地方法治的正當性及其建設路徑

李新民

摘 要：地方法治是法治中國的有機組成部分，這一命題由我國的法治漸進性和地方發展不平衡的客觀條件所決定。單一制國家政治體制下的我國地方法治有著濃厚的歷史淵源和現實基礎，采用地方法治更適合表達地方法治化這一現象。除了堅持法治統一、遵循中央領導的原則之外，注重地方的特殊性、發揮地方的積極性是實現地方法治的合理途徑。

關鍵詞：地方法治；特殊性；差異性；法治建設

從“法治浙江”、“法治江蘇”發展到全國范圍內的地方法治實驗，這一現象引起了國內眾多學者對地方法治的正當性產生懷疑，即地方法治存在的合理性和科學性。雖然從當前各地法治的實踐來看，地方法治的建設對地方的發展起到了法治保障作用，展現出了強大的法治發展動力，但是這并不能合理地解釋地方法治的正當性問題。或許我們能夠在歷史的脈絡和我國的國情中找到答案。

一、地方法治的歷史演進

事實上，不管是聯邦制國家還是單一制國家，都會面臨著國家權力的橫向和縱向配置問題。我國地方權力的來源和地方治理的形成，是我國歷史上國家權力配置的演化結果，有著深厚的歷史根源。

自西周時期分土而治起，我國的封建社會就具有突出地方治理的特點；自秦統一六國至中國近代的幾千年內，國家集權的典型特征是皇權不下縣，中國獨特地走出了一條“寓封建之意于郡縣之中”①的多元統治道路。在權力的橫向建設上注重對少數民族實行“羈縻政策”等特殊政策，在司法制度方面注重對地方法的采用；在權力的縱向配置方面，中央更是一度把地方政權設置于最低一級的“縣”。自晚清至新中國成立近代時期，西方國家的入侵也促使清政府采取各種改革措施，促使中央權力逐漸突破“縣”一級②，而深入鄉村社區，初步在基層建立了現代行政力量。新中國成立后，在中國共產黨的領導下，逐步形成了全國“省、市、縣、鄉”的四級行政架構。改革開放初期，中央不斷地增強地方自主性和靈活性的放權實驗，逐步承認地方的多樣性和特殊性，并形成特別行政區、民族自治地方和一般行政區域的地方治理制度。③

改革開放初期，我國地方的各種嘗試（比如安徽鳳陽小崗村的土地改革嘗試、廣東經濟實驗等）是我國經濟發展的里程碑，可以說地方對國家發展的積極作用是在不斷的試錯、實驗、嘗試中得以展現。與此類似，我國的法治建設與發展也秉持國家試錯策略，即法律制度在地方不斷先行先試，不斷突破，不斷改進，然后在國家層面逐漸完備和推廣，直至形成中國特色社會主義法治體系和模式。④十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在講到我國改革開放的成功實踐為全面深化改革提供了重要經驗時，仍然強調必須“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。整體推進和重點突破相促進”。

無論是古代、近代國家權力在地方上的配置，還是改革開放以來的地方實驗，我們都無法否認地方在國家發展中的積極性。中國是一個疆域遼闊的大國，各地條件不同，并且民族眾多，風俗習慣差異很大。因此，面對這樣的問題，“不僅需要一般的、抽象的知識和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性知識”。⑤歷史研究表明，“中國古代法并不具有人們慣常所認為的那種連續性和單一性，相反，它實際上是由多種淵源構成的復合體……具體而言，在相對統一的朝廷律令之外，還有所謂民間法，后者的淵源尤其雜多，不但有民族的，家族的和宗教的，而且有各種社會的和地方習慣的……正如這個名稱所暗示的那樣，民間法生長于民間社會，其與普通民眾日常生活秩序的關系更加有機和密切，以至當政體變更、國家的法律被徹底改寫之后，它仍然可能長久地支配人心，維系著民間社會的秩序”。⑥國家法律的普遍性與各地方的差異性之間存在著緊張關系，因此，國家制定法不適應地方發展的實際狀況、遭遇地方性知識的反彈也就是必然之事。因此，在推動國家法治建設的進程中，“地方”絕不應是一個簡單的被動和消極的存在，“在地方法與中央法博弈的過程中，結局并非都是中央法戰勝了地方法。相反，某些不合時宜的落后的中央法常常被那些順應時代潮流的先進的地方法所取代”。⑦

二、地方法治的特殊性和差異性

中國是一個政治經濟發展不平衡的大國，⑧中國很大，民族很多、歷史很悠久、文化很豐富、地區差異很明顯，這一客觀事實，決定了我國的法律必然也是多元和多樣化的，⑨如果不了解中國的“地方”，很難說清楚中國的法治所面對的問題。“地方”問題的頭緒清楚了，位置明確了，中國的法治或許會前進一大步。⑩這是我國法治建設所必須考慮的最基本的國情。從國家法治建設層面而言，作為單一制國家，無論從理論還是現實角度講，都不可能實現所有的公共政策兼顧各地區的實際發展狀況，這就造成了地方法治發展水平的差異性；法制統一不等于法治統一，更不等于法治在全國范圍內在同一時間統一實現。全國的法治不可能同一時間實現，因為有些區域慢一些，有些區域快一些，至少中國這個單一制國家的法治不會在短時期內實現，所以我們必須承認和接受地方法治發展存在的客觀差異性和順序先后性。從地方法治建設的層面而言，中國各地區的人口數量、資源分布、經濟發展水平、文化水平都不盡相同，我國的地方法治建設不可能統一進行和同時實現，這一過程需要地方主體結合自身特色和地方實際，祛除法治“路徑依賴”，這就引起地方法治的發展在順序上有先后。不同民族與國家的法治發展道路是迥然有別的，并不存在一個呆板劃一的固定的模式。中國的法治發展進程受到中國社會的、經濟的、政治的、文化的、歷史的和地理的諸方面條件或因素的深刻影響，因而有其獨特的歷史特點。?特別是在中國這樣一個幅員遼闊的國度東中西部各個區域之間的經濟社會發展水平與狀況存在著明顯的差異性，必然影響或制約著各個區域法治發展的進展狀況與實際效果。

對于擁有2800多個縣、37000多個鄉鎮、超過65萬個村的中國而言，地方之間的差異不僅僅表現在經濟、文化、城市建設等方面，也表現在法律制度的構建和法治實踐上。從法的形成過程來看，法具有地方知識屬性，其獨特的價值判斷具有地方本土性特征，無論在理念層面還是在制度層面，抑或是在行為層面，法的生成是一種地方知識的習得，包括了它所內涵的文化。如果我們對不同區域或地方的文化習俗或習慣進行考察的話，會發現地方文化中的生活習俗、行為規則、交往約定等文化形態和制度觀念最終會演變成為現代法治建設的建構性元素，這種影響不僅僅只是在法律制度這樣一個層面上展開，這種地方知識的影響將體現在地方法治建設的理念層面、制度層面和行為層面。

三、地方法治的實現路徑

我國現行《憲法》第三條第四款規定：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。此條憲法規定成為地方法治的憲法性原則，在地方法治建設的過程中，我們除了堅持法治統一原則、遵循中央的統一領導外，更關鍵的問題在于如何發揮地方的積極性。在總體化的語境中，地方主義、地方保護、地方勢力等通常被視為阻礙法治發展的消極因素，是法治建設要突破的難關。而我們認為，情況或許恰恰相反，地方性的知識才是中國法治發展的希望所在。

（一）堅持法治統一與地方實際相結合

“統一性是中國法治建設的主要特點和基本要求，這是中國《憲法》和基本政治制度決定的，也是開展地方法治建設的政治前提和法治要求。”?我國的法治建設是“政府推進型”的，更準確地說是“中央推進型”的，中央進行宏觀領導，地方負責具體實施，只有堅持法治統一，才能符合我國單一制的國家政權組織形式，才能下好“全國一盤棋”。

“在中國特色社會主義法律體系形成之后，中國法治建設的重心與其說是從立法轉向了法律實施，不如說是從中央立法轉向了地方實施法律。”?地方已經成為我國法治建設的主戰場，僅僅從主體數量上來講，地方的數量要比一個中央進行更多的法治實踐。從我國實行改革開放以來，基本的路線都是地方試驗—全國推廣，“‘內在制度理論證明，鼓勵和引導地方法治試驗有利于推動制度的生成并提升其生命力，與經驗‘試錯的實踐邏輯相吻合。”?我國的法治建設很多時候也是地方試驗創造的結果，如家庭聯產承包責任制的創設，其首先是一個地方“良性違法”行為，當取得實效后，在法律層面也得到確認，從而推進了我國的制度創新建設。《立法法》修改之后，極大地擴充了地方立法權的范圍，將原來“較大市”擴充為“設區市”，過去，地方迫于和國家法律保持統一的要求，基本照抄中央立法，使得地方特色問題很難通過立法途徑解決，于是乎紅頭文件泛濫，使得地方法治出現諸多亂象，立法權擴張之后，將有效解決地方規則混亂、制度雜亂、朝令夕改等問題。要充分發揮地方的積極性，結合地方特殊實踐，“在法治中國的總體框架之下進行地方法治建設……加強法治中國與地方法治良性互動可以擺脫地方法治盲目無序的發展狀態，防止法治的地方割據和法治碎片化現象，矯正地方法治背離法治情形。另外，地方法治的實踐和探索是地方對中央實施法治中國戰略部署的呼應行為，可以為國家法治提供豐富的樣板和模式。”?

（二）完善地方法制

毛澤東在《論十大關系》中專門講到調動中央與地方兩個方面的積極性，一定比僅僅依靠中央的一個積極性更有利于國家建設。法治的之下的地方法制，需要充分利用中央與地方兩方面的積極性。地方法制是地方法治的前提，也是法治中國建設在地方建設的制度構建的一部分，對中國的法治化進程有著重要的影響。地方法治建設進程中的地方法制，應該包涵合理的地方國家政權機構和職能分配的制度、符合法治的國家機構實施法律的方法與具體制度、符合合理的民眾訴求表達和權利保障制度等等。用法制作為治理國家的一種方法，其是為了保障人民的利益與意志，根本是為了保障人民當家做主，因此在應用法制中，我們不能把法制作為一種新的管理手段，要學會應用法治的思維和方法，理解并落實法治的精髓，制約公權力，保障公民的合法權益。十八屆四中全會《決定》進一步擴大地方立法權，依法授予設區的市地方立法權，立法主體的擴大對于發揮地方積極性和能動性，完善地方法制體系，推動地方工作法治化，將產生深遠的作用。中國特色社會主義法治體系的形成須要具備民主科學的法制，而地方法制建設是我國法制建設的實驗田，自下而上的民主表達方式能夠為我國的法制提供科學民主具有可操作性的法律。

注釋：

①強世功：《政治與文化的視野》[M]，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2010年版第236頁。

②縣以下的區域治理完全依靠該區域內的鄉規民約，通過社會自治來實現基層的治理。這從側面說明了自古以來我國法律制度的形成在實質上由自下而上的方式得以實現。

③參見：才圣，杜宴林：“地方法治：中國傳統‘封建政治思路的現代表達”，載《東北師大學報（哲學社會科學版）》2015年第5期。

④付子堂，張善根：“地方法治實踐的動力機制及其反思”，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2016年第4期。

⑤蘇力：“當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東《論十大關系》第五節”，載《中國社會科學》2004年第2期。

⑥梁治平：“鄉土社會中的法律與秩序”[M]，載王銘銘，王斯福主編《鄉村社會的秩序、公正與權威》，北京：中國政法大學出版社，1997年版，第415頁。

⑦黃文藝：“認真對待地方法治”，載《法學研究》2012年第6期。

⑧毛澤東：“中國革命戰爭的戰略問題”，《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版第188頁。

⑨喻中：《鄉土中國的司法圖景》，中國法制出版社2007年版，引言第1頁。

⑩葛洪義：“法治建設中的‘地方”，載《吉林大學社會科學學報》2012年第2期。

?公丕祥：“法治中國進程中的區域法治發展”，載《法學》2015年第1期。

?李林：《建設法治國家必須大力加強地方法治建設》，載田禾主編：《廣東經驗：法治促進改革開放》，社會科學文獻出版社2012年版，第4頁。

?黃文藝：《認真對待地方法治》，載《法學研究》2012年第6期。

?周尚君：《地方法治試驗的動力機制和制度前景》，載《中國法學》2014年第2期。

?韓業斌：《法治中國和地方法治互動的路徑選擇》，載《法學》2015年第9期。