論我國新時期轉基因食品安全的法律規制

摘要：生命科技的迅速發展帶來的各種轉基因食品日益影響著我們的社會生活和生態環境，這其中潛藏著巨大的未知風險，需要法律加以規制。雖然我國已經制定了一些轉基因食品安全法律，但仍存在較大缺陷，表現為法律體系不健全，立法層次不高；監管部門利益沖突嚴重；標識制度不健全；信息交流不順暢、公眾參與程度低等。轉基因食品安全的現實緊迫性要求建立與國際接軌并符合國情的法律制度，包括制定轉基因基本法、轉基因食品標識制度、轉基因食品安全監督的公眾參與制度及轉基因食品侵權救濟制度等。

關鍵詞：轉基因食品；安全風險；標識制度；法律監管

基金項目：國家社會科學基金青年項目“醫學生命科技的法律規制創新研究”（14CFX036）；湖北省教育廳哲學社會科學研究重大項目“醫療糾紛中典型法律問題及其解決機制研究”（15ZD037）

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）05-0121-04

隨著現代生命科技的迅速發展，轉基因技術在食物供給中正被日益廣泛地使用，人類社會由此似乎找到了一條解決食物短缺問題的有效途徑。然而，轉基因技術的應用顯然也給人類社會帶來了種種挑戰和風險，因為經轉基因技術改造的生物即轉基因生物，一方面可能會對人體產生一定的毒性、抗生素抗性、過敏反應和營養問題；另一方面轉基因作物的基因會向其近緣野生種進行滲透，產生所謂的“基因漂移”和“基因污染”現象，從而會對生態環境產生一些難以預料的嚴重后果。① 因此，許多國家都對轉基因生物采取嚴格的市場準入規則。與發達國家相比，我國轉基因生物監管法律制度建設仍較為滯后，市場管理混亂導致轉基因食品泛濫，給社會公眾的身體健康及社會穩定造成了巨大的威脅。

一、風險社會語境下的轉基因食品安全

21世紀是生命科技的時代，現代基因技術的迅速發展及廣泛應用使得轉基因食品從無到有、從少到多，日益被擺上了普通百姓的餐桌。可以預見，隨著轉基因技術的深入發展，還將會出現越來越多的轉基因食品。然而，食品對于人類社會意義重大，現代社會的人們在解決溫飽問題之后，更對食品提出了更高的要求——安全和高品質的食品。事實上，對于轉基因技術在農業生產和畜牧養殖等領域中的運用，一直以來就備受社會各界的廣泛關注。特別是近年來，有關轉基因食品對人體是否安全的問題，就引起了社會各界的廣泛爭論。盡管一些專家學者聲稱，轉基因食品對人體安全無害，但人們還是普遍擔憂轉基因食品的安全性問題，網絡空間和網絡論壇中講述轉基因食品危害的帖子比比皆是，一些社會知名人士也紛紛表達了對轉基因食品安全的擔憂，而國家的法律政策卻始終沒有對轉基因食品作出明確的規定。這就更引發了社會公眾對轉基因食品安全問題的廣泛質疑，乃至于形成了“談轉基因就色變”的恐慌。

轉基因技術即重組脫氧核糖核酸（DNA）技術，是指以分子生物技術為手段將一種或多種生物的目的基因植入另一生物的遺傳轉化體系，進行基因的重新組合，進而獲得某種特定性狀并且能夠使該性狀在此生物的后代中得到穩定遺傳。② 轉基因食品，又稱基因改良食品或基因修飾食品，是指那些原料中含有轉基因成分的食品。③ 目前，各國對轉基因食品的監管并不相同：歐盟國家對轉基因食品實行嚴管，不論食品中能否檢測出轉基因成分，只要是在生產過程中添加了含有轉基因的原料，就認定為是轉基因食品。④ 而美國相對寬松，只要食品中轉基因的含量不超過5%，就可以在其標簽上注明“非轉基因食品”。⑤ 我國對轉基因食品并沒有作出明確的規定，已經廢止的《轉基因食品衛生管理辦法》對轉基因食品的定義是：利用轉基因技術改變基因組構成的微生物、植物與動物制作的食品添加劑及食品。從這一規定來看，我國似乎采取歐盟國家嚴格界定轉基因食品的觀點。

對轉基因食品而言，由于轉基因技術的應用發生在基因分子水平，通常表現為賦予生物體具有更強的抗病蟲性、耐干旱性等特性，因此，轉基因食品在市場上往往很難被肉眼分辨出來，其對人類生命健康的影響在當前或短時間內也難以察覺，可能需要經過漫長的時間甚至是幾代人的基因傳遞才會顯現出來，而且這種基因的病變很可能又是影響巨大和難以恢復的。由此在不能確保絕對安全的情況下，自然引發了社會各界對轉基因食品安全性的質疑，主要表現為：是否會形成新的毒素；是否會引發過敏反應；是否會損害食物本來的營養成分；是否會對抗生素產生耐藥性；是否會打破原來的自然生態平衡，等等。可惜的是，對上述問題，至今為止并沒有讓人信服的答案。在現代社會基因技術被廣泛運用于食品工業之前，人類并不能確切地知曉其對人類的影響到底如何，也沒有現成的轉基因食品危害人類生命安全的經驗和教訓，轉基因食品的未來處于一種模糊不定的狀態，而這種不確定的狀態蘊含著巨大的風險，從而影響到人類社會對轉基因食品的接受和認可。但是，轉基因食品安全與否的模糊性并沒有阻礙轉基因食品大量地進入市場。目前，轉基因玉米、大豆、油菜等作物已在世界范圍內廣泛種植并悄然進入到人類的日常飲食中。據統計，截止到2015年，全球轉基因作物累計種植面積達到空前的20億公頃，這其中包括轉基因大豆10億公頃、轉基因玉米6億公頃、轉基因棉花3億公頃和轉基因油菜1億公頃⑥。

現代科學技術的發展，極大地提高了人類認識自然和改造自然的能力，也極大改善了人們的生活質量；但同時其也使得現代社會生活不確定性的風險大為增加，現代社會亦被學者稱為“風險社會”。現代社會的食品生產對轉基因技術的利用同樣如此，其也可能蘊藏著巨大的安全風險，并且一旦發生將導致難以挽回的災難性后果。

生命科技本身并無傾向性，但轉基因技術的發展與人們對食品安全的擔憂又是“無法緩和的矛盾體”。⑦ 如何在保障轉基因技術健康發展的同時又能消除人們對轉基因食品安全的顧慮，是一個很重要的議題。當前，我國的法治建設正如火如荼地進行，黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國戰略；同時，在生命科學領域，伴隨著現代社會轉基因技術的發展及廣泛應用，轉基因食品安全的法律規則亟待完善。對轉基因食品風險的監管，顯然需要構建科學合理的科技風險治理法律制度，這是對傳統的主要依據科技倫理即道德力量管控科技風險的反思與超越。傳統的倫理道德約束隨著社會經濟的發展而日漸單薄乏力，必然要求強有力的法律規范的介入，以法律的強制力量來保證生命科技風險的有效治理。

二、我國現有轉基因食品安全法律監管存在的問題

我國現有的關于轉基因生物安全的法律法規大多制定于20世紀90年代末至21世紀初，但隨著轉基因技術的迅猛發展，這些監管制度已顯現出諸多的缺陷，存在著嚴重的滯后性。

第一，法律體系不健全，立法層次不高。在判斷某一法律體系是否完善時，必須結合立法、執法和司法等方面進行考察。其中，立法在整個框架體系中發揮著決定性作用，因此法律體系建設需要有切實可行的立法作為支撐，而且法律法規由何種部門制定出臺，決定了其效力位階，代表了該法律在整個國家法律體系中所處的地位、所體現的基本法律價值。目前，我國的轉基因食品立法主要由國務院及其部委（農業部和原衛生部）頒布的有關轉基因食品的行政法規和部門規章組成。雖然全國人大及其常務委員會制定了具有較高立法層次的食品安全法，這其中一些規定也可適用于轉基因食品，但轉基因食品顯然不同于該法所主要規制的傳統食品。因為存在“轉基因”這一特殊情況，這類食品在試驗、生產、加工到流通的各個環節都需要作區別考慮和對待。因此，我們不能將轉基因食品與傳統食品同等對待，食品安全法也很難將轉基因食品安全的全部問題納入其保護和規制范圍之中。轉基因食品大規模商業化作為未來的發展趨勢，其立法的缺失勢必會對國家和社會公眾產生重大影響，但我國目前還缺少一部專門規制轉基因食品安全的法律。

第二，監管部門之間利益沖突嚴重。在轉基因食品安全的監管中，部門之間利益沖突往往導致立法重復和立法空缺現象并存。目前我國尚缺乏專門的綜合性轉基因食品安全立法，也沒有設立統籌性的議事協調機構，這就導致各監管部門難以獲得完整有效的轉基因食品安全信息，以至產生種種問題：一是轉基因食品市場混亂，行政管理陷入困境。對轉基因食品的監管，究竟重點是“轉基因”還是“食品”，抑或二者兼而有之呢？我國尚沒有明確規定，以至于在獲取、交換轉基因食品信息，辦理手續時，很多企業就不知所措。而且，管理部門之間的重復管理、管理的漏洞也造成轉基因食品市場的不穩定，這對于我國履行國際條約的承諾也造成了不利影響。因為轉基因生物的跨國交易或轉移需要出口國與進口國進行信息溝通與聯絡，而根據國際慣例，聯絡的部門一般為國家環保機構，但在我國是農業部，難免存在“專業不對口”的尷尬。二是各部門的利益沖突往往導致相關立法帶有部門保護主義傾向，即各部門立法只關注本部門的利益。在缺乏有效溝通和協調的情況下，各部門在對轉基因食品市場的管理過程中難免陷入混亂狀態，最終不同部門在針對同一事務管理中容易發生沖突，導致管理和監管效率低下。

第三，轉基因標識制度不健全。食品標識是在食品上做標記以記載和反映該食品的性狀、生產和流通過程等的信息。世界各國普遍建立了食品標識制度，該標識給消費者傳遞包括食品的特征、成份、生產日期和保存方法等相關信息，用以保障消費者的知情權；同時，在標識上所記的執行標準代碼也是引導監督管理機構工作的重要依據。⑧ 近年來我國非常重視推進食品標識工作，例如，2015年8月，國家質量監督檢驗檢疫總局就重新修訂了《食品標識管理規定》，以進一步加強食品標識工作，其第5條明確規定：“食品或者其包裝上應當附加標識”；第16條第3項規定，“屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的”應當在其標識上標注中文說明。但是，由于我國傳統社會中食品標識意識淡薄及各種現實困境，轉基因食品標識的實際效果并不明顯。加之《食品標識管理規定》第5條又規定：“但是按法律、行政法規規定可以不附加標識的食品除外”，這無形之中也可能給轉基因食品留下了免去標識義務的“后門”。而轉基因食品因其理論上潛藏著巨大的安全風險，更應當強調有所標識。例如，歐盟國家對于轉基因食品持謹慎的態度，自然對轉基因食品采取強制性標識制度；雖然美國對轉基因食品的態度較為開放，民眾也較能接受轉基因食品，但是對轉基因食品也建立了自愿性轉基因標識制度。相比之下，我國轉基因食品標識制度建設很不健全，沒有明確和細致地規定轉基因食品的標識制度；對于轉基因食品規制的范圍也比較狹窄，由于沒有對轉基因食品作出明確的界定或采取列舉式提示性規定，實踐中很多轉基因食品并沒有被納入到標識制度管理之中；對于轉基因食品的標識也缺乏具體規定，《食品標識管理規定》只要求對轉基因食品“標注中文說明”，卻沒有明確規定應當標識的內容。

第四，信息交流不順暢、公眾參與程度低。提高公眾參與度，強調轉基因食品安全管理的交往理性，既有助于提高人們對轉基因食品的安全意識，又有助于提高轉基因食品安全管理的透明度，從而讓社會公眾的制約與監督作用達到最優。但在轉基因食品管理的過程中，各部門在信息交流方面并不主動，而且，我國在轉基因食品安全管理中缺乏足夠的透明度，管理過程中與社會公眾的互動程度也較低。政府相關部門的轉基因食品監管成員改選程序不透明，實踐中是由各部門推薦自己認為合適的人選，由農業部加以認定。⑨ 轉基因管理部門的人員并不向社會公眾公開，在實際管理過程中的審批材料更不向社會公眾公開。管理決策的不透明，導致社會公眾很難對轉基因食品有清晰的了解和辨別。

第五，國際社會壓力日益增加。我國已是《生物多樣性公約》與《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國，承擔著履行協議的義務，并且隨著后者違約賠償制度的完善，我國國內立法進度顯著落后于國際公約的現狀，可能導致很大的賠償風險。同時，作為WTO成員國之一，我國還需要平衡議定書與WTO協議的關系，這更需要國內立法的巧妙安排。此外，相關法律規定不全面、落實不到位還使得我國經常被跨國公司采用次級標準，成為了轉基因食品的“法外之地”。例如，2005年3月，“綠色和平”組織就披露，在中國市場上銷售的卡夫食品有限公司生產的“樂之三明治餅干”和金寶湯公司生產的“金寶金黃玉米湯”中含有轉基因成分。而這兩家食品企業都曾在歐洲市場上作過不使用轉基因原料的承諾，但在我國卻未作出如此承諾，置轉基因食品安全于不顧。

三、我國新時期轉基因食品安全法律制度的完善

現代社會轉基因技術的發展日新月異，各種各樣的轉基因食品正日益深刻地影響和改變著我們的食物結構和生態環境，然而由于認識的局限，我們還缺乏對轉基因食品安全與否的明確認知，由此潛藏著未知的巨大風險，也引發了人們對轉基因食品安全的恐慌，因此，如何構建科學合理的法律制度以既有利于推動轉基因食品市場的發展又充分保障轉基因食品安全，顯然是社會各界的關注熱點。

第一，制定轉基因食品專門法，建立完善的轉基因食品法律體系。完善轉基因食品安全的立法，我們應借鑒發達國家的經驗，建議由全國人大及其常務委員會制定專門的《中華人民共和國轉基因食品安全法》，使其成為轉基因食品安全的“基本法”。該法應厘清相關部門的管理職責，明確公民轉基因食品安全問題的知情權，建立保障轉基因食品安全的基本制度。轉基因食品安全問題是關系國計民生的重大問題，相關立法權應統一由全國人大及其常務委員會來行使，在全國人大及其常務委員會制定基本法之后，再由國務院及其部委制定詳細的行政規章或部門規章⑩。通過上位法的制定可以統一協調各部門，避免混亂沖突的局面，最終形成一個以《轉基因食品安全法》為上位法，行政法規、部門規章為下位法上下結合、相輔相成的轉基因食品安全法律體系。

第二，建立完善的轉基因食品標識制度。標識制度是轉基因食品安全立法中最為重要的制度之一，集中體現了各國對轉基因食品安全的謹慎態度，通過施以明確的食品標識，可以加強對轉基因食品安全的監管及對消費者知情權的保護。我國有學者就指出：“標識管理制度對消費者轉基因食品購買意愿有顯著影響，消費者對政府轉基因食品標識管理信任度越高、對標識的關注度越高，其購買意愿也就越高”。{11} 目前，雖然我國對轉基因食品實行強制標識制度，但是缺少一些具體的實踐性規定，因此應當針對轉基因食品的不同情形，細化標識標準：首先，應將轉基因食品強制標識制度的應用領域擴大至轉基因食品加工的全部流程，只要是最終產品中包含轉基因成分，都應當進行強制標識，標明其轉基因成分。其次，要設定標識閾值，補充標識豁免規定。在轉基因食品的生產、加工、運輸和流通過程中，因為偶然因素和技術上的不可抗力，難免造成轉基因食品和非轉基因食品的混雜和污染。對此，應借鑒其他國家的立法經驗及我國轉基因食品安全評價和檢測的實際水平，設定1%的閾值標準和豁免制度。這將有利于增強標識制度的科學性和可操作性。再次，借鑒歐盟國家的做法，引入可追溯性標識管理。可追溯標識管理就是明確規定轉基因食品的生產者在進行第一次銷售時，應當以書面形式向下一環節的銷售者提供銷售食品所包含的詳細的轉基因信息，并依次向下一環節傳遞。

第三，建立健全轉基因食品安全監督的公眾參與制度。由于轉基因食品技術的特殊性，使得政府在監管過程中起著主導作用，但是我們也不能忽視社會公眾的力量。讓社會公眾參與轉基因食品安全監管，有利于降低執法機關的執法成本，提高監管效率；能夠對相關的違法行為進行有效的威懾，增加其違法成本；在一定程度上解決轉基因食品安全監管的信息不對稱問題，進一步優化轉基因食品安全監管。首先，應當增強轉基因食品安全立法與公眾的互動，以便公眾參與立法及監管標準的制定，評估轉基因食品的安全性。可以通過問卷調查、舉行聽證會等方式使公眾積極參與到轉基因食品安全監管的法律、規章制定中來；其次，應當建立轉基因食品標識說明制度，以保障公眾的知情選擇權，即公眾有權知道食品的成分、生存環境中的生物等，使公眾以主動的態度參與對轉基因食品的安全監管；再次，應當公開轉基因食品安全的公眾舉報方式，建立健全公眾意見反饋機制，確立行政主管單位及時公布轉基因食品安全監管的相關信息，確保公眾了解相關情況，并吸收公眾對轉基因食品安全監管的意見。最后，應引入公益訴訟制度，對違法的轉基因食品技術利用或者政府機構對侵害行為不作為等，應當允許社會公益組織提起公益訴訟，確保讓社會公眾參與事后監管。

第四，完善轉基因食品的救濟制度。我國對于轉基因食品安全違法者的處罰力度相對較輕。以當前法律法規中的規定，如果生產經營者隱瞞相關的食品安全信息，其后果僅僅是通報批評，并沒有規定相關處罰措施。目前，市場上的許多轉基因食品并沒有明確相關的標識，這一方面是經營者擔心消費者在得知產品的真實信息后會使銷量下降，另一方面也正是因為對于轉基因食品安全違法行為的處罰力度較輕所致。因此，應當加大對相關違法者的懲罰力度。例如，當出現轉基因違法行為時，應對經營者進行賠償性罰款，沒收其銷售的產品及其違法所得，違法行為較為嚴重時可吊銷營業執照。轉基因食品安全法應規定消費者在權益受到損害時的求償權。這里所說的消費者權益受損，不僅包括實際已經出現的對于身體健康的損害，也應當包括消費者知情權受到損害時的情況。當消費者的健康權或生命權由于轉基因食品生產經營者的違法行為受到損失，其自然享有求償權，但知情權對于消費者同樣重要，不管是從消費者的心理上還是從消費風俗或宗教信仰方面考慮，知情權的損害都是應當引起足夠重視的問題，并賦予消費者向該商品的生產經營者求償的權利。對于賠償數額的確定，建議可以考慮以購買商品的價值乘以一定的倍率，如5—10倍。雖然消費者在具體舉證和維權時存在一定難度，但有了這樣的原則性的規定，可以以此保證消費者在維權時有法可依。此外，轉基因食品安全一旦出現問題，其影響往往非常廣泛。這時僅僅依靠企業對消費者進行賠償是不現實的，企業對消費者的賠付也有一定的滯后性，不利于消費者權益的維護。為此，應建立適當的轉基因食品安全保障金制度，以更好地保障消費者的合法權益。至于轉基因食品安全基金的來源，可以采取以下三個途徑：一是政府可以逐年按一定數額對于該基金進行撥款；二是可以要求轉基因食品生產經營者在決定生產經營轉基因食品時繳納一定數額的資金作為該基金的組成部分，就如同企業所繳納的排污費的性質；三是可以從上述論述中的罰款按比例提取一部分作為該基金的來源。轉基因食品安全保障基金與普通的基金有著不同的性質，不能交由一般的基金公司進行運營和管理，因為基于該基金的性質，其并不適合進行風險性投資。建議可以在新成立的市場監督管理局之下設立專門的機構對其進行管理，以保障該基金在消費者受到損害時能夠得到正常的給付。

總之，轉基因食品安全事關我國的國計民生，必須引起高度重視。一旦轉基因食品出現安全隱患，那么其對人類社會所造成的嚴重后果將是難以估量的連鎖反應和毀滅性打擊。隨著生命科技的飛速發展，在商業化的驅動下，轉基因食品已走入千家萬戶。轉基因食品的商業化進程對緩解我國的糧食安全問題具有重要的意義，在解決了糧食供應數量上的問題的同時，也必須通過有效的法律制度對其進行規制，這樣才能保證轉基因產業的健康發展，同時保障消費者的身體健康。

（本文寫作過程中，得到了華麗娜的幫助，甚為感謝！）

注釋：

① 沈孝宙：《轉基因之爭》，化學工業出版社2008年版，第78—79頁。

② 劉謙、朱鑫泉：《生物安全》，科學出版社2001年版，第23頁。

③ 劉旭霞、歐陽鄧亞：《日本轉基因食品安全法律制度對我國的啟示》，《法制研究》2009年第7期。

④ 馬遜風：《食品安全與生態風險》，化學工業出版社2003年版，第125頁。

⑤ 薛達元主編：《生物安全管理與實踐——南京生物安全國際研討會論文集》，中國環境科學出版社1999年版，第32—43頁。

⑥ Clive James：《2015年全球生物技術/轉基因作物商業化發展態勢》，《中國生物工程雜志》2016年第4期。

⑦ 劉培磊等：《我國轉基因技術風險交流分析》，《中國生物工程雜志》2011年第8期。

⑧ 王艷林：《中華人民共和國食品安全法實施問題》，中國計量出版社2009年版，第147頁。

⑨ 張偉：《農業部為轉基因水稻品系頒安全證書被疑暗箱操作》，《中國青年報》2009年12月23日。

⑩ 楊新瑩：《我國轉基因食品安全立法模式探討》，《貴州農業科學》2011年第10期。

{11} 黃建等：《標識管理制度對消費者轉基因食品購買意愿的影響研究——以武漢市為例》，《中國農業大學學報》2013年第5期。

作者簡介：徐明，武漢大學法學院博士后研究人員，湖北武漢，430073；武漢工商學院教授，湖北武漢，430065。

（責任編輯 李 濤）