論污染場地修復行政責任的認定

李義松+楊子欣

摘 要：目前，污染場地修復行政責任認定存在諸多困難：第一，法律依據不足或不明確。現行法律不能充分回應現實需要，或者存在空白，或者規定不明確。第二，責任認定難。包括主體及其主觀過錯難以認定和因果關系證明困難等。第三，責任認定的法治環境不理想。責任主體普遍缺乏修復意識，政府經常大包大攬。在借鑒其他國家和地區相關規定的基礎上，本文認為，污染場地修復行政責任主體應為污染者、土地使用權人和政府；污染者應承擔無過錯責任，土地使用權人承擔過錯責任；污染者承擔修復責任是首要原則，土地使用權人承擔及時的修復責任是補充原則。

關 鍵 詞：污染場地修復；行政責任；責任主體；過錯

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0071-08

工業化的迅速發展使得我國城市及周邊地區出現了大量被工業活動污染的土地。污染土地的污染物主要包括重金屬、持續性有機污染物、有機溶劑、電子廢棄物等。我國的高污染企業始建于上個世紀40-50年代，“大躍進”和鄉鎮企業熱是這一歷史進程中的二次高潮，一批又一批化工、金屬冶煉等高污染的國營企業和鄉鎮企業問世，這些企業生產工藝落后，基礎設施特別是環保設施不足，多采取粗放式管理方法，導致污染嚴重。隨著國家“退二進三”等政策的出臺，許多城市及周邊地區的高污染企業被關閉、停產或搬遷，但被污染的場地卻沒有得到及時有效的修復。與水污染和大氣污染相比，土地污染不易被察覺，累積污染嚴重。近年來，我國因土地污染而發生的環境事件越來越多，場地污染問題逐漸進入了公眾視野，“常州毒土地事件”即是典型案例。大量的場地污染及其修復責任歸屬問題如果不能得到法律的有效回應，不僅會造成嚴重且難以修復的生態環境被破壞的后果，也會產生諸多社會矛盾。基于此，本文就污染場地修復行政責任認定問題展開討論。

一、污染場地修復和污染場地修復行政責任的概念

（一）污染場地修復的概念

污染場地一般指特定地域、地塊受到污染，且污染已經對土壤環境生態和周邊居民的生產生活造成了損害。與土壤污染不同，污染場地被限定在一定區域內，范圍較小，主要由人為原因導致，多指人類工業活動造成的污染。本文中將污染場地界定為城市和農村已經受到工業活動污染的場地，且通常因為污染者不再是土地使用權人，導致責任界定非常復雜。這類污染場地在空間上為污染企業所在地，以及非污染企業所在地而遭受污染物排放、處置等行為損害的土地。[1]

污染場地修復是環境修復的一種。環境修復指通過一定的物理、化學、生物等工程技術方法，清除環境中過度排放的物質能量、矯正對資源環境的過度攫取，[2]恢復、重建或修整生態系統的內部結構和功能，使其恢復至原有甚至更高的水平，達到和諧的平衡狀態。[3]后環境修復是一個社會科學概念，指通過規制人的行為以實現環境資源對人類多重功能和作用的發揮。環境修復的過程體現了人的主觀能動性，不僅是對生態系統的修復，也是對人類社會可持續發展能力的修復。[4]與限期治理“點到即止”的事后污染清除責任和恢復原狀局限于淺層的、表面的物的恢復責任不同，環境修復救濟的是整體的、持續的生態損失和環境公益私益損失。

我國環保部《污染場地術語》對“場地修復治理”作了定義：是指采用技術、工程、管理等手段，減少污染物或阻止污染物的擴散，將環境風險控制在一定程度內的行動。污染場地修復作為一個系統性工程，包括制定規劃和方案、確定最佳技術、明確責任人以及管理監督等。[5]不僅指場地內土壤的修復，還包括地下水修復，具有技術性強、綜合性強、投入巨大等特點。

（二）污染場地修復行政責任的概念

⒈法律責任和行政責任。我國法理學者通常將法律責任分為廣義和狹義兩類，廣義上的責任與義務等同，狹義上的責任指由違法行為（包括作為和不作為）引起的不利法律后果。本文將法律責任作廣義理解，既包括一般意義上的義務（第一性義務），也包括不利法律后果（第二性義務）。[6]

行政責任與民事責任、刑事責任并列為三大法律責任之一。行政法律關系由行政主體和行政相對人構成，而兩者都可能在行政法律關系中承擔法律責任。我國《環境保護法》第6條第3款規定：“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”即要求生產經營者要對損害擔責。該法第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”；第10條第1款規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。”即對中央和地方政府以及政府內部的職責（義務）作了劃分。

⒉污染場地修復行政責任。有效的環境保護而非懲罰責任人是環境法的最終目的，因此，應當柔化行政處罰手段，強化治理修復責任的適用。這也更有利于解決環境污染的負外部性問題。行政法上修復責任的內涵在于特定的修復責任人需要對受損環境進行修復，并授予行政機關對修復過程的監管職責。對于行政機關而言，監管是一種職責；對于行政相對人來說，監督是一種責任。與民事責任的自主性相對，行政相對人在承擔責任的同時是行政主體在履行命令和監督的職責，是行政主體對于特定事實進行行政處置。行政相對人承擔修復責任的過程也是行政機關職責的具體化過程。[7]污染場地修復行政責任不同于主要以財產性質的罰款為主的其他行政責任，不帶有懲罰性；且與民事責任和刑事責任相異，依賴行政機關對修復主體、修復行為和修復方式作出決定，具有公定力。一旦行政機關作出修復的決定，除非被有權機關撤銷，該行政行為推定合法，相對人不得以行政行為無效為由拒絕履行修復責任。[8]

修復責任的承擔有兩種情況：一種是修復責任人自己進行修復。具體的承擔形式可以借鑒德國《環境損害法》的相關規定。依據該法，主體有信息義務、危險防衛義務和修復義務。責任主體首先應當將重要事實向主管機關報告，其中包括涉及商業秘密的事項；及時采取措施將可能的損害降至最小，防止損害對人體健康和生態產生不良影響；同時，對污染物進行控制、消除，采取修復措施。另一種是行政機關修復后要求責任人承擔費用。修復費用為必要的支出，一般包括評估、實施修復、行政或程序性費用、監管費用等。[9]

二、我國污染場地修復行政責任認定存在的問題

（一）法律依據不足或不明確

由于我國沒有專門的土壤污染防治法，國家層面也缺乏污染場地治理修復專門立法，因此污染場地修復責任零星分布在各個相關法律中。但就目前來說，也形成了責任體系的雛形。在國家立法層面，《固體廢物污染環境防治法》早有對于固體廢物造成的環境損害（包括土壤環境損害）的行政責任規定；地方立法如《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法（試行）》和《浙江省固體廢物污染環境防治條例》也早在十年前就探索性地規定了污染場地修復過程中土地轉讓者應當恢復土壤和治理污染，以及土壤污染者承擔土壤的清理和處置費用的責任。《湖北省土壤污染防治條例》《福建省土壤污染防治辦法》《廣東省土壤污染防治條例（草案送審稿）》等地方立法按照“土十條”要求，對修復責任的細化作了許多創造性的嘗試，如對責任主體在什么情況下承擔責任，承擔責任的順位以及各自的歸責原則都有所涉及。

目前，只有相關政策和地方立法嘗試對非污染行為人的土地使用權人等進行歸責，但這類主體在什么情況下承擔責任、怎樣承擔責任卻沒有統一、清晰的規定。我國污染場地相關法律尤其是高層級的法律仍以污染“行為”一元歸責為主，[10]這樣的歸責模式有很多漏洞：第一，污染者實施污染行為后，造成的損害可能在很長時間后才被發現，而此時再去尋找污染者就非常困難，由此導致無人負責的情況頻現。第二，在污染者不能承擔責任時，責任主體就處在缺失狀態。

（二）責任認定困難

⒈責任主體認定難。國有企業改制后責任主體難判定。建國以來，以國有經濟為主導的經濟政策使得我國國有企業數量龐大，在城市中幾乎占據大半，其工業活動造成了大量歷史遺留的土地污染問題。國有企業改制后，國家與企業間的關系發生了巨大變化，其間的資產關系也發生了重大變革，產權問題頻繁出現，導致了復雜的矛盾糾葛。[11]改制后的企業是否應當為原國有企業造成的污染承擔修復責任需要明確。

存在數個責任主體時責任認定困難。一方面，土地使用權人更替頻繁。我國土地資源緊缺，可開發的土地面臨數次開發的問題。特別是房地產市場的蓬勃發展，促使土地使用權流轉速度加快，一塊土地可能未經修復就由相當多的使用權人經手，場地污染者難以查明，要求各階段的土地使用權人都承擔修復責任是否合理？另一方面，在同時存在明確的污染者和土地使用權人時，行政機關需要選定一個責任人進行修復，兩者的選擇順序也需要探討。

2.過錯、因果關系認定難。各類主體的污染場地修復行政責任，其成立要件是否需要有主觀過錯和因果關系沒有權威性回答。為防止責任主體過泛，不能完全采用無過錯責任，否則將導致新的不公平，且嚴重影響經濟發展。在需要過錯作為責任成立要件的情況下，過錯的認定缺乏統一標準，證明起來非常困難。而因果關系的成立需要違法行為——損害的連接，如何客觀明確界定損害也將成為責任認定的難點。

（三）法治環境不理想

我國企業承擔環境修復責任的狀況不盡如人意。據統計，2006-2014年我國環境修復資金來源比例為：54.3%來自政府財政，24.7%來自政府財政和企業自籌，只有21%完全來自企業自籌。[12]這表明在大多數情況下，是政府在為企業的污染環境行為和破壞生態行為買單。筆者認為，這一現象產生的原因，一方面是由于我國企業承擔環境責任的意識不強，往往片面追求經濟利益而排斥環境修復責任。[13]另一方面也是最為關鍵的因素其實在于企業之外，即政府在修復行政責任法律關系中地位模糊。實踐中，當場地污染嚴重，對環境生態和周邊居民健康造成了危害且面臨土地再開發困境時，政府往往“親自”進行個案式的區域修復。表面上政府在為污染企業承擔修復責任，實際上掩蓋了其未盡監管職責的事實。其結果是，一方面增加了財政負擔，且無法對污染企業今后的行為起到監督作用，還可能造成放任污染的效果。另一方面，政府的修復行為是自己做“運動員”和“裁判員”，事實上已失去了中立的監督作用，修復效果無人可知。政府對環境質量負責，主要是強調政府的監管職責，而不是放任企業污染，修復由政府包辦。

三、我國污染場地修復行政責任的認定

在修復責任的目標定位上，存在效率和公平的矛盾沖突。一方面，修復責任承擔的根本目標是及時修復受到污染的土地，這就需要責任主體廣泛、責任機制多元和修復資金充足。另一方面，責任分配需要考慮公平的要求，廣泛的責任主體意味著一部分本應當承擔責任的主體可能承擔過大責任，而本不應當擔責的主體可能需要承擔責任，導致不公平因素的出現。[14]美國相關經驗證明，過于寬泛的責任主體和過于嚴格的責任認定方式并不十分利于污染場地的及時修復，責任主體間訴訟頻發，導致投入修復的時間和精力大大減少，還會造成無人愿意再開發的局面，反而不利于及時修復。[15]這就要求相關部門制定污染場地修復責任認定法則，既要注重修復效率，又要保障公平。

（一）責任主體

許多國家和地區都明確了多元污染場地修復責任主體，大體分為三類：一類是污染行為人，一類是土地權利人，還有一類是政府。污染行為人一般被稱作污染者。污染場地權利人主要為土地所有者、使用者、占有者、經營者、管理者等。政府也屬于責任主體，包括環境主管機關、執行機關等。[16]

污染者應當為其污染環境的行為承擔修復責任，這是一種“行為責任”，指主體因自身的行為包括作為和不作為直接導致了損害結果的出現，則其基于行為與損害結果間的因果關系承擔責任。環境污染行為人承擔行為責任實際上就是對“污染者負擔”原則的遵守。這里重點討論原國有企業作為污染者的情況。傳統公有制經濟體制下的國有企業，國家是國有企業的唯一產權主體，企業并沒有自主決策權，其生產資金全部由國家提供，收益也大多歸國家所有，國家實際上決定著企業的污染物排放，企業本身無需對產生的污染負責。而改制后的國有企業則不同，國家完全變成了國有企業的股東，與企業間不再是上下隸屬關系，國家對企業的排污行為已經沒有完全的決定權，企業能夠獨立生產經營，有了承擔責任的能力。概括而言，如果污染是改制前的國有企業造成的，現企業則無需承擔修復責任；如果污染是改制后的國有企業造成的，企業就需要承擔修復責任。在確實很難判斷場地污染的發生與改制時間的情況下，現企業只承擔部分修復責任。[17]

土地使用權人應基于其對污染場地具有事實管領力①的“狀態”承擔修復責任。狀態責任一詞來源于德國行政法，是與行為責任相對的概念。在我國臺灣地區，狀態責任人主要是指民法上的占有人、管理人、使用人等對有損害危險的物有權的人，他們需要承擔排除危險的義務。行政機關可以要求這類主體采取措施，對危害進行排除。現代社會中，包括環境風險在內的各類風險充斥，且這類風險又不易被察覺，因此運用公權力手段完全堵住這些風險漏洞不可能實現，這就需要一定限度內由人民群眾分擔。[18]行政機關雖然有能力排除危害，但基于及時排除危害、維護公共安全的行政目的，可以要求相對人履行排除危害的義務，以維護安全與秩序。也就是說，在對行為人課以責任不能達到行政目的時，行政機關有權要求對物有事實管領力的人承擔責任。[19]

我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有；農村和城市郊區土地，除法律規定屬于國家所有外，歸集體所有。土地使用權人對土地享有占有、使用等權利，而且往往基于土地的使用而受益，是相較于國家和集體對污染場地更具有事實管領力的主體，因此應當承擔修復責任。拋棄或移轉土地使用權的主體對于土地已經沒有了事實管領力，其承擔責任的基礎不在于狀態，而在于拋棄或移轉的行為。借鑒德國《土壤保護法》中的規定，不動產的前所有者在轉讓不動產時，明知或應當知道場址或土壤存在污染或有害變化依然轉讓的，有義務修復（轉讓的時間需在《土壤保護法》實施后[20]）。如果土地使用權人明知場地污染卻移轉或拋棄使用權，則不符合防止危害的要求，不能因為民事關系的變動而免除其行政責任。但房地產開發商需要單獨討論，因為其開發行為將本屬于工業活動中小范圍的環境風險帶到了群眾能夠接觸到的大范圍中來，由于缺少類似工業活動的信息管理要求，開發作為商業和居住用地的土地可能存在嚴重隱患，[21]因此應當嚴格認定開發商的修復責任。但過分苛責也不可取。開發商不一定是真正的受益者，場地的再開發面臨法律、資金、市場等多重風險，[22]許多開發商都對投資污染場地有所顧慮。當前，國內的污染場地修復大多伴隨著房地產開發而生，有了開發的動力，才有了修復的需求。為了鼓勵開發商對污染場地進行再開發，政府可以對場地修復提供資金補助。但若房地產開發商對土地進行再開發時造成了二次污染，仍然要承擔修復責任。

承擔狀態責任的界限一般為合理的“犧牲”，居民雖然擁有土地使用權，但其并未從中獲得經濟利益，反而受到污染危害，且沒有“承擔所有危險的可能”。[23]這種情況下要求作為土地使用權人的居民承擔修復責任不具有“期待可能性”，不能視為合理的“犧牲”。

政府對于污染場地修復有命令、管理和監督的職責（義務）。歐盟《關于預防和修復環境損害的環境責任指令》對政府職責有詳細規定，包括“確定污染者、決定修復措施、合理評估并決定營運人是否為責任人、回應公民或NGO的請求、對緊迫的環境風險或損害，有義務要求污染者采取預防或修復措施。”“在具體案件中，當營運人不能履行或無法確定責任者時，主管機構應采取必要的預防和修復措施。”[24]污染者和土地使用權人履行修復義務并不必須依賴于行政機關的行政命令，但法律需要賦予行政機關監管職責，以保障修復義務能夠被切實履行。行政機關也可以依相關人（如受到污染影響的人）或特定團體的申請作出要求責任人修復的決定。[25]同時，在污染嚴重、情況緊急卻找不到責任人時，行政機關需要代履行修復義務，而后可以向上述責任人追償。

（二）過錯方的認定

行政責任是一種公法責任，與私法責任注重“功利”的需要不同，公法責任產生于“道義”，著重考慮行為動機的“善”與“惡”，其中夾雜著濃厚的道德色彩和價值判斷。因此過錯因素對行政責任歸責的影響非常大。[26]

污染場地的來源是具有相當潛在危害的工業生產行為，一般造成場地污染的是化工、金屬冶煉等高環境風險的工業企業，因此應當對污染者課以無過錯責任。即污染者無論是否超標排污，都應當承擔修復責任，不能因排污符合標準或是盡了注意義務而免責。我國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》規定：違法排污者為污染行為人，未違法的排污者為潛在責任人，兩者都需要承擔修復責任。不過，該法還規定應當謹慎認定潛在責任人的修復責任，嚴格查證；同時，在主管機關代履行修復的情形下，追償的費用潛在責任人只需要承擔一半，而污染行為人需要全額承擔。[27]超標和未超標排污主體間的責任大小應有不同，需要考慮過錯（排污是否超標的客觀過錯）因素，否則既違背了公平原則，還將嚴重影響經濟發展。筆者建議，明確違法與未違法排污者大小不同的修復責任，在實際操作中由行政機關裁量，排污符合標準的污染者需自己舉證證明。

對于狀態責任的承擔，有學者認為不以存在過錯為前提，因為行政機關為達到維護公共秩序的目的，應當及時排除危險。[28]但依據比例原則，行政機關自由裁量以不過分損害相對人的利益為界限，損害和達至行政目的間應有合理比例；依據狀態責任理論，承擔責任也需要具有“期待可能性”。德國聯邦憲法法院認為，土地所有者或占有者獲得土地時并不知道土地的污染狀態，此時不應當要求其承擔修復責任，因為“沒有具體以及與危害原因的關聯性所存在的利益”。[29]因此，土地使用權人基于對土地有管領力的狀態而承擔責任，必須以明知或應當知道土地污染為必要條件。

土地使用權人承擔責任的標準在于知曉污染的存在，即這類主體經過合理調查，仍未發現場地污染而受讓該場地使用權，不承擔責任。所謂合理調查，主要是根據環評報告上提供的明確信息判斷。此外，如何判斷前土地使用權人是否明知土地污染，今后立法可以借鑒我國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》中要求土地使用權讓與人提供評估調查資料的規定，明確使用權轉讓時讓與人必須向主管機關提交污染情況調查報告，未提交的，應當承擔責任。當然，該規定不能溯及既往。土地使用權人需要舉證證明自己不知道或不可能知道場地污染，才能夠免除責任。

（三）因果關系

污染者的排污行為與造成的場地污染損害間有直接因果關系，這類因果關系較好證明，主要通過照片、企業生產日志、化學物質分析等方式進行考察。

對于狀態責任的因果關系問題目前學界有不同看法。有學者認為，因果關系不是狀態責任成立的必備要件，理由在于作為危險源的物并未造成另一危險的產生，沒有完成行為與損害的連接。亦有學者認為，只要物的狀態實際導致危險的發生，則存在因果關系。[30]實際上，作為危險源的物并不一定造成損害，而本身不具有危險的物也可能在一定狀態下造成損害，因此修復責任認定需要考慮因果關系。關于狀態責任的因果關系要素學界討論如下：一種觀點認為，只要某一事物可能會產生危險，則因果關系成立；另一種觀點認為，在因果關系不確定的情況下，可能會造成公民利益的損傷，因此因果關系必須為法律明確規定；還有一種觀點認為，損害的發生是成立因果關系必須具備的要素，只有事物的危險狀態直接造成了損害的發生，才能在法律上認定為有因果關系。其中，第一種觀點可能造成責任主體過泛，認定起來存在很大的不確定性；第二種觀點強調法律保留，但法律不可能事無巨細地包容所有可能的因果關系，難免有漏洞，基于行政目的的實現，行政機關的自由裁量權就會被放大；第三種觀點較具有可操作性，因為事物的危險狀態是否直接造成了損害容易確定，因果關系認定比較客觀。[31]

在損害的認定上，歐盟《關于預防和修復環境損害的環境責任指令》規定：“環境損害”是指“有重大不利影響的損害”，損害需可計量。一般根據是否對基線條件（環境損害未發生時本應存在的條件）造成嚴重負面變化來認定，已經證明對人體健康產生不利影響的損害是嚴重損害。[32]即損害的認定需要有“基線條件”作為參照。考慮到我國對于環境狀況的調查還不全面，也沒有建立環境檔案，損害前的環境狀況很難確定，因此“基線條件”在我國還不能成為固定的、明確的標準。而確定環境質量標準的目的是保護生態環境和維護人體健康，目前來說較能客觀反映污染的嚴重性，較易通過科學檢測來評估。建議將場地的污染已經或即將超過環境質量標準的認定為受到損害。

（四）責任人選擇順序

土壤環境風險時刻存在，且污染存在一個蓄積的過程，主管機關不可能每一次都及時發現污染者。而尋找污染者的過程相當費時費力，由此污染場地修復就可能被擱置。因此，與土地聯系最緊密的土地使用權人可以基于效率原則被命令承擔修復責任。當能夠尋找到明確的污染者和明確的土地使用權人，也即“狀態責任與行為責任競合”時，[33]責任人的選擇順序需要明確。英國《環境法》規定，在主管機關經過仔細尋找，依然沒有發現土地污染者的前提下，由土地所有人和占有人承擔修復責任。而日本《土壤污染對策法》規定，在主管機關確定的需要修復的場地內，由所有者（土地所有者、管理者等）先接受主管機關的指令承擔修復責任，只有找到污染者，才能解除所有者的責任。[34]

雖然在很多時候狀態責任人因其更易被找到且對土地更為了解而事實上被首先要求承擔修復責任，但往往會出現污染者不明確或無力承擔修復責任的情況，因此，在行為責任和狀態責任的選擇順序方面，原則上還是應以行為責任為第一順序。當污染行為人明確時，應當優先選擇行為人承擔責任，只有為了更好地實現行政目的，才在例外的情況下追究狀態責任。如果不確立先后順序，行政機關會怠于尋找污染者而直接要求狀態責任人承擔責任，造成濫用裁量權情況的出現；而且，狀態責任的過度適用，也會對相對人的權利造成損害。

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（責任編輯：徐 虹）