事中事后監(jiān)管的模式與方法選擇

文 蘆國慶

事中事后監(jiān)管的模式與方法選擇

文 蘆國慶

經歷了簡政放權之后，如何構建高效合理的監(jiān)管體系，加強事中事后監(jiān)管，就成為當前監(jiān)管部門急需解決的問題。需要從審批改革的模式著手，分析改革對事中事后監(jiān)管的具體影響，從而選擇合適的事中事后監(jiān)管方式，實現(xiàn)放與管的有機結合。

近年來，行政審批改革的頂層設計從重數(shù)量向提高含金量轉變，并明確提出了“加強監(jiān)管創(chuàng)新，促進社會公平正義”，“推進政府監(jiān)管體制改革，加快構建事中事后監(jiān)管體系”。可以說，在推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務和轉變職能上，本屆政府是拿出了硬措施，打出了組合拳。國務院相繼出臺了兩個事中事后監(jiān)管的指導意見，但通過放權后面對復雜的監(jiān)管對象，基層監(jiān)管部門似乎一下子失去了監(jiān)管的方向。在經歷了大批量的簡政放權之后，如何構建高效合理的監(jiān)管體系，加強事中事后監(jiān)管，就成為當前監(jiān)管部門急需解決的問題。

到底哪些因素制約或者影響著事中事后監(jiān)管？事中事后監(jiān)管又有哪些方式？這里通過對審批改革模式的分析，把握改革中的價值取向，梳理出改革模式中對事中事后監(jiān)管的制約因素，從而進一步理清事中事后監(jiān)管的方式方法。

行政審批改革的幾種模式

對行政審批改革的分類，學界多有論述，有人從制度變遷的歷史沿革進行分析，認為可以分為創(chuàng)建與形成時期（建國初期）、持續(xù)與強化時期（20世紀80年代初以前）、調整與改革時期（20世紀80年代至今）。有人從許可權配置形式角度，認為中國行政審批制度改革應當從碎片式審批體制向整體性政府轉變。有人認為新一輪審批改革仍然沒有呈現(xiàn)出擺脫運動化、形式化的跡象，從行政憲制主義進路來重新設計。但對審批改革的模式研究卻少有論及，對審批改革進行模式化的研究有利于把握改革本質特征。行政審批改革的模式就是一類審批改革行為和制度基本特征的揭示，不同的審批改革模式又體現(xiàn)了不同的管理理念和價值取向。筆者認為，應當從事項認定、職權配置（事權劃分）以及審批流程三個方面來把握審批模式的基本類型。因為事項認定直接決定了許可的減少和轉移，職權配置（事權劃分）影響了審批的層級和集中程度，審批流程又是判斷簡政放權的重要標準。從總體上看，改革開放以來審批改革大致可以分為如下幾種模式：

部門審批模式。部門審批是建國以來行政管理的延續(xù)，其形式是審批事權條狀分割于各職能部門。行政審批的事項、條件和程序的設定，屬于各單行行政法律規(guī)范，而通過法律規(guī)范所賦予的許可實施權和解釋權，使得各部門審批權限在各自領域內可以發(fā)揮至無限可能。這直接導致國務院行政審批改革進行了10批次的取消和調整中，有些部門采取了“明消暗增”、“化整為零”、“轉移掛靠”、“改頭換面”等方式，大大抵消了改革的正面效應。除此以外，各審批部門由于管制目標的不同，審批事項在優(yōu)先序列上并無高低之分，或者互設前置，當他們作用于同一申請對象時，就可能產生矛盾和不一致。

集中審批模式。這種模式以職權集中和形式到位為基本要求，基本表現(xiàn)形式是行政審批權集中到一個處室（行政審批處），事項辦理也集中到窗口，從而為公眾提供“一站式”的審批服務。該模式逐漸形成了政務服務中心（審批中心）的形式，但由于法律地位的天然缺失、事項辦理的實質空化，近年來有向“行政審批局（行政許可局）”改革的趨勢。該模式做到了形式上人、事、權的集中，在一定程度上提高了行政效率并方便了社會公眾。

特殊授權模式。該種模式屬于改革中的“試驗田”，僅限于小部分區(qū)域，主要依據(jù)是行政許可法第21條，由國務院進行授權。到目前已經有以下幾個文件進行了改革的“試驗”：《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》(2012年12月28日)、《全國人大常委會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》(2013年8月30日)、《國務院關于在自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關行政法規(guī)、國務院文件和經國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定》（國發(fā)〔2016〕41號）。該種方式無論是事項認定、職權配置，還是審批流程都打破了法規(guī)的限制，因此屬于特別授權。特殊授權模式僅限行政法規(guī)規(guī)定的事項，但是改革實際上已經有了突破。

上述審批改革的模式并未涵蓋所有的改革類型，但上述三種模式所體現(xiàn)的基本理念和價值卻能代表一段時期以來和當前審批改革的取向。我們仍以事項認定、職權配置（事權劃分）和審批流程為基本要素進行比較：部門審批模式以《行政許可法》的制定為其制度化標志，大部分的許可均以行政法規(guī)形式設定，也造成了部門審批利益化的濫觴；在職權配置（事權劃分）上并不清晰，審批事項授權和委托交叉體現(xiàn)，部門間事項互設前提和條件；審批流程各成體系，紛繁而復雜，從而體現(xiàn)了較為濃厚的政府（部門）干預色彩。集中審批模式初期僅對事項進行了集中，尤其是進駐中心的事項往往還沒有觸及到審批部門的核心利益，或者是觸及部門利益的事項無法進駐中心，后期在授權到位、并聯(lián)審批乃至成立審批局的條件下，初步實現(xiàn)了由部門審批向政府審批的轉變；在職權配置（事權劃分）上，實現(xiàn)了審批權和監(jiān)管權的分離，打破部門利益化的格局；在審批流程上，集中為審批事項的合并、取消創(chuàng)造了先天條件，有利于破除行政壟斷，促進市場公平競爭，這也是“讓市場起決定性作用”的體現(xiàn)；“一站式”服務也實現(xiàn)了便民的目的。特殊授權模式在事項認定上則更加開放，往往根據(jù)局部地區(qū)的經濟發(fā)展水平和開放水平，采用負面清單的形式，直接予以取消或者轉移；在職權配置（事權劃分）上，更加注重事中事后監(jiān)管，是政府職能轉變的重要體現(xiàn)；審批流程上精簡審批條件，推廣“容缺受理”，體現(xiàn)的是讓市場的歸市場，政府的歸政府。

審批改革模式對事中事后監(jiān)管的影響

通過事項認定、職權配置（事權劃分）和審批流程三個角度來認識審批改革模式，是為了反映改革的本質——政府和市場的關系。通過模式的分析來理清事中事后監(jiān)管問題，主要原因有：一是審批改革和事中事后監(jiān)管都是政府與市場關系的外在表現(xiàn)。二是運用了“歷史制度主義的歷史分析范式”：前一階段的政策選擇往往會決定和影響著后一個階段的政策方案，制度變遷具有路徑依賴。

部門審批模式中，事項認定和職能配置（主要是事權劃分）都對事中事后監(jiān)管產生了較大影響。首先是事項認定雖然采用形式上的法定主義，但是支配監(jiān)管的理念卻是“無審批不監(jiān)管”，從而出現(xiàn)了“重審批輕監(jiān)管”、“只批不管”、“管而不治”等現(xiàn)象。其次，審批和監(jiān)管的層級分離，體現(xiàn)的是中央和地方的關系。但無論是否許可，絕大部分事項的監(jiān)管責任都在基層。同時，部門間審批事項的交叉在事前已經出現(xiàn)煩擾，事后更是剪不斷理還亂。再次，事中的監(jiān)管也存在著空置的可能，許可審查與現(xiàn)場核查的權責關系、依據(jù)、標準的一致性等都沒有理清。總的來看，該模式沒有明顯地區(qū)分審批與事中事后監(jiān)管，屬于典型的“誰審批誰監(jiān)管”，這也是當前審批改革的重要對象。

集中審批模式中，職能配置對事中事后的影響更明顯。集中的是事項，尤其是近年來各地推行的權力清單、審批清單和服務清單等形式，并以行政審批局的主體名義實施，更是實現(xiàn)了審批權的高度集中。換個角度看，審批權的集中同時是審批和事中事后監(jiān)管職權的分離，這種權力架構的調整直接影響了監(jiān)管方式。

一是審批標準的掌握，由條線部門轉變?yōu)榫C合部門，甚至還可能出現(xiàn)了并聯(lián)審批等綜合標準判斷問題。這給事中事后監(jiān)管部門帶來了無限監(jiān)管的可能。

二是監(jiān)管標準的確定。由不同的部門管同一個事項，如何統(tǒng)籌審批標準和監(jiān)管標準？如何在事中（審批過程中）實現(xiàn)監(jiān)管？對于取消審批的事項，又如何確定監(jiān)管標準？

三是探索中的綜合監(jiān)管。審批的集中必然也要求各監(jiān)管部門相互之間互通有無、加強協(xié)調，已經有部分地方和領域在探索統(tǒng)一市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式。

特別授權模式中，事項認定對事中事后監(jiān)管的影響更廣。負面清單的做法采用的是逆向思維，政府規(guī)制只有在必要的情況下才有所作為。因此，一方面不僅審批事項大量取消；另一方面，對市場的規(guī)制也采取了綜合治理的辦法，引入了保險、中介、審計等第三方，甚至是消費者的評價，使得市場利益得以分化。政府在其中的作用主要是信息的規(guī)制。因此，事中事后監(jiān)管的方式也更加多元。

事中事后監(jiān)管方式

通過上述審批改革模式的分析，我們可以看到不同模式對監(jiān)管方式的影響。在今后的改革過程中，我們應當著重注意兩個方面的問題：

一、先前的行為模式和制度體系對改革的影響，換言之為改革的路徑依賴。

二、決不能把改革操作簡單化，尤其在大量審批權力仍然存在的情況下。譬如，集中審批本身是為了提供“一站式”服務，但有些事項因和第三方服務有密切聯(lián)系，集中后反而會增加群眾的上門次數(shù)；又比如，有些事項雖然下放了，但相關聯(lián)的審批卻沒有一并下放，這也增加了群眾的辦事成本。因此，改革方式不必劃一，事中事后監(jiān)管方法更不需上下一致。在討論事中事后監(jiān)管方式前，還應當對審批改革和監(jiān)管的基本理念予以明確，以妥善處理相應的因素：一是堅持法治理念、法治思維。改革是現(xiàn)行法律秩序內的“變法”，一要堅持職權法定，二要堅持程序正義，三要堅持公開透明。二是要理清政府和市場的關系。核心就是讓“政府管住自己的手，該放手時就放手”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。三是要堅持規(guī)制的多元化。市場主體、社會、政府（監(jiān)管）都應當成為市場規(guī)制的主體，信息、稅收、激勵、評價等都可以成為有效的監(jiān)管方法。

十八屆三中全會后，國務院就事中、事后監(jiān)管出臺了一批指導性文件，要求加強事中事后監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設法治化市場環(huán)境；提出了強化市場行為監(jiān)管，強化生產經營者主體責任、強化依據(jù)標準監(jiān)管、嚴厲懲處壟斷行為和不正當競爭行為、強化風險管理、廣泛運用科技手段實施監(jiān)管等監(jiān)管方式。我們認為，除了中央文件提及的一些監(jiān)管方式、方法外，事中事后監(jiān)管本身就屬于新生事物，也是一種開放的監(jiān)管體系，應當允許各地根據(jù)實際探索。

風險監(jiān)管。風險存在的客觀性和現(xiàn)代行政理念要求政府只對涉及人身財產安全等公共利益存在的風險進行規(guī)制。國務院提出強化風險管理，就質監(jiān)部門而言，即要求質監(jiān)部門加強對產品（消費品）生產領域的風險監(jiān)測分析，加快建立和完善風險評估指標體系、風險監(jiān)測預警和跟蹤制度、風險管理防控聯(lián)動機制，風險警示制度，防范區(qū)域性、行業(yè)性和系統(tǒng)性風險。風險規(guī)制的手段應當是多元化的，應當建立以行政法律性規(guī)制工具為主，經濟型規(guī)制工作和社會性規(guī)制工具為輔的多元共治的規(guī)制工具組合體系。目前需要注意的是，風險監(jiān)管中的職權配置需要認真梳理，國家、省、市、縣各級在風險規(guī)制中的角色和職能應當和監(jiān)管對象、監(jiān)管手段、監(jiān)管資源等相適應。

信用監(jiān)管。市場經濟本質是信用經濟，應通過信用約束和行政處罰的聯(lián)動，更好地實現(xiàn)市場監(jiān)管效果。對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲戒措施。通過信用記錄和信用信息的公開，約束市場各經濟主體的行為。通過信用約束手段，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。信用監(jiān)管方式的難點在于如何在行政權力中加入信用信息（條件）的配置，除了少數(shù)的機關，絕大多數(shù)部門應當說對信用還較為陌生。目前看似可行的思路是，對于守信的市場主體可以采用“容缺”的方式“放松監(jiān)管”。

綜合監(jiān)管。綜合監(jiān)管與執(zhí)法體制改革休戚相關。當前改革的趨勢是要“一次出動、多項檢查”，以解決多頭執(zhí)法問題。同時，還要學會利用市場的力量、行業(yè)協(xié)會的力量去解決市場中出現(xiàn)的問題。企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管是國家以外的私人主體為確保自己的行為標準而采取的一切措施。綜合監(jiān)管出現(xiàn)于集中審批改革模式之后，其一方面要求職權配置（事權劃分）的集中，實現(xiàn)執(zhí)法權的集中；另一方面還體現(xiàn)民主參與的精神，讓各類主體參與到市場規(guī)制規(guī)程中，實現(xiàn)市場利益的分化，有效配置資源。對行政機關而言，綜合監(jiān)管方式的執(zhí)法程序也相當重要：一個規(guī)范的執(zhí)法程序既限制了行政機關的自由裁量，也保護了執(zhí)法人員的履職安全。

審慎監(jiān)管。《國務院關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點的通知》中提出要探索審慎監(jiān)管，對新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，要區(qū)分不同情況，積極探索和創(chuàng)新適合其特點的監(jiān)管方式。審慎監(jiān)管的要點在于消除市場競爭的羈絆，只有市場不能發(fā)揮作用的領域才引入監(jiān)管。比如，是否需要審批、是否需要進行經營控制等都是可以結合市場競爭予以評估的。需要說明的是，在新興領域，根據(jù)簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務的要求，設立審批應當作為一種最嚴格的監(jiān)管措施最后使用。

標準監(jiān)管。改革要求強化依據(jù)標準監(jiān)管，加快推動修訂標準化法，推進強制性標準體系改革，強化國家強制性標準管理。市場主體須嚴格執(zhí)行強制性標準，市場監(jiān)管部門須依據(jù)強制性標準嚴格監(jiān)管執(zhí)法。其實，依據(jù)標準監(jiān)管還應當包括公共服務的標準化，換言之就是要審批、監(jiān)管等的標準化。標準化系是指為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。審批和監(jiān)管的標準化對方便群眾、規(guī)范權力和提升效能方面都具有積極意義。事中事后監(jiān)管的標準化必須考慮不同審批模式的影響和路徑依賴，在項目認定、權力配置（事權劃分）和流程設置上應當根據(jù)實際情況予以考慮。

可以說，發(fā)軔于上海自貿區(qū)市場監(jiān)管部門的審批改革和事中事后監(jiān)管，對今后的監(jiān)管體系產生了重要影響。實際上，在未理清何種審批改革模式的情況下，貿然去采用新的監(jiān)管理念和方式容易產生制度體系的碰擦。恰如2016年國務院召開的全國簡政放權視頻工作會議上，總理提出的“準入不準營”問題，就反映了由工商部門牽頭組織的商事制度改革雖然一定程度上降低了市場門檻，但由各部委辦局掌握的審批事項仍然決定了市場主體能否“營業(yè)”。由此，從頂層設計考慮一套符合實際的審批改革模式尤為重要，也只有這樣一批事中事后監(jiān)管的新思路、新方法才能有效運用。

作者單位：江蘇省無錫市質量技術監(jiān)督局