及海洋經濟產業系統性和協調性問題，因此，與許多產業發展相關聯。《發展條例》不僅要構建海南省發展海洋經濟的激勵機制，還要構建與海洋經濟協調發展相關的一系列機制，如海洋產業人才引進和培養機制、海洋產業交流對話平臺機制、海洋技術研發服務機制、與海洋經濟密切相關的創新金融服務業和海洋文化產業培育及其發展機制，這些相關內容在很大程度上都將決定和影響到海南海洋經濟發展的持續性和穩定性，《發展條例》對此相關內容應作出相應的保障性規定，以確保海南海洋經濟的有效協同發展。

六是明確海南省海洋經濟產業國際合作及其國際化發展的相關內容。南海是海南發展海洋經濟最為重要的海域，決定了海南發展海洋經濟與國內臨海省份發展海洋經濟有所不同，這既向海南發展深海和遠海海洋經濟、發展海洋高新技術提出了挑戰，也為海南海洋經濟的國際化發展提供了機遇。目前的海南海洋經濟發展規模小、起步慢、技術含量低，未能形成較好的海洋產業鏈。因此，《發展條例》應立足以國際化發展海洋經濟為新視角，制定海南發展海洋經濟的國際化目標，明確海南海洋經濟產業的發展方向，并確定海南海洋經濟產業市場化與國際化的指導思想、措施等。

實施海洋強省戰略，發展海南海洋經濟產業，是實施國家“海洋強國”戰略目標之一。海南省人大常委會應充分發揮和運用海南地方立法和經濟特區立法權優勢，制定并出臺《關于推動和促進建設海洋強省的決定》和《海南省海洋經濟促進發展條例》，努力構建促進海南海洋經濟發展的運行機制和促進我國南海開發建設與保護的協調、管理保障機制，從而全面推進海南海洋強省戰略的實施。

【參考文獻】

[1]習近平.進一步關心海洋認識海洋經略海洋 推動海洋強國建設不斷取得新成就[EB/OL].人民網.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0731/c64094-22399483.html，2013-07-31.

[2]劉賜貴.堅決扛起建設海洋強國的歷史使命[N].中國海洋報，2016-08-03.

[3][6]中共海南省委省政府關于加快建設海洋強省的決定[N].海南日報，2013-08-15（01）.

[4]羅霞.海南海洋生產總值 突破千億大關[N].海南日報，2016-03-24（01）.

[5]海南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[EB/OL].海南省發展改革委員會網站，http：//plan.hainan.gov.cn，2016-07-22.

[7]劉云亮.促進南海海洋經濟發展的法律對策研究[J].新東方，2014，（05）.

[8]海南省人民政府辦公廳.關于金融支持海洋經濟發展的指導意見[EB/OL].海南省人民政府網站，http：//www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/zfwj/bgtwj/201302/t20130221_910972.html.

（責任編輯：馬海龍）