從行政法視角看“證明我媽是我媽”
——行政證明的法定化

從行政法視角看“證明我媽是我媽”
——行政證明的法定化

胡建淼國家行政學院法學部主任、教授

20 15年，李克強總理在國務院常務會議上主持討論確定進一步簡政放權、取消非行政許可審批類別時，痛斥某些政府辦事機構讓百姓“辦事難”的現象，其中批評了要求公民“證明我媽是我媽”的荒唐事例。

中國人已習慣于在“證明”中生活。據北京市政府審改辦相關負責人介紹，他們對21個社區居委會做過摸底調查，了解到由居委會日常開具的各類證明高達240余個，社保、住房、養老、就業、上學，甚至養狗，都離不開居委會的一紙“證明”。 不少證明的含金量和必要性令人懷疑，如“你還活著”“我媽是我媽”“菜刀確實已經丟失”之類的證明，更是讓人啼笑皆非。

國務院總理的痛斥，人民群眾的呼吁，全國媒體的批判，讓這些沒有意義的“證明”成了過街老鼠。對此，國務院辦公廳、公安部、北京市政府等部門相繼出臺了一系列規定和措施，廢止了一批證明，讓群眾少跑腿，我為此點贊！抓好行政證明工作，減少公民提供證明的負擔，要從減少公民提供證明要求上，而不是減少行政機關出具證明作為突破口。

如何對待證明的問題，與其說是管理問題，不如說是法律問題。要杜絕“證明我媽是我媽”之類的荒唐事例發生，關鍵是要匡定行政機關要求公民提供證明的權力和公民必須向行政機關提供證明的義務。

一方面，公民參與行政程序，辦理有關手續時，有時必須向行政機關提供證明，如收入證明、無房證明、婚姻證明等。公民不提供證明便會引起不利后果，這意味著公民負有行政法上的“證明義務”。當公民有提供證明的義務時，就意味著行政機關有要求公民提供證明的權力。行政機關擁有的權力，是以公民負有的義務為基礎的。沒有后者的義務就不會有前者的權力。

另一方面，行政機關為公民提供一種具有公定力的信息載體（許可證、執照和其他證明文件），以國家公權力的身份證明某一法律事實和法律關系的存在，這叫“行政證明”。行政證明雖不能直接處分公民的權利與義務，但它可以間接影響公民的權利與義務。如當公民身份證丟失，公安機關拒絕為他提供臨時身份證明時，他就無法登機。所以，行政證明是一種行政機關的義務性行為，也是一種可訴的行政行為。當行政機關有義務為公民提供證明而拒絕提供時，公民有權對這一不作為提起行政訴訟。

根據行政主體職權法定原則和相對人義務法定原則，行政機關在工作中要求公民提供證明的，必須具有法律法規依據，根據立法法第80條第2款和第82條第6款規定，規章不得設定公民的“證明義務”。行政機關沒有法律法規依據，要求公民提供證明的，公民有權拒絕。公民必須提供證明的義務同樣必須由法律法規來設定，行政機關不得在法律法規以外要求公民提供證明。當公民依法負有證明義務時，公民必須提供證明，否則由公民承擔不利的法律后果。公民依法獲得許可證、執照、房產證等證明文書，應當被認可為有效的證明文件。除非遺失，行政機關不得要求公民在這些有效證件之外，另行提供證明。

當公民應當提交的證明恰恰是有賴于有證明權的行政機關提供時，行政機關不得拒絕為公民提供證明。否則，公民有權主張權利救濟。

我們在通過行政機關的“自愿”或國務院的“命令”讓有關主管部門放棄某些證明要求時，可能更應當按照行政法的原理來規制和清理行政證明項目，最終通過制定行政程序法或行政證明法來解決問題。