基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價研究

東北石油大學經濟管理學院 王瑞華 靳來月

基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價研究

東北石油大學經濟管理學院 王瑞華 靳來月

為了優化地方政府的財政支出結構，提高財政資金使用效率和社會公眾對政府的滿意度，本文通過分析地方政府財政支出績效評價的現狀，運用平衡計分卡的方法，制定戰略目標并從社會公眾、財務經濟、內部組織流程、學習與成長四個維度構建了地方政府財政支出績效評價指標體系。之后，通過建立有效的監控體系，加強以績效為導向的預算控制，來完善財政支出績效評價指標體系的實施與應用。

平衡計分卡 績效評價 地方政府

一、引言

地方政府財政支出是各省市政府為實現其職能，為社會公眾提供公共產品和服務，從而滿足社會公共需要而進行的財政資金支付活動，體現了政府的政策導向。自十八界三中全會中共中央提出全面深化改革以來，要求加快轉變政府職能，深化行政體制改革，增強政府的公信力、執行力。十八界四中全會提出全面推進依法治國，加快建設法治政府。在2015年10月召開的十八界五中全會中，指出各級黨委和政府要為實現2020年全面建成小康社會的目標而奮斗。中央政策的落實，要求各地方政府制定出具體的工作規劃，財政支出作為政府財政職能最直接的體現，做好地方政府財政支出績效評價工作尤為重要。通過績效評價，有利于優化財政支出結構，提高財政資金的使用效率和公眾對政府工作的滿意度。同時，績效評價的結果可以指導新預算的制定。

財政支出績效評價是財政及預算部門根據績效目標，運用科學合理的評價方法，制定績效評價指標，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價?？冃гu價的關鍵是如何選取評價指標和評價方法。平衡計分卡方法是目前應用較為廣泛的財政支出績效評價方法。該方法最先在企業得到廣泛應用，到20世紀90年代，隨著政府績效評估的重點逐漸轉到效益和公眾滿意度，平衡計分卡被引入政府部門。它的本質是實現多種關系之間的平衡，彌補了傳統績效評價中只注重財務指標的不足，更適用于政府部門兼顧經濟與社會效益性多重目標的實現。美國、澳大利亞、英國和加拿大等發達國家的地方政府，通過應用平衡計分卡取得了顯著成效，在我國，青島、海林等也開始嘗試應用平衡計分卡進行績效評價。

二、地方政府財政支出績效評價現狀

我國政府層次多，各地具體情況也存在較大的差異，由于地方政府的財政支出規模和結構直接反映了政府的職能和政策，因此對地方政府的財政支出進行績效評價是十分重要的。

（一）地方政府財政支出總體情況通過在2005-2015年的統計數據進行整理分析，以地方財政支出總額、地方政府財政支出占全國的比重以及地方財政支出增加幅度等指標對地方政府支出的總體情況進行描述。

表1 2005年到2015年地方政府財政支出及占全國財政支出的比重

從表1可知，首先，從2004年到2014年，地方政府財政支出的總量都在不斷增加，增加的趨勢十分明顯，2014年的地方政府財政支出總額是2000年的6.27倍。而從增速上來看，不同的年份，增速波動比較大，在2008年達到一個峰值。從2005年到2011年，我國地方政府財政支出的增速都在20%以上，而在2012年以后財政支出增速呈下降趨勢，這與2011年國務院要求地方政府公開“三公經費”以及2012年中央八項規定出臺有密切關系。其次，地方政府財政支出總額占全國支出總額的比重呈不斷上升趨勢，同時，從財政自給率，即財政收入與財政支出的比率來看，從2004年到2014年，地方政府財政自給率一直在60%左右波動。這說明，地方政府的財政不能滿足自己支出需求，出現赤字現象，給地方政府財政支出帶來了巨大的壓力。自給率過低也會導致地方政府財政運行將更多依賴于中央的轉移支付，同時也可能會出現地方債務問題。

（二）地方政府財政支出績效評價存在的問題財政支出績效評價工作比較復雜，這涉及到政府的行政體制、財政制度、財政信息透明度等一系列制度，而且我國政府財政支出績效評價工作起步較晚，到2011年，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，總體上對績效評價的對象、內容、績效目標、評價指標、評價標準和評價方法等作出規定，但在具體的績效評價工作中，還存在績效評價缺乏戰略性規劃，政府績效評價主體單一，未形成統一的績效評價體系，評價指標體系不夠科學合理等問題。

三、基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價指標體系構建

隨著我國地方政府的經濟發展到不同階段，政府的戰略目標將有所不同，所承擔的職能也不同。大致概括一下為：公共物品和服務供給職能、社會公平和穩定保障職能、經濟增長與居民福利改善職能、環境保護和可持續發展促進職能。就目前的情況來看，我國大部分地方政府的情況如下：已經具備了一定的經濟基礎，貧困人口不斷減少，仍需堅持經濟發展，同時需要促進公共服務發展，努力實現全面建成小康社會的目標。政府要注重改善服務質量，加強社會管理，健全社會主義民主法制，促進社會公平。因此，在構建平衡計分卡的指標體系時，要充分考慮地方政府的發展階段，所承擔的職能，制定適應的戰略目標，再據此設計平衡計分卡的維度以及具體的指標。本文從社會公眾、財務經濟、內部組織流程、學習與成長四個維度來構建指標體系，在具體應用過程中，可以通過為不同的維度或指標設置不同的權重以及更改部分指標，使得其更符合政府的發展要求。

（一）社會公眾維度指標作為地方政府，其服務對象包括中央政府和社會公眾。政府要通過健全公共服務體系、社會保障體系、就業保障體系、縮小貧富差距，讓群眾可以增加生活幸福感，提高公民對政府的滿意度。注重改善生態環境，提高環保意識，將環境保護作為經濟發展的前提，實現綠色協調發展。加強社會安全管理，通過創新管理，為地方廣大民眾提供和諧的生活環境。

（二）財務經濟維度指標經濟發展是社會發展的重要保障，只有推動地方經濟的持續健康發展，才能保障人民生活幸福、社會和諧穩定。所以，就目前我國的發展階段來看，財務維度指標是政府財政支出績效最直接的反映，在平衡計分卡中仍十分重要。政府部門的財政收入主要來源于稅收，是相對穩定的，政府要加強稅收的征收與管理，更好地提高稅收收入，更要注重財政支出的規模和效率，注重增加成本效益，提高資金的使用率。同時，要提高預算的編制質量，這決定著資金的使用效益。

（三）內部組織流程指標政府內部組織流程體現了政府內部管理能力，地方政府要貫徹落實全面依法治國的戰略布局，加強自身法治建設，廉政建設，要貫徹全面深化改革的戰略布局，控制支出成本，增強地方創造活力，提高行政人員的工作效率，提高財政透明度，為社會公眾提供更好的服務。因此，要貫徹落實中央政策，并做好推行工作，加強政務管理，提高行政效率，并采取公民評議的方式來對政府工作人員的工作質量進行評價。

（四）學習與成長指標政府要更好地為人民服務，促進經濟、文化、社會等方面的建設，就必須加強自身的創新能力、變革能力和政府工作人員的學習、創新能力，這關系到政府戰略目標的實現，對政府的服務質量和工作效率有直接影響，進而會影響社會公眾對政府工作的滿意度。學習成長維度位于整個平衡計分卡的底端，對其他三個維度有決定性影響，通過學習，全面提升政府領導干部和公務人員的素質和能力，在政府內部樹立共同的目標、價值觀和使命感，建設形成組織文化，不斷推動政府更好的發展。整個平衡計分卡的四個維度是一個整體，各個維度的指標相互影響，相互作用，具體設置的平衡計分卡指標如表2所示：

表2 地方政府財政支出平衡計分卡指標

此外，要運用綜合評定法、層次分析法、因子分析法等來確定財政支出績效評價的指標權重。

四、地方政府財政支出績效評價指標體系實施與應用

本文構建的財政支出績效評價指標體系是針對地方省級政府的財政支出綜合績效的評價，而在落實到具體的應用中，地方政府還包括縣級政府部門、鎮政府部門、村級政府部門。對不同層級政府的績效評價，所設置的指標重點也不一樣，省級政府在設置指標時更側重于戰略性和宏觀性，再將指標下放到下級政府部門時，要更側重于具體戰略的實施和行動，使平衡計分卡指標體系真正應用于實踐中。

（一）建立監控體系在平衡計分卡指標體系構建完成之后，要對績效評價的實施進行監控。首先，要確定監控主體。作為地方政府財政支出綜合績效評價來說，要以地方人大及專門的委員會為主，以審計和監察部門為輔。地方政府制定的使命、戰略目標以及指標體系，需經地方人大和專門的委員會批準，形成一套戰略發展框架并保證政策的連續性。其次，要從事前、過程、事后實行監控，事前監控主要是地方人大及專門的委員會通過立法、審議等形式，確定好整個財政支出績效評價的使命、戰略以及指標體系；過程監控，是政府在實施戰略過程中，對政府各部門的實施情況、實施進展以及存在的問題做好監督和解決工作；事后監控，主要是在各級部門實施階段完成之后，對實施結果進行評價和反饋，并做到及時更正和創新。在各級政府部門的具體實施中，要以本部門的領導為監控主體，要對工作進展實行動態監控和考評，要將部門的平衡計分卡落實到每個工作人員，工作人員要每月報告工作進展情況，關注工作的進程與實現方法，注重的是平衡計分卡中涉及到個人指標的完成情況。要每個季度，上報指標進展情況，關注的是指標數據的變化，注重部門平衡計分卡指標的階段完成情況并及時反饋修正。年終，要上報績效考核量表，是對領導以及整個部門工作的年終考評，以檢驗平衡計分卡指標體系實施達到的效果。通過建立監控體系，形成嚴格的層級管理模式，實現層層溝通評價，使得部門的各層級能通過平衡計分卡指標體系協調高效地完成工作。

（二）實施以績效為導向的預算控制劉永澤、況玉書在《我國政府內部控制：經驗借鑒與體系構建》中指出，以績效為導向的控制力是政府內部控制體系的核心問題，政府的所有經濟活動過程都是控制對象，績效評價是政府內部控制過程的一部分。而財政支出績效評價實施的結果可以用來指導預算的制定，通過預算對地方財政支出進行管理控制，對合理控制財政支出的規模，優化財政支出的結構，提高財政支出的管理效益有重要意義。2014年，新預算法中，指出各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制。實施以績效為導向的預算控制，首先，有助于建立一套科學、有效的財政支出預算編制制度。地方政府的財政資金是有限的，要實現財政支出的效益最大化，就需要計算支出項目的績效，通過績效結果來對財政支出項目進行排隊，從而合理安排預算。其次，有助于地方政府建立績效獎懲制度。根據績效考評的結果，對預算執行的效果好、業績顯著、戰略目標完成好的部門，在安排下一年預算時，優先予以考慮或增加預算項目與資金。同時，對于財政資金使用效益低下，目標完成不好的部門，再安排或減少安排預算支出。通過績效獎懲，強化預算約束，調動部門以及責任人員的工作積極性，激勵其更好的完成部門的戰略目標。

（三）建立信息系統績效評價是一項龐大的工作，需要基礎資料數據庫作為支持，將信息技術引入績效評價工作是必要的。通過信息系統，定期公開政府的預算支出，使各評價主體能夠更及時準確獲取、科學處理績效評價的信息，減少信息不對稱。設計信息公開和績效評價平臺，規范管理，定期整合，從而優化辦事流程、提高工作效率，實時動態監管，全面反映實際情況。

［1］卓和平：《對政府財政支出績效評價的探討》，《中國注冊會計師》2014年第7期。

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［3］陳通、王偉：《基于平衡計分卡的政府績效評價研究》，《西安電子科技大學學報》2006年第5期。

［4］喬久華、魯春艷、宋恬靜等：《財政支出績效評價方法研究》，《江蘇商論》2014年第1期。

［5］劉永澤、況玉書：《我國政府內部控制：經驗借鑒與體系構建》，《南京審計學院學報》2015年第4期。

［6］靳來月：《基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價》，《大慶社會科學》2015年第4期。

［7］王淑慧、李輝：《基于平衡計分卡的我國財政性項目支出績效評價指標體系構建》，《消費導刊》2010年第3期。

［8］蔡雅琴、譚建軍：《地方政府投融資平臺績效評價體系研究:基于平衡計分卡角度》，《經濟研究導刊》2015年第24期。

［9］賈康、孫潔平：《衡計分卡（表）方法在財政支出績效評價中的應用設計初探》，《山東經濟》2010年第1期。

［10］黃佳：《平衡計分卡運用于地方政府績效評價指標的探索》，《科技廣場》2014年第2期。

［11］楊帆：《地方政府財政支出績效評價效果研究——以上海市閔行區為例》，復旦大學2014年碩士學位論文。

（編輯 張芬）