居委會工作條例為基層治理鋪設法治軌道

丁世顯

上海市第十四屆人大常委會第三十七次會議剛剛審議通過了《上海市居民委員會工作條例》，加上2016年9月修訂通過的《上海市街道辦事處條例》，以及今年2月修訂通過的《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，至此，加強基層治理的三部地方性法規都已經修訂或者制定完成。

基層建設的蓬勃實踐需要法規的支撐和保障

黨的十八屆四中全會、五中全會對加強和創新社會治理、推進基層治理法治化作了戰略部署，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。2014年市委創新社會治理，加強基層建設“一號課題”研究及“1+6”系列文件，明確創新社會治理，加強以街道、鄉鎮和居村為重點的基層建設，是關系上海發展的一項基礎性、全局性的重要工作，堅持黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，更多運用法治化、社會化、市場化、信息化方式，堅決破除體制機制弊端，推進傳統社會管理向現代化社會治理轉變，努力走出一條符合中國國情、上海特點和現代社會治理規律的特大城市社會治理新路。為了落實市委“1+6”系列文件精神，將本市在基層社會治理實踐方面形成的好的經驗做法予以固化，進一步提高本市基層治理水平，市人大常委會采用街、村、居滾動立法模式，對《上海市街道辦事處條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》予以修訂，并制定《上海市居民委員會工作條例》，為本市基層治理提供良好的法律保障。

原則機制和任務構成了條例的四梁八柱

《上海市居民委員會工作條例》共39條，其主要內容包括以下方面：

（一）明確居民委員會工作的性質和基本原則。條例明確，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織這一性質。居民委員會的工作應當堅持黨的領導、政府指導、依法自治、社會參與，服務居民群眾，形成居民區治理合力，并根據這一原則，對發揮黨在居民區基層組織的領導核心作用，政府及其職能部門對居民委員會工作的指導、支持和幫助，鼓勵居民委員會工作創新等作了原則規定。

（二）明確居民委員會的組織運行機制。條例對居民委員會設置的原則與程序，居民委員會成員的產生及其履職要求，以及居民會議的組成、召集、權限等作出了規定。同時，規定居民委員會根據人民調解、綜合治理、社會保障、環境和物業、公共衛生與計劃生育等工作需要下設若干委員會，有針對性地開展自治活動。

（三）明確居民委員會的主要任務。條例明確居民委員會以服務居民為宗旨，承擔下列主要任務：組織居民制定并遵守自治章程和居民公約，召集居民會議，執行居民會議決定；調解民間糾紛；指導和監督業主委員會開展工作；支持和引導居民區內的社會力量參與居民區治理；依法協助政府及其派出機關做好與居民利益相關的相關工作；組織居民對基層政府及居民區相關公共服務單位進行工作評價；向街道辦事處、鄉鎮人民政府反映居民的意見、要求和提出建議；以及法律、法規規定的其他任務。

（四）明確居民委員會的工作保障機制。為了保障居民委員會依法開展工作，條例明確了相應的保障機制，主要包括：加強居民委員會能力建設，建立健全日常工作制度；完善居民委員會的經費、設施和人員保障；通過政府購買服務引入專業社會組織，提供專業化支持；建立和完善居民區綜合管理和服務信息平臺；鼓勵居民委員會運用信息化方式，拓展自治渠道和平臺；相關政府職能部門依法向居民委員會提供人口、房屋等基礎信息和有關政務服務信息，支持居民委員會開展工作等。

權衡三對關系制定兩個清單為基層治理助力

小區綜合治理是基層社會治理中的重要內涵，但居委會、物業管理公司、小區業委會這“三駕馬車”合作得并不順暢，相關的糾紛、矛盾很多，小區業主往往牢騷滿腹，表示“很受傷害”。如何厘清居委會、業委會、物業服務企業之間的關系，妥善處理這些現實中普遍存在的問題，也是市十四屆人大常委會三十四次、三十五次會議審議《上海市居民委員會工作條例（草案）》時委員們討論的熱點問題。具體來講，委員們認為本次立法過程中，應當著力權衡好以下幾個關系：

一是居委會和政府的關系。有的委員建議條例明確居委會具有群眾性自治組織和基層政權延伸的雙重屬性，準確把握好居委會的定位，以利于居委會更好地服務居民群眾。

二是居委會和業委會的關系。委員們普遍認為居委會對業委會的自主活動依法加強引導，但應當慎重研究草案中“因客觀原因未能選舉產生業主委員會的，經業主大會授權由居民委員會代行業主委員會的相關職責”的內容。

三是居委會和物業服務企業的關系。有的委員提出，草案中“居民委員會應當協同業主委員會督促物業服務企業”中“協同”的含義不明確，居民委員會不是物業服務合同的當事人，很難直接督促物業服務企業履行物業管理職責。

此外，委員們還對居委會行政事務多、不合理證明多等涉基層減負問題作了重點討論。

會后，法制委員會、常委會法制工作委員會就各方面關注的以上問題開展了專題調研，聽取了街道辦事處、居民委員會、業主委員會的意見和建議，反復認真研究修改，吸收各方智慧。對此，條例作了如下規定：

妥善處理“三個關系”

第一，關于居民委員會與基層政府的關系。條例規定，居民委員會應當依法協助政府及其派出機關開展工作，市和區人民政府應當建立居民委員會協助行政事項的準入管理機制，制定居民委員會依法協助行政事項清單，對清單以外的事項，居民委員會有權拒絕辦理，以減輕居民委員會負擔。同時，條例還就居民委員會出具證明事項作了規范，建立了居民委員會出具證明事項范圍清單制度。

第二，關于居民委員會與業主委員會的關系。業主大會選舉產生業主委員會，由業主委員會依法履職監督物業服務企業應當是小區管理的常態。對確實存在客觀原因未成立業主委員會的，條例賦予居民委員會“查漏補缺”的職責，規定居民委員會應當在街道辦事處或者鄉鎮人民政府的指導和監督下，組織業主討論決策小區公共管理事務。經業主大會委托，居民委員會也可以暫時代行業主委員會的相關職責。但代行應是一種臨時行為，不應成為常態，要盡快回歸由業主委員會履行職責的正常狀態。

第三，關于居民委員會與物業服務企業的關系。居民委員會在業主委員會和物業服務企業之間應起到居間指導監督、協調糾紛的作用，指導和監督業主委員會督促物業服務企業履行物業服務合同，依法調解業主、業主委員會、物業服務企業之間的物業管理糾紛，更好地促進業主、業主委員會、物業服務企業之間和諧發展。

明確制定“兩個清單”

依法協助行政事項清單。條例規定，市和區人民政府應當建立居民委員會協助鄉鎮事項的準入管理制度，制定居民委員會依法協助行政事項清單；對清單以外的協助行政事項，居民委員會有權拒絕辦理。

出具證明事項范圍清單。條例規定，市和區人民政府應當建立居民委員會出具證明事項的準入管理制度，制定居民委員會出具證明事項范圍清單，將法律、法規明確規定以及經審核批準的政府職能部門、企業事業單位、社會組織需要居民委員會出具的證明事項，納入清單范圍。