農村集體林權改革現狀的分析

杜燕

摘 要：農村集體林權改革是為了發展林業經濟，提高林農收入，讓農民更好的生活。但是林農在林改中的權利保障存在一些問題。本文首先對我國林業制度改革變遷脈絡做了梳理和分析，指出制度變遷的動力和目的是制度均衡，其次試圖從經濟分析的角度以遼寧省為例對當前林改的中的林農權利保護的幾個問題進行闡述、剖析，指出當今林改中林農保護方面的缺陷及原因，最后針對問題提出一些建議。

關鍵詞：集體林權；交易費用；經濟增長

2012年6月4日，中國國家林業局副局長印紅在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上表示，集體林權制度改革已涉及到1.5億農戶近6億農民，集體林權制度改革以后，對山區林區農民的增收明顯出，根據30個省的不完全統計，2011年林改縣農民的人均年收入為6435元，其中來自林業的收入為1203元，占總收入的18.69%。同時，林改縣農民來自林下經濟的收入是人均367元，大概占到林業收入的30.5%。林權改革的進展和成果始終受到關注，究其原因，除了事涉基本經濟制度，更為重要的是林權改革問題事關廣大林農的切身利益，林農權利究竟應該如何保障？如何面對出現的種種新問題？本文以遼寧省為例，對林權改革中林農權利保護出現的問題進行剖析，并針對性地分析原因、提出初步的改進建議。

一、林權制度改革變遷概述

林權是指權利主體對森林、林木、林地的占有權、使用權、處置權和收益權等。林權主體是指依法享有林權的權利人，主要包括所有權主體與使用權主體，即所有者與使用者。產權理論認為，產權是一組權利束，產權是廣義的所有權，包括狹義的所有權、使用權、收益權、處分權等。可以說林權也屬于包括上述四項權利的一種復合性權利。林權制度是對林權所涉及到的權能界定、主客體設定、確立及保護等的一系列行為規范的總和。

新中國成立以后，我國集體林權制度先后經歷了5次重大變革。可以分為：

（1）土地改革時期（1949-1953）。

（2）初級合作化階段（1953-1956）。

（3）高級合作社和人民公社化階段（1956-1981）。

（4）林業“三定”階段（1981-1991）。

（5）現代林權改革探索階段（1922至今）。

二、林權改革中的幾個問題——以遼寧省為例

林改的根本目的就是保護農民利益，保障林農的權利實現。現代林權改革探索階段雖然取得了可喜的成就，但隨著實踐不斷深化、拓展，有些問題還是不得不引起注意。

以遼寧省為例，該省集體林面積9000萬畝，占林業用地面積的86.3%，從2005年3月集體林權制度改革工作開始，截至2011年9月，該省完成確權面積7871萬畝，占應改面積的99.5%。參改農戶434萬戶，參改人數1523萬人。林改之后，林農收入水平提高，林區經濟活躍，森林資源得到了保護。可以說作為林權改革的試點，遼寧省一直走在全國林改的前沿。國家林業局長賈治邦稱其為“全國林改的一面旗幟。”盡管如此，新的制度下林農權利保障還是出現了一系列新的問題。

（一）林農遭受“社會排斥”

“林權的特殊性、復雜性以及林農對政策的不了解和經濟利益的驅使，致使大量的林地以轉讓的方式集中到個別林地經營大戶手中。”

林權流轉過程中，林農無疑是博弈之中的“鴿派”，在面對資金信息技術等方面的問題時，農民往往選擇一賣了之，致使林權出現集中于某一些大戶的現象。

（1）在信息的獲取上受到排斥。

（2）在資本上受到排斥。

林權集中所引發的一個直接后果就是農民事實上失去林地，而極少數人卻迅速發家致富。“林改正在造就少數借林改之機快速致富的‘新林場主階層，而大部分農民卻因‘社會排斥而失去了原本屬于‘大家集體所有的山場。”對于此種現象，目前并沒有有效的調整機制來處理此類問題，而在目前我國林地經營形勢持續向好的情況下，農民經營林地的愿望必然越來越強烈，林地依然集體所有而沒有林地經營權的現狀必然會使他們對現行法律的不滿，如果不及時處理，矛盾必然會逐漸凸顯。

（二）林農負擔了大部分制度變遷的初始成本

林農在面對新制度改革時，往往沒有足夠的能力支付制度變遷的初始成本，因此，林農在新制度的推行中需要制度推動者——政府的支持和補貼，而在這個問題上，政府的補貼沒有滿足現實的需求，在貸款、技術、信息、市場各個方面，制度變遷的初始成本主要靠林農自己承擔，在這樣的情況下，林農只能選擇一些短期獲益的行為，致使林改的效果受到局限。

（三）林農主觀價值在糾紛解決一環中被忽視

傳統經濟學模型中的關于人的完全信息、效用最大化、理性偏好一致基本假設過于概念化而不能反映真實的市場行為。行為經濟學指出了市場中的稟賦效應（Endowment effect），即個人在面對選擇時的理性有限性，偏好的不一致。對于一件物品，出售方希望獲得的收益（Willingness to Accept） 往往大于購買方所愿意支付的價值（Willingness to Pay）。對于可替代性較大的物品來說，主觀價值較小，而可替代性較小的，主觀價值較大，二者呈反比的關系。對于林權改革具有借鑒意義的是我國學者卿志瓊對房產主觀價值的研究。房產這類可替代性極小的財產，交易流轉時必須考慮“一個大大超過市場價值的附加費用”

林權也正是一種可替代性極小的權益，但是林權爭議解決中，僅僅考慮市場價格，不考慮林權所有權人的主觀價值，使得交易雙方不滿而產生一些糾紛。林權有歷史遺留原因，也有經營管理過程產生的，還有技術上的原因和工作粗糙造成的各種原因。但是根本原因還在于對于價值認同上的差異。財產的主觀價值應該納入經濟行為考量之中。完善林權爭議處理機制，使林權改革在和諧的環境下推進，必須要考慮林農的主觀價值。

三、進一步改進的建議

（1）規范產權界定，提高林農造林的積極性。

（2）對林農實施補貼，形成正面激勵。

（3）針對林權糾紛特點，拓展糾紛解決方法。

①在《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《森林法》等法律法規規定的基礎上，保護好農民的承包權，經營權，收益權。②建立基層林業糾紛解決機構，并設有專門的營業人員。③注意基層調解的效果。