以審判為中心視角下檢察權的定位與運行

盧建平 王曉雪

（北京師范大學法學院，北京100875）

以審判為中心視角下檢察權的定位與運行

盧建平 王曉雪

（北京師范大學法學院，北京100875）

［摘-要］推進以審判為中心的訴訟制度改革，須立足我國現存法律框架與司法實踐，對審判中心的內涵及其延伸功能進行重新詮釋，再從審判中心出發，認真審視檢察權的定位與運行。檢察機關應進一步規范行使公訴權、擴張不起訴裁量權、強化偵查監督職能，以實現刑事裁判主體地位回歸法院、控制進入審判程序的案件數量以及發揮訴訟流程終端控制機能等以審判為中心的訴訟制度改革的基本要求，同時應以犯罪分層為標準，對進入審判程序的案件進行繁簡分流，不斷優化司法資源配置。

審判中心；起訴裁量權；偵查監督權；犯罪分層；案件截流；繁簡分流

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。”一時間對“以審判為中心”的理解眾說紛紜。

首先，對以審判為中心與“公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約”原則的關系，理論界有不同的聲音。有人認為以審判為中心是對該原則的發展與創新，在一定意義上回應了公檢法三機關的排序問題，即公安和檢察機關的工作都要圍繞“審判”這個中心來開展［1］1；有人認為以審判為中心，其實質是在刑事訴訟的全過程中以司法審判標準為中心，其核心是統一刑事訴訟證明標準，此項改革有利于更好地貫徹“分工負責、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則［2］7－8；也有論者認為在“三機關分工負責、相互配合、相互制約”的基本司法格局不發生根本變化的情況下，以審判為中心只能是“帶著繩索的跳舞”，只能在普通刑事案件辦理的技術方法上要求偵查、起訴面向審判、服務審判，是“中國特色的以審判為中心”［3］849。其次，對以審判為中心的內涵，也存在不同看法。有人認為以審判為中心是指審判在整個刑事訴訟中具有核心地位，只有經正當程序審判才能最終確定被告人的刑事責任；審前程序應當服從公正裁判的需要；審判機關在審前程序中同樣應發揮主導作用［4］2。有人認為其內涵有三，一是審前程序中公安和檢察機關要形成合力，執行控訴職能；二是要充分發揮刑事辯護職能，堅持有效辯護、實質辯護；三是法官要堅持審判中立原則，認真聽取控辯雙方意見，做出公正裁判［1］2。實務界基于各自立場也表達了不同的觀點：法院方面認為自己在改革中明顯占有優勢，但為避開這個話題可能產生的爭議先將以審判為中心的內涵局限于以庭審為中心，提出要促進庭審實質化，讓事實調查、證據認定和法律爭議真正通過庭審程序來解決。而后，周強院長在《推進嚴格司法》一文中提出：“刑事訴訟中審判程序難以發揮對其他訴訟程序的制約作用，嚴重影響刑事司法尺度的統一和刑事司法公正，必須深化刑事司法改革，推進建立以審判為中心的訴訟制度。”［5］這意味著法院已經跳出庭審中心的局限，將審判的重要性置于從立案開始的整個訴訟流程之上。檢察機關中，有的將以審判為中心嚴格解讀為以庭審為中心，即以審判為中心僅就各訴訟環節及職能主體在訴訟和庭審中的關系而言，而不能將它擴大到訴訟和庭審之外的領域，在該領域外，偵查官、檢察官和法官之間還存在政治關系、配合制約和法律監督關系［6］7；有的認為，以審判為中心是法院要在刑事訴訟中起決定性作用，但并不意味著檢察機關的審前程序就不重要，而且檢察機關的訴訟監督權與以審判為中心并不矛盾［7］47。

在這場關于審判中心的論戰中，法院似乎略勝一籌。如何理解以審判為中心，不僅關涉法院一家，也關涉公檢法司的分工配合、相互制約，事關該項重大改革的成敗。就檢察機關而言，如何認識以審判為中心，也事關如何正確定位檢察權，以及如何調整檢察權的運行方式以適應改革需要，從而更好地發揮檢察機關在以審判為中心的訴訟制度格局中的作用，可謂意義重大。為此，本文將對這些問題進行探討。

一、以審判為中心的內涵解讀及其功能延伸

（一）內涵解讀：刑事裁判主體地位回歸法院

《中華人民共和國刑事訴訟法》第12條規定：“未經人民法院判決，對任何人都不得確定有罪。”據此，判決一個人有罪的權力專屬于法院，未經審判，不得定罪。2012年刑訴法修改也是朝著“審判是決定被告人是否構成犯罪和判處刑罰的關鍵階段”［8］171進行的。但時至今日，在一些地方的司法實踐中，犯罪嫌疑人有罪與否早在偵查和起訴階段即由公安和檢察機關決定了，偵查和起訴機關在審前階段形成的案卷材料充斥庭審，成為法院裁判的決定性依據，審判成了法院對偵控結論的“蓋章確認”，法院的刑事裁判主體地位名不副實。以審判為中心就是重申法院的刑事裁判主體地位，即檢察機關提起公訴的案件，只有經過法院的刑事判決才具有確認被告人有罪的效力。

刑事訴訟是國家專門機關在當事人及其他訴訟參與人的參與下，依照法定程序，為解決被刑事追訴人的刑事責任問題而進行的專門活動。不同刑事訴訟主體的訴訟目的和任務各不相同。追訴主體（包括偵查和起訴）的目的在于查清案件事實、緝查犯罪嫌疑人、收集案件證據；審判的目的則是基于控辯雙方的證據，居中做出公正判決。前者的目的使其天然追求懲罰犯罪的效率，以偵查為主導屬于典型的犯罪控制模式①美國學者帕克最早提出刑事訴訟模式理論，他將刑事訴訟分為犯罪控制模式與正當程序模式。；后者則注重程序與理性，以審判為主導是正當程序模式。改革開放至今，中國用三十多年的時間走完了發達國家上百年的工業化和現代化道路，作為后進國家，效率是各項事業運行的首要目標，穩定的社會環境是發展的必要保障。在刑事訴訟領域，高效率意味著高效打擊和控制犯罪、維護社會穩定。以偵查為中心的犯罪控制模式因為高效而在我國刑事訴訟中成為主導，但在高效處理犯罪的表象之下，代價也是高昂的。從偵查中心主義衍生出的逮捕中心主義、起訴中心主義，甚至卷宗中心主義等大大矮化了審判的地位，弱化了審判的功能。強勢的偵查結論直接進入弱勢的審判，法官只能根據偵查起訴卷宗的內容認定被告有罪，審判被偵查綁架是偵查中心主義的必然結果。偵查階段追求效率的本質決定了其極易濫用和誤用權力，刑訊逼供等非法取證手段大行其道，幾乎不受限制，法院對該種證據和結論的被動確認直接侵害了公民的正當權利，造成司法不公，導致冤假錯案。而從應然角度看，審判應該是刑事訴訟中“最中立、最公開透明、最內含抗辯機制、訴訟參與人最多的環節，因而比其他環節更有利于正確認定案件事實、證據和性質，實現司法公正”［6］7。因此，以審判為中心的內涵就是改變原先“偵查、起訴、審判、執行”的單向刑事訴訟流程，形成“審判居中、控辯平等”、“控、辯、審三方組合”的等腰三角形訴訟結構，強化審判特別是庭審的核心作用，以此實現刑事裁判主體地位的回歸，肯定法院決定刑事訴訟結局（即被告人是否定罪判刑）的終局權力。

（二）功能延伸

要實現法院刑事裁判主體地位的回歸，改單向流水線作業為“控、辯、審”等腰三角形結構，以審判為中心必須具備兩項延伸功能：一是案件截流功能，對案件是否需要進入審判程序進行必要性審查，以突顯審判的重要性，即通過限制數量以確保質量；二是終端控制功能，以審查起訴檢驗偵查活動，以審判檢驗偵查和起訴活動，強化全程的司法審查。兩者并駕齊驅，如兩翼般確保法院裁判主體地位的平衡和穩固。

1．發揮案件截流功能：控制進入審判程序的案件數量

以審判為中心是為突出審判在橫向訴訟流程中的核心地位，并非以經過法院處理的刑事案件數量占刑事案件總數的比重大小為標準。否則以辯訴交易（而非正式庭審程序）處理絕大多數刑事案件的英美國家就不是審判中心主義，而成了檢察中心主義了①而實際上，英美是典型的以審判為中心的國家。。因此，雖然根據文義理解，以審判為中心應是盡可能多地將案件帶入審判程序，然而只有適當控制進入審判程序的案件數量，才能確保進入審判的案件得到公正的判決，通過控制案件數量以確保案件質量，真正實現以審判為中心。從實際出發，以審判為中心的訴訟制度改革任務是在我國犯罪圈不斷擴大、犯罪結構發生重大變化的歷史背景下提出的。犯罪圈擴大包括犯罪罪名增多和刑事案件總數增加。1979年刑法典只有130個罪名，經過單行刑法和附屬刑法的不斷補充，至1997年刑法典通過之前，已增加至263個［9］45。1997年刑法典罪名增至412個，到2011年，《全國人民代表大會常務委員會關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》和8個刑法修正案共增加41個罪名，2015年通過的《刑法修正案（九）》又增加20個罪名，則目前我國刑法共有473個罪名。不到四十年的時間，刑法罪名已增長近3倍，相應的刑事案件數量也隨之增加。1980年全國刑事案件立案數不足100萬件，2000年超過200萬件，2010年超過600萬件，2014年已達654萬件。法院系統審結的案件數量也逐年攀升，1980年僅為21萬件，2000年為53萬件，2010年為78萬件，2014年為102萬件②數據來源于《中國法律年鑒》《最高人民法院工作報告》《最高人民檢察院工作報告》。。如此一來，司法資源不堪重負，法院人少案多的矛盾尤為突出，案件數量和質量不能兼得，容易導致審判走過場的司法亂象。“法律的生命是經驗而不是邏輯”，法律人才的培養、審判能力水平的提高不是一朝一夕的事情，人少案多的矛盾不能通過盲目擴大法院人員編制加以解決，而適當控制進入審判程序的案件數量成為一種符合中國實際和國際潮流的選擇。刑事案件總體結構由重罪向輕微罪的傾斜也為依靠審前程序消化處理案件提供了可行性①據統計，重刑率（被判處五年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑）由1995年的45%下降至2002年的22%，到2015年僅為9．37%；而輕微犯罪大幅上升，如2014年以來僅醉駕就占全部刑事案件的10%。。比較研究表明，進入20世紀中后期，各個國家的刑事犯罪數量都呈現迅速增長的態勢，法院均不同程度地出現過案件擁堵、積壓，工作效率低下的情況。面對這樣的難題，多數先進法治國家通過擴大檢察機關起訴裁量權的方式控制進入審判程序的案件數量，使大部分刑事案件在檢察機關被消化和吸收掉。德國作為傳統的大陸法系國家，與我國一樣，實行起訴法定主義②該原則要求所有的犯罪行為都應予以追究，不能有例外，只要犯罪嫌疑人符合法律規定的起訴條件，檢察機關就必須提起公訴，實際上排除了檢察機關的起訴裁量權。，但隨著案件量的激增，逐漸從起訴法定主義轉向起訴便宜主義③該原則是指在完全符合起訴條件的情況下，檢察機關享有自由裁量權，可根據情況決定是否提起公訴。，不起訴案件占所辦刑事案件三分之二［10］87。日本刑訴法同樣規定了起訴便宜主義且未限制犯罪類型，檢察機關不起訴率④德日兩國的不起訴，僅指裁量不起訴；而我國的酌定不起訴不包括法定不起訴和證據不足不起訴。超過50%［11］10。英美國家通過辯訴交易處理掉的案件更是高達90%［12］87。各國通過擴大檢察機關起訴裁量權，大大降低了法院受理案件的數量，為法院集中精力辦理重大、疑難、復雜案件和提高辦案質量提供了空間。因此，我國以審判為中心不是以審判為唯一或重要通道，而是以審判為重心，突出審判對進入庭審程序案件的決定作用。

我國以起訴法定主義為主，酌定不起訴和附條件不起訴在實踐中條件嚴苛，適用范圍極小，1996年刑事訴訟法修改前不起訴率在10%－11%之間徘徊，刑訴法修改后（廢除免于起訴制度）不起訴率僅為2%－3%［13］92。本次以審判為中心的訴訟制度改革強調法院的刑事裁判主體地位，主旨是對有必要進行審判的刑事案件進行“精耕細作”，在考慮刑事追究的必要性、程序經濟性、刑事訴訟目的、刑事政策等因素后，認為沒有必要判處刑罰的就可以不進入審判程序，直接由審前程序來處理，也就是筆者所主張的“入罪出刑”。所謂“入罪出刑”，實際上是在犯罪圈不斷擴大、依法應該追究刑事責任的案件范圍不斷擴大的前提下，通過檢察機關不起訴對大量輕微刑事案件做非刑事化（depenalization⑤depenalization，又譯非刑罰化，是在定罪前提下對案件進行非刑事化處置，不同于非犯罪化（decriminalizaion）。）處理。也許有人會提出質疑：既然要出刑又何必入罪呢？或是為何不在偵查階段直接由公安機關截流案件，而非要在起訴階段由檢察機關截流呢？國家從無到有，再從專制國家、警察國家、法治國家發展演化到福利國家，其中警察國家是由專制國家演進為法治國家的一種過渡性國家形式，強調“國家本位”，行政權無限擴張；對國民而言，則是“義務本位”，個人權利被忽略［14］121－122。法治國家則強調以法律治理國家，保障公民權利。因此，法治國家不應該由警察作為干預主體。我國正在大力建設法治國家，必然要限縮警察權，逐步把伴隨犯罪圈擴大而產生的新型刑事案件的處理權限從公安行政系統中剝離出來，納入刑事司法體系。這不僅有助于擴大司法權參與社會治理的范圍與權限，防止行政權濫用，而且通過為當事人提供必要的司法保障，能夠有效發揮保障人權的功能。因此，以審判為中心并不意味著所有刑事案件都要以審判方式解決，也不是多數案件都要進入審判程序，而是通過檢察機關充分行使起訴裁量權，將多數案件截流在審判程序之前。在認定有罪的前提下，做非刑事化處理的權力不是法院專屬，可以由檢察機關來行使。但這里必須闡明：檢察機關在行使這項職能時是司法機關，而非行政機關⑥關于檢察權相關職能的權力屬性將在后文詳細論述。。

2．發揮終端控制功能：形成“偵查、起訴、審判”三階段可回溯的訴訟監督機制

公檢法三機關“分工負責、相互配合、相互制約”是我國刑事訴訟法的基本原則，但在以往的實踐中，三機關卻配合有余、制約不足。特別是偵查中心主義、逮捕中心主義現象盛行，一方面，偵查階段收集的證據尤其是書面材料（如證人證言、鑒定意見以及各類情況說明等）在審判中直接作為裁判依據；另一方面，審查逮捕替代審判成為決定犯罪嫌疑人刑事責任的核心環節，犯罪嫌疑人一旦被批準逮捕，就難逃被起訴和定罪的命運［15］106。偵查決定審判，逮捕決定起訴和審判，如此就直接架空了審查起訴和審判兩個重要的訴訟程序。從認識論的角度，隨著訴訟階段的不斷推進，不同階段的辦案人員對案件事實的認識是不斷深入的，初始認識無法超越更不能替代終局認識，更不能用終局階段的標準來要求初級階段。正因如此，立案偵查和逮捕的證明條件都是“有證據證明有犯罪事實”，明顯低于審查起訴和審判階段的“犯罪事實清楚，證據確實、充分”。所以偵查中心主義和逮捕中心主義都是背離認識規律、背離刑事訴訟規律的。目前，我國刑事訴訟流程經常被比作流水線作業，偵查階段形成的證據材料毫無阻力地進入起訴和審判階段，成為定罪量刑的證據，大部分批捕的案件都能順利通過審查起訴和庭審，達成有罪判決。公檢法三機關呈現出一種輸送自來水式的（有去無回）線性合作關系，共同目的是將犯罪嫌疑人經過程式化工序加工成犯罪人，因此也經常出現冤假錯案。如果要保證生產出的合格產品是大概率事件，就不能只依靠生產后的抽查檢驗，而必須將檢驗融入生產線的每一個關鍵環節，必須有起始檢驗、中間檢驗以及最終檢驗。以審判為中心要求“確保偵查、起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”，就是對檢驗活動的細化：一是偵查要經得起審查起訴的檢驗，二是偵查和起訴都要經得起審判的檢驗。與產品流水線相結合，在整個刑事訴訟過程中，偵查階段的批準逮捕是初始檢驗，審查起訴是中間檢驗，而審判就是最終檢驗，前后是流程遞進關系，反過來又是制約與被制約的關系，同時還特別強調審判對整個訴訟過程的制約作用。整個過程體現了“終端控制”和“反向控制”的思想，如有任何一個環節經不起這個最終檢驗，即為不合格品。實際上，以審判為中心貫徹體現的是全程司法審查的理念。在此意義上，法院、檢察機關是戰友，共同監督公安機關的偵查活動，當然，檢察機關起訴的功能①關于檢察機關不同性質職能的劃分將在下文具體論述。仍然要受到司法審查，即來自檢察機關內部的法律監督和來自法院的終端控制。可回溯的終端控制機制，即后一階段監督制約前一階段，最后階段對全程有一票否決權，對預防濫用職權、杜絕冤假錯案具有十分重要的意義，是以審判為中心的題中應有之義。

二、以審判為中心背景下檢察權的理解與定位

1978年檢察機關恢復重建至今，中國特色社會主義檢察權的定位一直是爭議不斷的話題，行政權說、司法權說、雙重屬性說、法律監督權說四種代表性學說相持不下。近四十年來，擴大、限縮甚至取消檢察權的意見不絕于耳。《決定》發表后，在以審判為中心的訴訟制度改革中如何正確定位檢察權，成為目前檢察機關面臨的重大挑戰。

關于檢察權性質的討論建立在三個法律文件的規定之上：一是《憲法》第129條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，以及第131條“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。二是《人民檢察院組織法》第1條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，第5條規定各級檢察院的職權。三是《刑事訴訟法》第3條規定檢察機關職權，第8條規定“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”。根據上述法律文件，我國檢察機關具有行政權、司法權和法律監督權三種屬性。首先，檢察機關在刑事訴訟中代表國家提起公訴，遵循“控審分離、控辯平等、審判中立”的刑事訴訟構造原則，此時檢察機關與偵查階段公安機關在本質上并無差異，都代表國家行使對犯罪的追訴權，其目的是查明事實真相、追究犯罪嫌疑人的刑事責任，符合行政權合目的性的根本原則。其次，檢察機關決定是否提起公訴，尤其是做出的不起訴決定，與法院的無罪判決和定罪免刑具有相似效力，具有裁判性、終局性、法律適用性等特征，符合司法權合法性的根本原則。最后，檢察機關對三大訴訟實行法律監督①屬于司法監督，并非蘇聯和現俄羅斯等國家的一般監督。，包括偵查監督（決定是否逮捕、監督偵查活動是否合法）、審判監督（民事審判、行政審判和刑事審判監督）以及執行監督。以審判為中心主要涉及刑事訴訟制度改革，所以，在此背景下，檢察機關的定位也自然應該圍繞刑事訴訟的進程展開。圍繞刑事訴訟，檢察機關的職能包括：行政性的公訴權、司法性的不起訴權、法律監督性的偵查監督權（批捕權和糾正偵查違法權）以及刑事審判監督權。上文以審判為中心的三大內涵與三種性質的檢察權具有一一對應關系。推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，檢察權應該定位為行政權、司法權與法律監督權并行，但所占地位權重則各有不同。

（一）規范公訴權是刑事裁判主體回歸法院的重要環節

為實現審判的終局性，使進入審判的案件得到公平、公正的處理，必須規范公訴權的行使。檢察機關的公訴權包括對刑事案件提起公訴和出庭支持公訴兩項活動。從訴訟階段角度看，提起公訴是刑事審判的中間環節，起到終結偵查和啟動審判的作用，庭審中要查明的事實和認定的證據大部分直接來源于起訴，所以檢察機關應該嚴格限定提起公訴的條件，準確把握“犯罪事實清楚，證據確實、充分”的具體標準，做好庭前的證據收集和審查工作，不僅收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據，還要收集無罪證據，同時對證據的客觀性、真實性、關聯性以及合法性進行嚴格、細致的審查。從庭審實質化角度看，以審判為中心的訴訟制度改革必然增加庭審活動的對抗性和不可預測性，這就要求檢察機關在出庭支持公訴時具有相對規范和高超的訊問、質證和應變能力。

無論是提起公訴的審慎性，對事實和證據的嚴謹態度，還是公訴人個人庭上對抗技能的提升，這些規范性要求都強調檢察機關作為強勢國家代表在行使公訴“權力”時的收縮，以及在作為與辯護方地位平等的訴訟當事人時的“權利”擴張。公訴權是檢察權的重要組成部分，但在以審判為中心的訴訟制度改革中，該權力只能日益規范而不能強化。這是公權力謙抑性在刑事訴訟中的應然體現。所以，有學者提出建立以公訴為中心的檢察職權體系，朝著檢察機關就是公訴機關的思路去構建司法制度［16］149，甚至建立由檢察機關主導的追訴程序，建立偵檢一體化模式［17］80，這些都不甚妥當。在以審判為中心的訴訟制度框架中，檢察權中公訴權的著眼點應該是規范和審慎。

（二）擴張不起訴權是控制進入審判程序案件數量的核心

從訴訟流程角度看，公安機關的立案偵查是刑事訴訟的開端，檢察機關審查起訴是中間環節，兩者圍繞審判展開，是為審判做準備的活動，但同時也具有獨立的程序性價值。特別是檢察機關不起訴權的充分行使和適當擴張能夠有效控制進入審判程序的案件數量，為審判終局裁判功能的實現提供可能。目前我國檢察機關不起訴包括法定不起訴、酌定不起訴、證據不足不起訴和附條件不起訴。刑訴法第172條規定：“人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。”第173條第1款規定：“犯罪嫌疑人有本法第十五條規定情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定。”前者為法定起訴原則，后者為法定不起訴（又稱為絕對不起訴）原則，從正反兩方面確立了我國起訴法定主義的基本原則。與此同時，第173條第2款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定。”第171條第4款規定：“對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定。”第271條第1款規定：“對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、五章、六章規定的犯罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。”上述三個條款，即酌定不起訴、證據不足不起訴和附條件不起訴，均體現了起訴便宜主義的精神。但在報應主義刑罰觀的影響下，有罪必罰、有罪必訴的理念在我國根深蒂固，司法實踐更加強調起訴法定主義，對起訴便宜主義重視不夠，致使很多沒有必要提起公訴的案件也進入了審判程序，在浪費司法資源的同時也不利于幫助犯罪嫌疑人回歸社會。因此，適當擴大不起訴權應當成為以審判為中心的訴訟制度改革的重要內容。

不起訴權的擴張應該以酌定不訴和附條件不訴為核心，因為根據無罪推定、罪疑從無的刑事訴訟原則，證據不足存在懷疑的案件當然不能進入審判，在法定不訴時檢察機關沒有自由裁量權，只要符合條件就必須不起訴，沒有擴張的可能。而要擴張不起訴權，首先須正確理解酌定不起訴的條件，擴大適用范圍，并簡化程序。不能將“犯罪情節輕微”等同于輕微犯罪，即使是重罪（如故意殺人罪、貪污受賄罪等）也存在“犯罪情節輕微”的情況，可以考慮以法定刑三年以下為原則，允許例外的存在；更不能人為設置酌定不起訴率，把不起訴率作為衡量起訴工作好壞的標準。同時，現行法律規定酌定不起訴必須提請多級審批，最終由檢委會討論決定并呈報上級檢察院，導致很多檢察官不愿意提起酌定不訴（即使在目前檢察體制改革試點地區，酌定不起訴依然需要由檢察官提出后經由主管檢察長審批，檢察官不具有實質決定權）。因此，應適當簡化酌定不起訴的決定程序，將決定權賦予檢察官，由檢察長做形式上的審批即可。其次，充分發揮檢察機關在附條件不起訴中的決定地位，適當擴大附條件不起訴的主體范圍。我國刑訴法規定，附條件不起訴只適用于未成年人，且須聽取公安機關和被害人意見，但在司法實踐中，“聽取意見”則異化成“取得同意”。此外，由于附條件不起訴要花費更多的人力和物力，在實踐中適用率較低，因此，建議將適用主體擴大至老人、殘疾人等其他特殊群體，以檢察機關同意為附條件不起訴的充要條件。當然，擴大不起訴權絕不是允許檢察機關恣意、獨斷地處理案件，而是綜合全案情況客觀、公正地決定是否提起公訴。

（三）強化法律監督權是可回溯終端控制機制運行的關鍵

在刑事訴訟中，檢察機關的法律監督權包括偵查監督權（批捕權和糾正偵查違法權）和刑事審判監督權。在以審判為中心的訴訟制度中，檢察機關對法院的監督是次要的，對偵查機關的監督才是重點，是可回溯終端控制機制運行的關鍵。從訴訟流程角度看，檢察機關的偵查監督是對前監督或反向監督，符合監督的一般規律；而檢察機關的審判監督是對后監督或正向監督，屬于我國特有的司法監督模式。從監督對象角度看，檢察機關對法院的監督與對公安的監督不同，應當尊重審判規律和裁判權威，在維護法制統一和司法公正的前提下，實施審判監督權時應保持必要的克制和謙抑。因為審判程序本身具有中立、公開、透明、抗辯、多方參與性，因而必然是內含多方監督制約特性的，在庭審實質化條件下，這些特性將表現得更加明顯。而對于享有除逮捕外所有強制偵查措施決定權的公安機關，其偵查活動隱蔽、秘密，且難于監督，容易導致偵查措施的濫用和誤用，檢察機關的偵查監督權就應表現出適當的強勢，以便對偵查活動進行過濾和控制。

很多學者和司法實務人員都認識到，以審判為中心的訴訟制度改革對檢察機關偵查監督工作提出了更高的要求，認為應強化偵捕訴一體化建設：一方面，積極引導偵查，加強與偵查機關的溝通；另一方面，統一捕訴雙方認識，強化捕訴銜接［18］16。筆者認為，這些觀點雖有可取之處，但也可能存在對審判中心視角下偵查監督權的誤讀。結合以審判為中心，公檢法三機關相互配合應體現在偵查、公訴服務審判上，前者配合后者查明案件事實、收集證據，而相互制約則更多的是后者對前者的逆向監督。在絕大多數國家，包括逮捕在內的大多數審前強制措施都由法院批準決定，屬于司法審查的內容。因為審前強制措施是在尚未定罪的情況下直接限制或剝奪犯罪嫌疑人的人身和財產權利，必須以保證刑事訴訟正常進行為限，如果超出必要限度，正義將變成非正義。強制措施對迅速查明案件事實、收集犯罪證據有重要作用，以追訴犯罪為目的，偵查和公訴機關必然選擇大量適用強制措施以便迅速破案和提起公訴。為保證司法公正、保障公民權利，強制措施必須由中立的司法機關來決定，即在審前程序中營造一種類似訴訟的三角結構，追訴機關能否限制和剝奪犯罪嫌疑人的權利將由中立的第三方決定。在多數國家，這種第三方被限定為法院，所以很多學者對我國將批準逮捕權賦予檢察機關持強烈批判的態度。權力分配給誰固然重要，但更重要的是權力主體以何種方式行使權力。只要檢察機關在實施審查逮捕權力時能保持作為裁判者的獨立性、被動性①被動性，即審查不能由檢察機關自動發起，必須由相關權利主體申請。，確保審查程序的平等性②平等性，即審查的發起者和被審查者地位平等，具有對等的程序權利。、參與性③參與性，即審查應保證發起者和被審查者具有充分的程序參與權，有充分發表意見、提供證據的機會。和法定性④法定性，即審查應按照法定的程序規則進行調查、聽證、審理、辯論、裁判等。，同樣可以作為逮捕的決定者。而且，根據聯合國《公民權利和政治權利公約》，刑事羈押應取得審判官或其他經法律授權行使司法權力的官員的授權，我國檢察機關在執行偵查監督權時就是經憲法授權行使司法權的機關。但在行使該權力時，檢察機關必須在偵查機關和當事人之間保持中立，同時也要與后續的公訴主體適當分離，以形成必要張力，做出不偏不倚的決定。

三、以審判為中心視角下的繁簡分流

繁簡分流是指檢察機關對具有起訴必要、必須交付審判的案件，在起訴之前對其審判方式予以確定，即審判程序的選擇功能［19］6。以審判為中心的訴訟制度改革中，檢察機關通過不起訴權的擴張發揮案件截流功能，通過強化偵查監督發揮流程監督功能，在減少進入審判程序的案件總量和保證案件質量方面發揮重要作用。而繁簡分流則是檢察機關為進入審判程序的案件選擇適當的審判方式，不僅有利于實現刑罰資源的效用最大化，也有利于保障人權，從而實現法治追求。

（一）立足“排擠效應”，繁簡分流能夠優化審判資源配置

“排擠效應”是西方經濟學的概念，指政府增加支出所引起的私人消費或投資降低的效應。簡單理解就是社會整體資源有限，投入一方的資源增加，投入其他方面的資源必然減少。引入刑事法領域，就是投入刑罰資源時，必須相應地減少其他社會福利與公共建設的支出⑤參見張平吾《犯罪學與刑事政策》，轉引自蔡道通《中國刑事政策的理性定位》，見陳興良主編《中國刑事政策檢討》，（北京）中國檢察出版社2004年版，第183頁。。我國處于經濟轉軌、社會轉型的矛盾凸顯期，刑事案件逐漸增多，特別是伴隨《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（九）》的出臺，犯罪圈不斷擴大，扒竊、危險駕駛、買賣使用假身份證明、替考等輕微刑事案件明顯增多，而且部分原以勞動教養處理的介于違法和犯罪之間的案件也被納入刑事治理領域。在刑罰資源總量不變的情況下，面對社會轉型帶來的犯罪浪潮，檢察機關通過繁簡分流能夠破解法院受理案件數量上升以及案多人少的矛盾，能夠以較小的司法成本取得較好的法律效果。“根據案件難易、刑罰輕重等情況，推進繁簡分流，構建普通程序、簡易程序、速裁程序等相配套的多層次訴訟制度體系”［20］，即以快速簡易的程序處理大量輕微犯罪，而以有限資源集中處理少數嚴重的犯罪。而且，越是嚴重的案件，越有可能更嚴重地侵犯人權，如錯判死刑就是最極端的例子。因此，應該把大部分資源投入到重大、疑難、復雜犯罪案件的司法程序運作中，適用普通程序；而對輕微案件實行“從快”處理，適用簡易和速裁程序，把從輕微犯罪案件中節省下來的資源投入到嚴重的犯罪案件中，提高嚴重犯罪案件的審判質量，從而更好地保障人權。而且，由檢察機關對有必要提交審判的刑事案件進行繁簡分流，將審判資源在不同層次的案件之間進行分配也是世界多數國家的普遍做法。

（二）立足“刑事一體化”，繁簡分流應以犯罪分層為標準

所謂犯罪分層，是指根據犯罪的嚴重程度將所有犯罪劃分為不同層次的犯罪分類方法。從法國舊制度時期的罪分兩類到拿破侖刑法典的罪分三類，這種制度化的犯罪分層首先在歐洲，繼而在英美法系國家產生了輻射效應，至20世紀末，犯罪分層已逐漸成為絕大多數國家刑法的通例［21］147。犯罪分層就是對犯罪按照不同嚴重程度進行分層，然后再在不同層次的犯罪之間規定資源分配原則，這不僅有利于刑事政策的制度化、科學化，有助于統一刑法內部犯罪輕重的標準，更能優化司法程序，節約司法資源，是貫穿刑事一體化的主線。立足于此，繁簡分流與犯罪分層理論之間存在著密切的關聯性，繁簡分流實際上是犯罪分層在審判程序選擇上的輻射效應。在審判程序的選擇過程中引入犯罪分層，用犯罪分層代替現有關于犯罪輕重的規定，統一標準，統一定性，將不同層次的犯罪直接與三種審判程序對接起來，提高繁簡分流的效率，使其內部更加規范和協調。

如何進行犯罪分層是繁簡分流科學化的關鍵。我國尚未建立犯罪分層制度，但學界對犯罪分層的討論卻很熱烈，有二分法、三分法和四分法三種主流觀點。結合我國實際，以法定最高刑為標準將犯罪分為三個層次，即重罪、輕罪和微罪。相應的，微罪通過檢察機關的不起訴或速裁機制予以消化，輕罪主要適用速裁程序或簡易程序，重罪則要進入普通程序。犯罪分層中，法定最高刑的彈性設定為檢察機關的案件截流和分流提供了充分的自由裁量空間。犯罪分層提供了一個標有刻度的漏斗，自上而下，犯罪嚴重程度逐漸降低，每一個刻度形成的同心圓都有一層過濾網，檢察機關的繁簡分流工作就是將不同過濾網上的案件送入不同的審判程序。在德國，只有不到20%的案件按照普通審判程序提起公訴；在美國，只有10%；在法國、日本等國家，走完整個訴訟程序的案件也只有10%－15%，三分之二以上的案件都經過簡易程序、速裁機制（處罰令）處理。以案件量的多寡為標準，以偵查、起訴和審判三個訴訟階段為節點，科學的刑事訴訟流程會呈現出一個橄欖形的結構，即兩頭小中間大，大部分案件都在檢察機關內被消化掉，治安案件很少，能進入審判程序的案件也是少數，而且在進入審判程序的少數案件中，大部分都未經普通程序審理。我國刑法采用既定性又定量的方式，犯罪門檻高，治安違法案件數量遠大于刑事案件①根據《中國法律年鑒》，2014年全國治安案件有1-188萬件，而刑事案件只有654萬件。，行政權與司法權的博弈將是一個長期的過程，所以橄欖形的上半部分一時之間難以實現；但下半部分（即漏斗形）是以檢察權為主導的，應該通過截流和分流的方式迅速實現。

在整個刑事訴訟流程中，檢察機關本身具有不起訴裁量權，對前一訴訟階段公安機關的偵查活動具有法律監督權，對后一階段法院的審判活動具有繁簡分流權，這關系到整個訴訟的質量和效率。所以，在以審判為中心的訴訟制度改革中，檢察機關肩負重任、大有作為。為此，檢察機關必須以奮發有為的態度積極投身到這項改革中，同時兼收并蓄，認真學習和借鑒古今中外刑事審判的有益經驗，正確、全面地認識審判中心的內涵以及審判中心對公檢法三機關之間關系帶來的影響，明確自身的職能定位，強化截流、分流和偵查監督的功能，科學提升其在司法體系中的權重，切實履行好檢察機關在犯罪治理中的法定職責，為法治國家建設與依法治國做出應有的貢獻！

［1］樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負責、相互配合、相互制約”關系論》，《法學雜志》2015年第11期，第1-10頁。［Fan Chongyi，″On the Relationship between Trial Center Doctrine and Principle of Individual Responsibility and Mutual Coordination and Supervision，″Law Science Magazine，No．11（2015），pp．1-10．］

［2］沈德詠：《論以審判為中心的訴訟制度改革》，《中國法學》2015年第3期，第5-19頁。［Shen Deyong，″Discussion on Promoting the Reform of Litigation System Centered on Judgment，″China Legal Science，No．3（2015），pp．5-19．］

［3］龍宗智：《“以審判為中心”的改革及其限度》，《中外法學》2015年第4期，第846-860頁。［Long Zongzhi，″The Reform toward Proceedings Centered on Trial and Its Limits，″Peking University Law Journal，No．4（2015），pp．846-860．］

［4］王敏遠：《以審判為中心的訴訟制度改革問題初步研究》，《法律適用》2015年第6期，第2-6頁。［Wang Minyuan，″Discussion on the Systematic Reform in Litigation with Trial at the Center，″Journal of Law Application，No．6（2015），pp．2-6．］

［5］周強：《推進嚴格司法》，《人民日報》2014年11月14日，第6版。［Zhou Qiang，″Promoting a Strict Judiciary，″Peoples Daily，2014-11-14，p．6．］

［6］朱孝清：《略論“以審判為中心”》，《人民檢察》2015年第1期，第6-9頁。［Zhu Xiaoqing，″Systematic Reform in Litigation with Trial at the Center，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．1（2015），pp．6-9．］

［7］王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革對檢察工作的影響》，《人民檢察》2014年第22期，第47頁。［Wang Shouan，″The Influence of the Systematic Reform in Litigation with Trial at the Center on Procuratorial Work，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．22（2014），p．47．］

［8］王兆國：《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》，見陳光中主編：《〈中華人民共和國刑事訴訟法〉修改條文釋義與點評》，北京：人民法院出版社，2012年，第171頁。［Wang Zhaoguo，″The Instruction of the Amendment（Draft）of the Criminal Procedure Law of the Peoples Republic of China，″in Chen Guangzhong（ed．），Paraphrase and Comment on the Criminal Procedure Law of the Peoples Republic of China（2nd Edition），Beijing：Peoples Cour Press，2011，p．171．］

［9］高銘暄主編：《刑法專論（第二版）》，北京：高等教育出版社，2006年。［Gao Mingxuan，Special Treatise on Criminal Law（2nd Edition），Beijing：Higher Education Press，2006．］

［10］盧樂云：《德國檢察官為何受寵備至——德國檢察官選任與考核機制見聞》，《人民檢察》2011年第1期，第85-87頁。［Lu Leyun，″Why the Procurators Are So Prized in Germany：The Mechanism of Selecting and Evaluating Procurators in Germany，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．1（2011），pp．85-87．］

［11］宋英輝：《國外裁量不起訴制度評介》，《人民檢察》2007年第24期，第10-11頁。［Song Yinghui，″Comments on the System of Non-prosecution in Foreign Countries，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．24（2007），pp．10-11．］

［12］汪振林、蕭然：《檢察院裁量權問題與刑事司法效率的提高》，《云南大學學報（法學版）》2004年第3期，第86-89頁。［Wang Zhenlin-＆Xiao Ran，″The Discretion Power of Procuratorate and the Question of Improving the Efficiency of Justice，″Journal of Yunnan University Law Edition，No．3（2004），pp．86-89．］

［13］黎莎：《我國刑事訴訟中不起訴率問題研究——兼與德國的比較》，《四川警察學院學報》2008年第2期，第91-98頁。［Li Sha，″Study on the Non-prosecutor Rate Question in Criminal Suit in Our Country，″Sichuan Police College Journal，No．2（2008），pp．91-98．］

［14］盧建平：《法國違警罪制度對我國勞教制度改革的借鑒意義》，《清華法學》2013年第3期，第108-125頁。［Lu Jianping，″The Significance of Police Offence in France for Chinese System on Reeducation through Labor，″Tsinghua Law Journal，No．3（2013），pp．108-125．］

［15］汪海燕：《論刑事庭審實質化》，《中國社會科學》2015年第2期，第103-122頁。［Wang Haiyan，″Making Criminal Trials Substantive，″Social Sciences in China，No．2（2015），pp．103-122．］

［16］陳樂、曾健：《我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析》，《法制與社會》2012年第3期，第149-150頁。［Chen Le-＆Zeng Jian，″Rethink and Rebuild the Procuratorial Power in China：An Analysis Centered on Public Prosecution，″Legal System and Society，No．3（2012），pp．149-150．］

［17］任楚翹：《審查逮捕如何落實“審判中心”訴訟制度改革要求》，《人民檢察》2015年第9期，第79-80頁。［Ren Chuqiao，″How Will the Examination and Approval of Arrests Satisfy the Systematic Reform in Litigation with Trial at the Center，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．9（2015），pp．79-80．］

［18］黃曙、王成：《“審判中心”背景下偵訴關系的檢視和完善》，《人民檢察》2015年第8期，第14-17頁。［Huang Shu-＆Wang Cheng，″The Improvement of the Relation between the Investigation and Prosecution in the Trial-centered Criminal Procedure，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．8（2015），pp．14-17．］

［19］吳宏耀：《我國公訴制度的功能檢討與優化》，《人民檢察》2016年第1期，第5-10頁。［Wu Hongyao，″Self-criticism and Optimization of the Prosecution System in China，″Peoples Procuratorial Semimonthly，No．1（2016），pp．5-10．］

［20］孟建柱：《堅持以改革創新為引領-奮力開創政法工作新局面——學習貫徹習近平總書記關于政法工作重要指示》，2016年3月15日，http：／／legal．people．com．cn／n1／2016／0315／c42510-28201504．html，2016年5月4日。［Meng Jianzhu，″Insist on Innovation and Open the New Start of Politics and Law Work，″2016-03-15，http：／／legal．people．com．cn／n1／2016／0315／c42510-28201504．html，2016-05-04．］

［21］盧建平：《刑事政策與刑法變革》，北京：中國人民公安大學出版社，2011年。［Lu Jianping，Criminal Policy and the Reform of Criminal Law，Beijing：Chinese Peoples Public Security University Press，2011．］

The Characterization and Function of the Procuratorial
Powers in the Trial-centered Criminal Procedure

Lu Jianping Wang Xiaoxue
（Law School，Beijing Normal University，Beijing100875，China）

The systemic reform in litigation with the trial at the center is initiated by the Central Committee of the Communist Party of China；however there are different understandings and reactions in both theoretic and practical fields．Chinese judicial organs share the same opinion positively，while public security organs and procuratorates are not very active，which hinders the development of the reform negatively．This paper analyzes the meanings and extensive functions of the trial-centered criminal procedure reform，and explores the procuratorates responsibilities in this reform，and aims to push the reform under the background of the existing legal framework and judicial practice in China．

First of all，the basic meaning of the trial-centered criminal procedure reform is：transforming the original one-way criminal litigation process of″investigation，prosecution，adjudication and execution″to isosceles triangular criminal litigation structure of″equal participation of the accusing and defending parties and the impartial judge；″thus to strengthenthe central role of the trial and move back the court to the position of criminal judgment subject．This paper holds the opinion that the trial-centered criminal procedure reform should offer two extensive function．The first one is case filtration．The number of cases that enter trial must be seriously controlled in order to ensure that necessary cases for trial are intensively cultivated．Facts and evidences of the cases being investigated and examined for prosecution can stand the test of the law．The second one is the so-called″end control．″The litigation supervision mechanism of″dating back from investigation，prosecution to adjudication，″must be built in order to change the grimace of investigation combined with the approval of arrest making the prosecution and the adjudication mere figureheads．The former and the latter is progressive．The latter restricts the former，while at the same time the end control of the adjudication is emphasized in the whole proceedings．Secondly，the characterization of prosecutorial powers should be a combination of executive，judicial and legal supervisory powers：normalize the accusation power by making it more prudential and strict；expand the non-prosecution power centered on relative and conditional non-prosecutions；strengthen the power of legal supervision by keeping the independence and passivity during approving arrest．Finally，the procuratorate should choose the right trial procedures for the cases by means of the dividing mechanism of the complex and the simple with the standard of crime stratification．Petty crimes are processed through non-prosecution，the system of leniency based on peccavi or fast-track sentencing procedure；misdemeanors are disposed by fast-track sentencing or summery procedure；felonies are pushed to the ordinary procedure．By means of the above，we can improve the quality of the treatment of crimes with the judicial resources saved from the former ones．

trial-centered criminal procedure；prosecutorial discretion；supervision to investigation；crime stratification；case filtration；dividing mechanism of the complex and the simple

10．3785／j．issn．1008-942X．CN33-6000／C．2016．05．043

2016-05-04［本刊網址·在線雜志］http：／／www．zjujournals．com／soc

［在線優先出版日期］2017-04-11［網絡連續型出版物號］CN33-6000／C

國家社會科學基金項目（15BYY012）

1．盧建平（http：／／orcid．org／0000-0001-7354-834X），男，北京師范大學法學院教授，博士生導師，法學博士，主要從事刑法學、犯罪學、形勢政策學等研究；2．王曉雪（http：／／orcid．org／0000-0001-7711-0150），女，北京師范大學法學院博士研究生，北京市順義區人民檢察院助理檢察員，主要從事刑法學、犯罪學、刑事政策研究。