城鎮化背景下我國城市管理綜合執法體制改革探析

王新濤

[摘要]隨著我國城鎮化進程的不斷加快，農業人口向城市轉移的規模持續擴大，導致城市人口日益增加，常住人口密度不斷加大，城市規劃建設管理面臨的形勢更加復雜，保障城市健康運行的任務更加繁重，客觀上要求準確把握當前城市管理綜合執法體制改革的進展情況和存在的突出問題，把握好以人為本、增進城市居民福祉等基本原則，以面臨農業轉移人口市民化任務較為繁重的人口大省河南為例，采取界定職能權限、優化執法力量等綜合舉措，加快推進城市管理綜合執法體制改革，全面加強和改善城市管理工作。

[關鍵詞]城市管理；綜合執法改革；城鎮化

[中圖分類號]D922.34 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）02-0024-04

城市的安全高效運行、人居環境改善、城市形象提升、市民的幸福感獲得以及農業轉移人口市民化進程，都取決于城市管理水平的高低。但是，我國多數城市部門在市政管理、交通運行、生態建設、應急機制、公共安全、土地利用等方面仍有較多不足，不僅影響了城市運行效率的提高，而且影響了居民生活質量的提升。在黨的十八屆四中會全提出“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”和中共中央、國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的指導意見》的背景下，我國城市管理綜合執法體制改革在2016年開始啟動，并逐步走向深入。在此背景下，河南作為農業人口大省，常住人口城鎮化率低于全國平均水平9個百分點，在經濟新常態下農業轉移人口市民化仍將保持一定的規模，新增城市人口給城市管理帶來了巨大壓力，迫切需要消除城市管理工作中存在的短板，進一步提高城市管理和公共服務水平。

一、河南推進城市管理綜合執法體制改革的探索與進展

2016年，中共中央、國務院《關于深入推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的指導意見》印發實施，河南選擇就地就近城鎮化任務較為繁重的洛陽、濮陽、滑縣、延津等省轄市和縣級城市圍繞城市管理綜合行政執法體制改革進行積極的探索，彰顯出不同的特色，也取得了一定的成效，為其他城市推進改革提供了有益的借鑒。

1.濮陽城市管理綜合行政執法體制改革特點。2016年5月，濮陽作為河南省城市管理綜合行政執法體制改革試點城市，印發《關于成立濮陽市城市管理綜合行政執法體制改革領導小組的通知》，組成了市委書記任領導小組組長，市長任常務副組長，常務副市長任副組長，市委編辦、市委組織部、市財政局等14個部門的有關負責人及市轄區區長、經濟功能區管委會主任任成員的濮陽市城市管理綜合行政執法體制改革領導小組，負責對全市城市管理綜合行政執法體制改革工作進行宏觀指導。經過改革，濮陽率先建立起網格化城市管理模式和綜合執法指揮體系平臺，即日常由一線巡查員負責在城市管理的相關領域進行巡查，一旦發現城市管理領域存在的各種問題，及時通過通訊裝置上報綜合執法指揮體系平臺，由綜合執法指揮體系平臺根據城市管理領域的系統分工，通知、移交相關部門負責進行處理，并要求相關責任單位和責任人根據處理結果及時向綜合執法指揮體系平臺進行反饋。

2.滑縣城市管理綜合行政執法體制改革特點。河南滑縣作為擁有140多萬人口的農業大縣，近年來縣城吸納的農業轉移人口數量不斷增加，城市管理任務愈加繁重。為此，2016年11月，滑縣組建城市管理和綜合執法局，開始探索推進城市管理執法體制改革。滑縣改革最大的亮點是整合劃轉職責，實行城市綜合執法。在原滑縣城市管理局基礎上組建滑縣城市管理和綜合執法局，認真梳理對比城管、住建、規劃、工商、公安、環保、水務、食品藥品監管等涉改部門的權力清單和責任清單，全面掌握綜合行政執法的權力事項底數，整合城管、住建、規劃、工商、公安、環保、水務、食品藥品監管等八個部門相關職責，并明確城市管理和綜合執法局只負責縣城市規劃區內八個部門的相關職責，城市規劃區外除城管外七個部門的上述相關職責仍由原職能部門承擔，從而理清行政執法職責分工。

3.洛陽、延津等市縣城市管理綜合執法體制改革特點。洛陽、延津等市縣城市管理綜合執法體制改革力度雖然不如濮陽、滑縣等試點城市，但是也進行了積極的探索。其中，洛陽是“小城管”模式，城市管理執法機構主要負責對市容市貌、環境衛生、窨井管理、環衛設施、道路設施、廣告設置、生活垃圾等的監察、督辦工作。延津縣城市管理執法機構主要承擔市政道路開挖監督、污水處理費征收、城市規范管理、市容環境衛生管理、數字城管等五大職能。

4.河南城市管理綜合執法體制改革的成效和不足。從河南部分市縣的城市管理綜合執法體制改革情況看，雖然時間較短，但是切入點比較準確，也取得了一定的成效，具體體現在兩個方面：第一，以解決多頭執法問題為導向推動了執法力量的有效整合。多頭執法問題是城市管理過程中面臨的頑疾。多年以來，我國城市在管理過程中陷入了“有利時人人都來管，有事時處處無人管”的怪圈。所以，在城市管理綜合執法體制改革過程中，首先面臨的就是多頭執法難題。濮陽、滑縣進行的城市管理綜合執法體制改革，通過整合歸并現有執法隊伍，由城市管理行政執法局統一行使市容、規劃、園林、市政、環保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權，初步實現了綜合執法的目標。第二，以規范化管理為導向提高了執法效率和水平。城市管理綜合執法權向城市管理綜合行政執法機關劃轉后，通過明確權限、落實執法責任，執法力度增強，規范化程度提高，使執法行為更加公平、更富有效率。

但是，從具體執行情況看，推進城市管理綜合執法體制改革仍然存在一定的問題。例如，第一，法律依據不明確。當前，城市綜合執法的主要依據仍然是我國1996年頒布的《行政處罰法》以及各城市自行頒布實施的地方性法規，缺少全國性的專門性立法，從而直接影響到城市綜合管理部門的職能定位和執法合理性。第二，執法權責不清晰。城市管理和綜合執法的性質尚未完全理清，仍然有部分管理職能卸載轉移到執法層，力圖通過執法來解決管理問題，影響了執法的嚴肅性。第三，協作體系不完善。在日常行政執法中，由于城市管理牽涉到多個領域，城市管理綜合執法部門經常需要有關部門配合，但是無力協調相關部門的行動，從而影響到了執法效能。這些問題仍然需要在今后的改革過程中予以解決。

二、河南推進城市管理綜合執法體制改革的啟示與經驗

河南推進城市管理綜合執法體制改革，既取得了一定成效，也暴露出了一些問題和不足。對于我國城市，特別是中部地區農業轉移人口規模較大的城市而言，要加快建立起適應新型城鎮化進程和城市創新發展的城市管理綜合執法體制，就必須從改善城市秩序、提高城市品位、保障城市安全高效運行、構建和諧城市型社會的高度，積極探索提高城市管理執法和服務水平，做好城市管理工作。

1.體現以人為本發展、保障增進民生福祉的要求。中央城市工作會議明確提出，做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發點和落腳點。截至2015年，我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口超過7.7億，其中，北京、上海、深圳、廣州等一線城市以及武漢、鄭州、合肥等省會城市的凈流入人口數量仍然非常巨大，人民群眾對城市優質公共空間日益增長的需求與現行傳統的、粗放的、落后的城市管理模式沖突日益顯現，這些都給大中城市的管理工作帶來了許多困難和問題。如果城市管理綜合執法改革偏離方向，就會影響了人民群眾的幸福感和獲得感。這就要求深人推進城市執法體制改革，要立足問題導向，主動適應城市發展要求和人民群眾生產生活需要，將以人為本的思想貫穿始終，通過強化為民意識，落實惠民措施，提供便民服務，讓人民群眾有更多的獲得感，努力體現廣大人民群眾意愿。

2.體現理順城市管理體制、提高城市治理能力的要求。提高城市管理水平和服務質量是邁入城市型社會后城市管理部門各項工作的重點。只有徹底改變粗放型管理方式，不斷提高城市治理的現代化水平，才能打造生態宜居城市，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心。但是，當前全國多數城市和河南城市一樣，管理中的多頭執法和職責交叉問題日益突出，不僅市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理等內容納入城市管理的范疇，而且隨著城鎮化的不斷推進，城市作為復雜開放的巨系統，城市管理的領域不斷擴大，一些生態環境、乞討容留、拆遷補償等事項也將納入城市管理的范疇。要落實中央有關精神，深入推進城市執法體制改革，必須有利于科學整合機構和劃分權責，著眼于改變管理職能交叉、執法責任分散的現象，力圖實現部門職能的有機統一，不斷提高管理的科學化水平。

3.體現提高城市執法水平、嚴格依法治理城市的要求。新形勢下，黨中央站在前所未有的高度，明確提出了關于“法治”的一些重要的新觀點、新論斷和新要求，彰顯了新一屆黨中央積極推行依法治國的堅定決心。我國進入城市型社會為主體的發展階段后，與城市管理相關的立法、執法、普法等任務就變得較為關鍵，成為依法治國的重要環節。深入推進城市執法體制改革，首先是要有利于立法，即推動城市規劃、建設、管理等相關法律法規體系的完備；其次是要有利于執法，即把嚴格規范公正文明執法的要求落實到城市管理綜合執法全過程，使城市管理工作能夠有法可依，執法必嚴，最終把城市管理工作納入法治軌道，實現依法治市的目標；最后是要有利于普法，即通過利用電視、廣播、網絡、微信、微博、報紙等媒體宣傳手段，加強城市管理相關的法治宣傳教育，力爭使每一位市民都能自覺學法、尊法、守法、用法，形成全民知法、守法、用法的濃厚氛圍。

4.體現加快城市發展方式轉變、促進城市持續健康發展的要求。加快轉變城市發展方式是一項復雜的系統工程，需要通過多種手段或者途徑加以推進。嚴格依法行政，充分運用法律手段解決城市發展中面臨的實際問題，是加快轉變城市發展方式的重要手段和保障。深入推進城市執法體制改革，構建起“權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序”的城市管理新體制，要以城市管理工作轉型升級來不斷提升城市發展的包容性、可持續和人民生活的宜居性、舒適性。

5.體現積極化解既有矛盾、促進城市和諧發展的要求。城市管理和執法既涉及公民權利保障、公共秩序穩定，又關系到城市發展和政府公信力，歷來都是地方政府法治領域中最典型、最重要的問題之一，也是“令城市管理者最頭疼的問題”。從河南城市管理執法工作的實踐看，雖然進行改革取得了一定成效，但是仍然存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等矛盾和問題，影響了城市社會的和諧發展。這就要求我國城市深入推進綜合執法體制改革過程中，既要妥善處理好不同城市部門之間的統籌協調關系，又要促進城市管理部門與城市居民之間互相支持、互相包容，從而加快變被動管理為主動服務，真正營造“人民城市人民管”的和諧氛圍。

三、推進城市管理綜合執法體制改革的對策

隨著國家層面對深入推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的高度重視，我國城市管理綜合執法體制改革將全面推開，客觀上要求要把與轉變政府職能、推進依法行政、規范權力運行、提高管理水平、打造宜居城市等改革措施相結合，構建起權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，從而推動城市管理走向城市治理。

1.界定管理職責。確定城市管理綜合執法機構的職責范圍是推進城市管理綜合執法體制改革的前提。推進城市管理綜合執法體制改革，首先要根據城市的現有規模、基礎設施建設水平、公共服務供給能力、凈人口流入量、人口密度等基本情況，來確定對城市管理綜合執法的總體需求。但是，城市管理的基本職責權限，應該包括市政管理、交通管理、環境管理、應急管理和城市規劃的實施管理等內容，基本執法方式應該是跨部門的綜合執法，基本改革方向是依法建立權力責任清單，并實行動態管理和調整。

2.推進立法工作。科學、良好的立法是解決城市管理綜合執法體制問題的必要手段。當前，我國城市管理綜合行政執法領域的立法工作遠遠滯后于實踐的需要。國家層面缺少專門的《城市管理法》對城市管理做出宏觀、統一指導，法律體系不完善，配套措施不健全的問題極為突出。對于省級層面，對于城市管理綜合執法機構的身份定位、職能范圍、執法手段、執法程序、責任義務、權利救濟等多個方面的問題并無相關法律依據。在中央有明確指導意見的背景下，要加快推進城市管理綜合執法的立法工作，進一步明確相關的法律概念、發展原則、對象任務、管轄范圍、權力職責、實施機構、法律責任等要素，構建一整套完備的法律標準體系。

3.構建智慧城管。智慧城管，就是要圍繞“未建城市快速覆蓋”和“已建城市深化擴展”兩個目標，加強智慧城市管理系統建設和運營管理，有序推進智慧城管從地上管理到地上地下（地下管線）一體化管理、從城市綜合精細化到專業精細化的延伸發展，基本實現縣（市）智慧城管平臺全覆蓋，讓智慧城市管理模式發揮更深、更廣和更大的作用。構建智慧城管，要綜合運用物聯網、云計算、大數據等現代信息技術，整合人口、交通、能源、建設、產業、土地、綠化等基礎設施、公共服務和經濟發展數據，構建城市日常運營以及應急聯動指揮、響應管理平臺，為市民、企業和城市管理者提供通暢的多向信息溝通機制和便捷的服務渠道。

4.加強工作協調。城市管理綜合執法機構接受、承擔相關職能部門的執法職權后，需要與相關職能部門之間按照“責權明確、分工科學、協調配合、運行有序、上下聯動、內外協助”的思路，建立科學、合理的合作機制與執法協助機制，把每個部門在綜合執法過程中應承擔的責任、應配合的事項、應提供的服務、應遵循的程序、應履行的義務等內容明確下來，更加有效的推進聯合執法，實現有效的治理。如相關職能部門在城市管理中實施了行政許可或在后續監管中發現違法行為需要及時糾正的，應當及時告知城市管理綜合執法部門，城市管理執法部門在進行查處后應當及時向有關職能部門進行反饋，以便于實現信息的互聯互通，促進協作治理。

5.優化執法力量。加強城市管理綜合執法，重點在基層，難點也在基層，這是由城市管理執法工作的發展規律決定的。隨著城市化進程的加快，城市規模不斷擴大，城市人口大量增加，城市管理綜合執法事項不斷增多，面臨的社會矛盾和利益糾紛也日趨復雜，城市管理綜合執法的重心也必須向基層傾斜。在機構設置上，要按照精簡統一效能的原則，以省住房和城鄉建設廳為主導，推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市規劃管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置，并統籌解決好執法機構的性質問題，具備條件的納入政府行政機構序列。在人員配置上，要結合常住人口，確定一定的人員比例。這樣可以讓當地政府有更多的自主權，根據執法難度、程度、密度來確定配備人員的比例。例如，省會的執法人員應該是全省最高的，可以定在萬分之九或者萬分之十；吸納農業轉移人口數量較多的縣級城市，也可以相應提高人員配置的比例。同時在規范發展上，建立健全協管人員的招聘、管理、獎懲、退出等制度。