關于公益性國有企業的理論探討

楊華

摘 要：國有企業改革歷經三十多年，經歷了放權讓利階段、承包經營階段、現代企業制度初步建設階段和現代企業制度完善階段，取得了巨大的成就。但是，在現階段國有企業改革仍有許多不足之處。其中，國有企業分類不清，在很大程度上阻礙了國有企業改革的順利進行。我們有必要對公益性國有企業進行相關的理論探討，以準確界定其范圍，才能在此基礎上實施國有企業的分類改革，促進國有企業改革的順利進行。

關鍵詞：國有企業；公益性；政府

一、公益性國有企業的含義及特征

公益性國有企業這一個提法是邵寧在2011年中國企業領袖年會上首次正式提出的。他指出：“國有經濟結構調整將使得國有企業向兩個方向集中，這兩個方向分別是公益性質的國有企業和競爭領域的國有大企業。”這里的公益是指一種福祉和利益，而這種福祉和利益不只是個人的，而是社會大眾共同的福祉和利益。公益性國有企業有雙重目標分別是社會效益和經濟效益，但是以社會效益作為其第一目標，它的盈利性不是最主要的。

公益性國企具備四個特征：第一，其產品關系到國民經濟發展基本條件。該類企業所提供的產品往往屬于人們生產生活的必需品，這些產品供給的好壞直接影響社會公眾基本的生活狀況與生產狀況，也關系到社會福利狀況與社會穩定。第二，在經營中存在著不同程度的壟斷或寡頭競爭。由于公益性國有企業所投資的領域往往是投資成本大，周期長，收益少的領域，一般都是國家出資，私人資本不愿意進入這個行業。第三，政府與企業的關系更為密切。由于公益性國有企業提供的產品關系到人民切身利益，政府為了保障其公益性的實現，往往實行較強的管控。第四，企業社會效益高于經濟效益，應經常承受政策性的虧損。

二、對公益性國有企業的誤解

1.公益性是公益性國有企業所獨有的屬性

大部分人存在這樣一個誤區：他們認為公益性國有企業與競爭性國有企業最大的區別在于其具有公益性，其實并不然。無論是公益性國有企業還是競爭性國有企業，都屬于國有企業的范疇，而公益性是國有企業的天然屬性。國有企業的公益性依其表現方式有以下不同類型：第一，直接追求國家利益或實現國家職能，如主權基金及其投資、印鈔造幣、戰略儲備、煙草專賣等；第二，提供準公共產品（準公共產品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，它介于純公共產品和私人產品之間，如教育、政府興建的公園、公路都屬于準公共產品。），如高鐵、保障房等；第三，提供公用產品或公用服務，如水電、公共運輸、郵政電信等，包括不與成本直接掛鉤的普遍服務；第四，上繳利潤納入公共財政、用于公共目的，如修橋鋪路、社會保障等。由此可見，不論是公益性國有企業還是競爭性國有企業，都具有公益性，承擔著一定的社會職能，影響著國家的經濟安全。它們的區別在于公益性國有企業把社會效益放在第一位，而競爭性國有企業將經濟效益放在第一位。

2.公益性國有企業不考慮盈利性

有人認為，公益性國有企業具有公益性，那么只要體現其公益性就可以了，不需要考慮其盈利性。這種觀點其實是對公益性國有企業的一種誤讀。對于具有公益性質的國有企業來說，突出體現它的社會效益固然是它存在的基礎，但是任何企業都是市場經濟中的微觀主體，都必須遵守市場經濟的基本規律。即使公益性國有企業要承受一定的政策性虧損，但并不意味著它們就可以不講成本。公益性國有企業除了體現其社會效益，履行提供公共產品的職能外，還應該盡可能地完成其經濟目標，要以現代企業制度來規范和要求自己，盡可能提高企業運作的效率，在更多承擔社會效益的前提下實現國有資產的保值增值。

三、公益性國有企業中政府與企業的關系

國有企業天然的具有雙重屬性，是經濟和政治的混合，如何厘清政府與國有企業之間的關系一直是國有企業改革中被屢屢提到的話題，在市場經濟體制下，政府主要通過兩種途徑來實現該類國有企業的公益性目標：一是作為出資人通過出資人權能的行使來實現政府設立該類企業的意圖；二是作為社會管理者從企業外部對這類企業給予政策支持和監督。

1.政府作為投資者

在通常情況下，政府不應過多干預國有企業自身經營活動，但由于公益性是其區別于普通商事企業的一個顯著特征，公益性決定了其不能以經濟利益最大化為目標，此類企業往往需要政府批準方可設立，同時，在組織機構和治理方面和政府的關系相對密切，受國家的影響和控制較大，有時候，盡管這類國有企業采用了公司形態的組織形式，并盡可能地采取了市場化的經營模式，但其特定目的使它在治理機構的權能設置上、在董事等高管人員的選任上以及相應的管理制度上都會受到政府一定程度的控制，而非純粹的商業化運作。

2.政府作為管理者

由于公益性國有企業主要提供公共產品或準公共產品，不以利益最大化為目標，有時還需要提供雖然虧損但社會發展所必需的公共產品或服務，為使這類企業能夠得以持續發展，國家依據社會管理者身份對其進行外部支持就很有必要，這種支持主要體現在稅收優惠、財政補貼等方面。此外，鑒于公共服務行業的“合同失靈”，即市場機制本身并不能對產品質量進行有效鑒別，由政府對該類國有企業進行監督，以實現其公益目標，也極為必要。當然，這種監督必須是適度監督。對于涉及國家經濟政策和社會公眾基本權益的事項，應進行監管，但對于僅涉及企業私益的事項，政府則不應介入。

通過對公益性國有企業的相關分析，我認為準確區分公益性國有企業和競爭性國有企業是十分必要的，也有著重要的意義。只有厘清公益性國有企業和競爭性國有企業，才能在此理論基礎上對國有企業進行分類改革，進一步推進國有企業改革的進程。

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