關于公益性企業及其在我國的立法思考

靳田雨

摘 要：基于公益性企業的設立是以追求社會效益為其主要目標，故世界上大多數國家都是由國家出資設立公益性國有企業。但是，公益性企業是不是僅以國有企業的法律形式存在呢？其與非營利性企業的范圍又是否一致呢？筆者存有疑問。故本文基于這兩個問題對公益性企業進行淺層次的剖析，并結合公益性企業在我國存在的法律形式，對其進行立法研究。

關鍵詞：非營利性；公益性企業；國有企業

一、關于公益性企業的思考

坦言，國內學者在研究公益性企業的相關問題或國有企業分類改革的相關問題時多有提到公益性企業，對其分析研究，可以發現學者們已經對以下兩點達成共識：一是公益性企業是以實現社會公眾的福祉和利益為追求目標，即以實現社會效益為企業主要目標；二是主要目標實現的途徑是通過經營行為，即其同時也會產生經濟效益。但是，關于公益性企業與非營利性企業的范圍是否一致，以及其是否必須是由國家出資設立的國有企業，學界卻眾說紛紜。

筆者認為，二者的答案皆為否定。

（一）公益性企業與非營利性企業范圍并非等同

企業最基本的一種分類就是依據企業是否是以營利為目的，將其劃分為營利性企業和非營利性企業。若公益性企業與非營利性企業的范圍是一致的，那么將會得出營利性企業以外均是公益性企業這樣的結論。事實上，這是一種錯誤的認識。

所謂營利性，是指企業的出資者或股東為了獲取利潤而投資經營，依法從所投資的企業獲取資本的收益；而非營利企業的舉辦者或成員不得從本組織獲取盈余及其任何資產或者依法將其從企業獲取的利潤用于社會或公益目的，而非私用。基于此，可分析得出：①營利性企業與非營利性企業的根本區別在于，企業的出資者、股東是否有權從該組織獲取盈余。當然，與企業本身是否有贏利或盈利無關。②非營利企業根據章程和法律的規定，也能夠在一定范圍內從事經營性活動，與非營利性的企業宗旨并不矛盾。

分析到此處，筆者不得不提合作社，它是一種由利用合作社服務的人擁有和控制，以滿足共同的經濟和社會需要為目的，入社自愿，退社自由，實行一人一票的民主管理，按照交易比例返還盈余的自治性企業。它最本質的屬性，即其是由利用合作社服務的人們擁有和控制，以服務社員為宗旨。這一法律屬性決定了它不是營利性組織，而是非營利性組織。

合作社屬于非營利性企業無可置疑，但是，它是公益性企業嗎？依據《牛津詞典》的解釋，公益（public welfare）中的“public”是指“公眾的”，“welfare”則是指“公共的健康、幸福”，即有關社會公眾的福祉，強調受益對象的廣泛性和公共性。而合作社僅僅是以利用它的成員為服務對象，以成員的共同利益為追求目標，顯然這已經與公益性企業相區別。國外學者將這種有著共同利益需求以及愛好志趣的群體設立的合作社、俱樂部及協會等組織稱為互益性組織或者互益性企業。因此，筆者認為，長期以來，企業目的問題在大陸法系理論中被經典化為營利性與公益性的二元論并非合理，造成公眾誤認為非營利性企業只涵蓋了公益性企業，事實上，互益性企業也屬于非營利性企業，這里應將其與公益性企業區別開來，明確公益性企業與非營利性企業的范圍并非等同。

（二）公益性企與是否是國家出資沒有必然聯系

近幾十年來，縱使企業社會責任在世界上有很大發展，試圖修正私營企業的基本目標僅僅是為股東賺錢的觀念，但在私人資本主導的社會中，其控制的企業并不天然地承擔社會責任，故其逐利行為迄今難以與社會整體利益兼容。國有資本與之相反，其與政府調控政策的結合，要求國有資本參股、控股企業的董事及管理層在追求利潤最大化和遵紀守法經營之外考慮利益相關者利益，國有企業天然地擔負著社會責任。而公益性企業恰好也將實現社會責任作為自己的目標，所以，世界上大多數國家的做法都是將二者集于一身，即采取公益性國有企業來實現其特定價值。我國也不例外。盡管世界上大多數國家都是由公益性國有企業通過提供公共性產品或服務來為公眾服務，但仍不能排除有許多國家是通過私人出資設立公益性企業，且并非僅僅提供公共產品來實現其企業目的。

例如：西方國家的社會企業。社會企業是指通過經營賺取盈余，其舉辦者或股東將所獲利潤用于公益性目標的企業。在英美國家把社會企業看成是一種為了社會目標而在市場中進行商業活動的組織，認為社會企業主要追求的是社會目的，其盈利主要是用來投資于企業本身或社會，而非為了替股東或企業持有人謀取最大利益。最為典型的是香港東華三院舉辦的十余家社會企業。

故筆者認為，公益性企業與是否是國家出資沒有必然聯系。

二、關于公益性企業在我國的立法思考

由于我國市場經濟還未發展到高級階段，故我國同世界上大多數國家一樣，采取國家出資設立公益性國有企業。2015年9月國務院發布的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》將國有企業分為公益類和商業類。然而，對于這樣的分類，立法應該如何回應呢？

筆者認為，針對商業性國有企業同普通企業一致，適用一般企業法；而針對公益性國有企業則需單獨立法。

（一）必要性

不同企業需要不同運行規則的根源在于它們具有不同的性質。典型的市場主體基于其營利性必然要遵循市場規則進行運作，即使是政府也一樣。而政府創設公益性國有企業的目的是向社會提供市場不能有效提供的產品或服務，其并非市場經濟的產物。這類國有企業的本質是政府維護國家公共利益職能的延伸。

筆者認為，公益性國有企業是政府承擔公共服務、公共管理職責的載體，它的成立、運行和解散應該以特別立法加以規制。若將其與普通企業進行統一立法是不科學的。

（二）立法設想

筆者對于公益性國有企業單獨立法有這樣的設想： 第一步，制定《公益性國有企業法》作為一般法，專門明確公益性國有企業共同的權利義務、與國家的關系，界定其在經濟生活中的功能和地位；第二步，“一對一”立法，即某個具體的公益性國有企業可以針對自己的特點在《公益性國有企業法》之外制定特殊法律，但鑒于我國目前公益性國有企業數量很多，分別立法在操作上難以實現，故在我國時機成熟時可以首先實現第一步，即制定統一的適用于公益性國有企業的法律，如《公益性國有企業法》。

參考文獻：

[1]史際春.論營利性[J].法學家.2013年第3期

[2]馬躍進.合作社的法律屬性[J].法學研究.2007年第6期