監督和支持“四張清單”制度落地見效的思考與建議

黃浦區人大工作研究會法治組

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），開啟了全面建設法治中國的新時代。學習貫徹《決定》精神，黃浦立足區域實際，堅持在深化改革中探索創新，把具有黃浦特色的“四張清單（權力、責任、服務、效能）制度”，作為“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的重點任務和主要抓手，在全區范圍內推行并取得了階段性的進展和成效。

為適應黃浦法治建設新形勢新任務的需要，區人大及其常委會如何圍繞區“十三五”期間建設法治上海示范城區的目標，加強對深化行政體制改革工作的監督和支持，努力為“四張清單”制度落地見效提供法治保障，成為本課題研究的主要問題。

一、建立“四張清單”制度對全面推進依法治區具有重要的現實意義

黃浦的“四張清單”制度，起始于貫徹2001年國務院部署開展的行政審批制度改革，形成于貫徹落實《決定》明確的“建立政府權力清單制度”的試點實踐，由原來的“權力、責任”“兩張清單”演化成現今的“權力、責任、服務、效能”“四張清單”。概括起來有如下意義：一是深化行政體制改革的必然要求，有利于依法全面履行政府職能。二是把權力關進制度籠子的必然要求，有利于形成行政權力運行的監督制約機制。三是全面推進政務公開的必然要求，有利于提高政府公信力、提升依法行政效能。四是深化落實市委部署的必然要求，有利于創新社會治理加強。五是加快法治政府建設的必然要求，有利于政府更好發揮推進依法治區的關鍵性作用。

二、推行“四張清單”制度是具有黃浦特色的創新實踐

2014年，黃浦區先后在南京東路街道、五里橋街道，區發展改革委、人力資源和社會保障局、環保局等部門開展梳理行政權責、建立“四張清單”制度的試點。先行的南京東路街道貫徹“推進基層治理法治化” “創新社會治理加強基層建設”精神，率先完成了建立、公布和試行“四張清單”的工作，起到了示范和引領作用。

1、建立“四張清單”制度的基本做法。以南京東路街道為例，針對街道多年來存在的職責不清、權限不明，經常發生的越位、錯位、缺位等問題，堅持以權責法定、權責配套為原則，對涉及街道工作的法律法規及政策意見進行了全面梳理、論證和界定。同時又從創新社會治理的需要出發，把拓展公共服務、強化效能監督問責列為清單的組成部分：一是圍繞依法用權治權，確定權力清單，體現“法無授權不可為”，緊扣“公共服務、公共管理、公共安全”職能以及“清權、減權、曬權、制權”等操作環節，確定權力事項。二是圍繞依法履職，確定責任清單，體現“法定職責必須為”，確定責任事項。三是圍繞為民服務承諾確定服務清單確立服務事項，體現“為民服務主動為”。四是圍繞職業操守監督制約，確定效能清單，體現“不良行為避免為”。同時，試點部門也結合各自實際建立了“四張清單”制度，為推廣提供了有益借鑒。

2、推行“四張清單”制度的進展情況。2015年8月起黃浦在總結試點經驗的基礎上全面推行“四張清單”工作，各街道和部門完成“四張清單”的梳理和制訂任務，初步形成覆蓋全區的“四張清單”制度體系。2016年，又將全面落實“四張清單”制度列為年度重點工作，頒發了《依法治區“十三五”專項規劃》《“四張清單”制度落地工作實施方案》等文件。以南京東路街道為例，實施“四張清單”使街道工作創新發展出現了新變化：以規范化為引領，以標準化為抓手，以信息化為依托，增強了群眾的獲得感，群眾對街道工作滿意度達到了95%以上。又如區市場監管局，牽頭制訂了《黃浦區“先照后證”監管職責清單》，進一步理清審批和監管的權責，明確事中事后的監管依據和工作流程，為破解“重審批輕監管”難題提供了制度保障。

推行“四張清單”也存在著不足：一是部門之間發展尚不平衡。有的部門視“清單”為文字性工作，當作額外負擔，靠短時間突擊交差；也有的擔心搞“清單”是自找麻煩，自套枷鎖。二是有的部門形成的“清單”較粗放，與標準化要求有差距；數量過于龐雜，專業分類不夠科學，不便于當事人查詢。三是有的部門清單化管理和與實際工作知行不一，“兩張皮”現象還是存在。四是與推行“四張清單”制度相配套的信息共享支撐和“互聯網+政務”的平臺建設仍是“短板”。

三、區人大監督和支持“四張清單”制度落地見效的思考和建議

“十三五”是黃浦實現經濟轉型升級、城區更新發展的關鍵階段，面臨的矛盾更加突出，任務更加艱巨。人民群眾的民主意識、權力意識、法律意識日益增強，對法治國家、法治社會、法治政府的期盼也越來越強。區人大及其常委會作為地方國家權力機關，處于民主法治建設第一線，必須堅持把全面推進依法治區作為履職重點，切實履行相應的職責。針對目前黃浦全面推行“四張清單”制度落地的新情況，必須堅持監督和支持相統一，努力保障法律法規在“四張清單”制度落地過程中得到嚴格有效的實施。

1、適應依法治區新形勢，以“四張清單”為切入點，把對政府工作的監督和支持落到實處。從2014年起，區人大就對深化行政審批制度改革進行了跟蹤監督，并就推進行政審批標準化建設、清單化管理、拓展行政服務中心功能和加強事中事后監管等提出過意見建議。在全區推行“四張清單”制度新情況下，區人大及其常委會要立足全局、聚焦重點，加大監督和支持力度，確保這項改革舉措有序有效推進。建議：一是區人大及其常委會應將推行“四張清單”制度落地作為“十三五”時期人大對政府監督和支持的重點工作內容，列為年度人大常委會或主任會議的議程，加大審議和監督的力度和深度。區人大常委會每年度工作報告，應包括監督和支持“四張清單”制度落地工作的內容。二是區人大常委會要充分發揮各專門委員會和工作委員會力量，找準切入點，發現問題，提出要求，促進整改，切實把推行“四張清單”制度的監督和支持落到實處。

2、加強規范性文件備案審查制度和能力建設，努力保障法律法規在“四張清單”中得到準確實施。對政府規范性文件實行備案審查，是維護憲法尊嚴、保證國家法制統一的重要制度。從實際情況看，雖有實施辦法，但報送備案的數量不多，且有“備而不審”的狀況。建議：一是以推行“四張清單”制度為契機，督促政府實施備案制，強化對“四張清單”內容合法性審查，切實做到“有案必備、有備必審、有錯必糾”。二是進一步修訂和完善規范性文件備案審查制度實施辦法，細化操作環節；健全組織構架，明確由法制委員會牽頭，協調人大各專委、工委分工實施備案審查。三是要通過優化人員結構、加強專業培訓、借調外力等，不斷加強備案審查能力建設。

3、打好“組合拳”，進一步提高監督與支持“四張清單”制度落地的實效。監督和支持“四張清單”制度落地既要傳承，也要創新。建議：一是綜合使用執法檢查、代表視察、專題詢問、監督調研、工作評議、滿意度測評等形式，對全區推行“四張清單”制度情況實行全方位全過程監督。二是重點圍繞法律法規在“四張清單”制度實施過程中存在的問題，強化對審議意見落實情況的跟蹤問效，切實提高監督針對性和實效性。特別是對推行“四張清單”制度中發生的社會影響較大的突出問題，必要時可運用特定問題調查、質詢等剛性的監督手段，嚴格糾錯，推動問責，回應社會關切。三是加強和規范街道人大工委基礎建設，履行好聯系代表、開展代表履職工作和辦理區人大交辦工作等職責，組織安排市、區人大代表共同參與監督和支持“四張清單”制度落地工作，聽取選區群眾意見建議，反饋存在的問題，形成區人大工作機構和派出機構、人大代表聯動監督的合力。

4、發揮區人大在立法工作中的參與和宣傳作用，為推進“四張清單”制度提供法律支撐。依據現行的法律法規規章以及政策意見來清理和制訂“四張清單”也會遇到有法難依甚至無法可依的困惑和矛盾。如有的法律法規明顯滯后，有的法律法規的執行依然存在著爭權諉責等部門化傾向等。區級人大雖然未被賦予立法權，但有立法參與和建議的職責。建議：一是區人大常委會，各專委會和工委要針對建立和實施“四張清單”制度中涉及法律法規的疑難問題，組織開展法律咨詢和調研，并將相關建議提交給相關部門，為制訂或修改相關法律法規提供參考。二是做好宣傳工作。積極依托《上海人大》、《黃浦報》、黃浦有線以及相關門戶網站等，加重宣傳份量，為監督和支持“四張清單”制度落地見效和全面加強法治黃浦建設營造輿論氛圍。

5、結合監督和支持“四張清單”制度落地見效的工作實際，努力提升區人大自身建設水平。認真學習貫徹中央、市委、區委關于加強人大工作的部署，積極行使監督和支持“四張清單”制度落地見效的職能，為把黃浦建設成為上海示范城區作出應有的貢獻。建議：一是圍繞人大履職重點，不斷提高區人大及其常委會成員的法治素養，努力成為帶頭尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，遵紀守法、捍衛法治，厲行法治、依法辦事的模范。二是進一步加大區人大常委會組織建設。優化區人大常委會組成人員的結構，注重增加具有法治實踐和社會管理經驗等的專業人員，更好發揮各工作機構的職能作用；抓緊建立專委會、工委會聘任專家顧問制度，切實承擔起新形勢賦予人大的重要職能。三是借鑒“四張清單”制度的實踐經驗，進一步加強和完善人大的制度建設，探索建立具有人大特色的清單化網絡化的制度，包括依法行使監督權工作流程（含立項、運行、聽證、反饋、問效、評估等環節）以及人大監督與社會監督相結合的運作制度等。