遼寧省地方政府債務風險分析

◎邢文妍

遼寧省地方政府債務風險分析

◎邢文妍

本文指出了遼寧省地方政府債務存在債務規模偏大、債務率攀升、發債利率偏高以及融資平臺融資功能受限等風險，分析了風險產生的主要原因在于財政收入和政府性基金收入的大幅度下滑，針對此根據遼寧實際提出了化解遼寧地方政府債務風險的政策建議。

遼寧 債務風險 PPP項目

近年來，遼寧經濟呈現連續負增長，除因產業結構不合理、民營經濟不發達、人口持續流出等因素外，還有一個重要原因就是政府債務率居高不下，過高的債務率致使政府通過債務投融資的能力受到一定的制約，導致資金流入減少，進一步加劇了經濟的不景氣，形成惡性循環。地方政府債務問題會影響到地方政府信用、地方經濟安全以及地方經濟發展的可持續性，因此在目前經濟下行壓力較大的背景下，研究遼寧如何化解地方政府債務風險，對更好地助力經濟增長具有重要意義。

一、遼寧省地方政府債務風險的現狀

1.遼寧省地方政府債務規模偏大，余額略有縮減。2016年，遼寧省（含大連市）地方政府債務限額為9261.7億元，全省發行地方政府債券2817.1億元。其中，置換債券2707.8億元，新增債券109.3億元。從地方債發行規模來看，2016年共有35個省市發行了地方債，遼寧發行地方債券2817.1億元，規模在全國排名第六位，雖然與規模最大的江蘇省4511.75億元有較大差距，但是相對于經濟發展實力和綜合財力水平來說，規模偏大；從新增債券規模來看，新增債券109.3億元，額度未超過2016年地方債限額9261.7億元與2015年地方債務限額9138.7億元之差，新增債券規模較小，遠低于排在前三位的江蘇873.7億元，山東701.2億元，廣東631.9億元；從地方政府債務余額來看，初步統計，2016年末全省地方政府債務余額為8525.2億元，較2014年的8765.5億元，2015年的8718.5億元有所縮減，但幅度較小。

表1 遼寧政府債務余額及債務率情況統計

2.遼寧省地方政府債務率攀升，已經超過100%的警戒線。遼寧省地方政府債務率在2012年和2013年一直控制在100%以內，處于合理范圍，在全國位于中游。但是，2014年有了跳躍式增長，債務率激增達到132%，超過了100%的警戒線，2015年債務率較2014年又擴張了25個百分點達到157%，僅低于貴州，全國排名第二。2016年債務率有所回落，約為133%，但債務風險依然較大。由于債務率較高，國家核定遼寧省新增債的額度相對較少，因此通過新增債發行來增加地方政府事業發展資金的方式受到極大限制。

3.遼寧省地方債發行利率偏高，與國債利差明顯。2016年，全國地區間地方債發行利率走勢差異性明顯，由于遼寧經濟增長下滑、債務負擔較重等原因，地方債信用資質趨于弱化，發行利率較其他省份偏高，與國債利差也較為明顯。遼寧地方債發行利率相較同期國債上浮較多，平均利差位于內蒙和黑龍江之后，全國排名第三位。自2015年9月以來，遼寧省地方債公開發行利率就一直高于全國其他省份，2016年其公開發行利差為30-35BP（高于國債利率30-35個基點）。

4.地方政府融資平臺融資功能受限，融資平臺轉型迫在眉睫。2014年之前，遼寧省地方政府融資平臺的舉債模式除傳統銀行貸款外，主要是標準化的城投債融資和以信托、資管計劃為主的非標融資。2014年10月財政部發布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資功能。2015年新預算法執行，將地方融資平臺依靠政府信用融資的渠道進一步切斷。遼寧融資平臺企業與地方支柱產業緊密相關，受到東北特鋼違約事件及經濟下行壓力影響，部分企業債券發行利率上升，融資成本升高。雖然融資平臺企業積極拓展物流、金融板塊，整合區域準公益性業務來探索市場化轉型，但整體轉型效果不顯著，轉型壓力依然較大。

二、遼寧省地方政府債務風險產生的原因

1.遼寧財政收入和政府性基金收入大幅度下滑。遼寧省地方政府債務率的攀升，最主要的原因不在于新增債務的增加，而是地方財政收入和政府性基金收入大幅度下滑。在財政收入方面，2014年遼寧一般公共預算收入首次出現負增長，為-4.6%，2015年延續2014年負增長的態勢，一般公共預算收入為2125.6億元，同比下降33.4%，2016年一般公共預算收入筑底回升，完成2199.30億元，同比增加3.4%；在政府性基金收入方面，由于受到房地產市場不景氣、土地出讓面積和交易額大幅度下滑的影響，土地出讓收入縮水，政府性基金收入連年萎縮。2015年，遼寧省政府性基金收入907.7億元，下降42.6%。2016年，政府性基金收入僅722.9億元，下降20.5%。

2.遼寧債務資金的舉債、使用、償還存在較多問題。一是遼寧債務資金來源渠道較為狹窄，主要依賴銀行，單一的融資渠道不利于充實資金儲備，增加了籌資成本，也加大了償債風險。二是在債務的使用上，舉債主要投向于基礎設施建設、土地收儲以及公益性項目，項目存在周期長、盈利能力弱的特點，加之融資平臺管理的不規范，增加了政府債務風險。三是部分政府性債務資金未及時有效的安排使用，在一定程度上存在債務資金使用效益低、浪費嚴重等問題。

3.遼寧地方政府債務預算管理不到位，公開程度低。將地方政府債務納入預算管理，是有效控制債務規模和結構的關鍵所在。遼寧省地方政府債務雖然已經納入預算，但是關于政府債務的詳細信息并未完整明確反映，相關信息和報告也未向社會公開，這造成了一方面投資者和債務評級機構無法對政府償債能力作出準確判斷，給債券的市場化定價造成困擾；另一方面社會公眾對地方政府債務情況無法進行有效監督和約束，造成債務監管不到位。

4.遼寧存在數據虛報等問題。遼寧省地方政府債務率的攀升與數據虛報造成的假象有一定的關系，因此應該客觀處理數據所呈現的結構。2014年，政府債務余額和債務率的極速攀升，有部分原因在于2011-2014年財政數據存在虛報。近兩年來，遼寧省各級政府大力擠壓財政水分，做實財政收入，這也造成了地方政府債務率的被動攀升。

三、化解遼寧地方政府債務風險的政策建議

1.穩步推進供給側結構性改革，實現遼寧財政收入持續增長。財政收入的持續增長是確保償債來源、防范債務違約風險的關鍵所在，因此要確保省級政府稅收收入和中央財政轉移支付的穩定增長。伴隨著中央密集出臺《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案》《東北振興“十三五”規劃》等一系列支持東北政策方案出臺和落實，遼寧省加大供給側改革力度，調整優化產業結構，2016年實現了財政收入的正增長，未來應開拓稅源、努力壯大地方財政實力，一方面遼寧省各級政府要積極推進簡政放權、放管結合、優化服務的制度供給改革，營造良好的營商環境，吸引更多的優質項目落戶遼寧；另一方面要圍繞“三去一降一補”五大任務，促進遼寧經濟結構優化調整，激發遼寧經濟發展的新動力，實現財政收入的持續增長，增強地方政府對債務風險的抵御能力。

2.組建企業集團，推進混合所有制改革。遼寧省已經開始通過組建企業集團，加速推動國有企業改革，積極盤活政府資產來化解政府債務。2016年4月，遼寧省交通建設投資集團成立，標志著遼寧高速公路建設開啟市場化發展新模式。2016年10月，遼寧集中出讓省交投集團、省水資源集團、遼寧能源集團等七家企業20%的股權，全面推進混合所有制改革。通過上市公司股權轉讓、產權交易所掛牌等國有資產轉讓方式，積極推動國資改革，這樣一方面補充企業資本，另一方面以存量國有資本為引子，吸引更多的社會資本投入，從而帶動國資、民資和外資的融合發展，有效降低企業資產負債率和政府債務率。2017年，建議遼寧省將組建企業集團和資產轉讓的成功經驗總結并推廣到各市，促進各市開展企業集團的組建，進一步推進混合所有制改革。

3.穩步有序推進PPP項目，吸引更多社會資本。遼寧省委、省政府高度重視PPP（政府和社會資本合作）項目，省政府成立了PPP工作領導小組，為了更好地推進PPP項目，還在省發改委設立的投融資協調處負責相關工作。據財政部全國PPP信息平臺項目庫，目前遼寧省共推出PPP項目451個，項目金額共計4807億元。截至2016年底，已經有16個項目簽約落地，總投資達到294億元，另有60個項目取得較大進展。但由以上數據可知，落地項目僅占項目總額的3.5%，絕大部分的PPP項目尚未落地。未來應該進一步加強對PPP工作的規范和指導，開展PPP相關工作的培訓，適時進行項目推介活動。通過搭建各類對接平臺吸引更多的社會資本，積極推動項目落地實施。另外，對于中央出臺的各類獎補政策應該積極爭取、用足用好并根據遼寧省自身發展情況制定獎補政策，進一步鼓勵運用PPP模式解決建設資金不足問題，將PPP模式推廣運用情況納入對各市政府的績效考核范圍。

4.科學發行置換債券，化解存量債務。發行地方債券置換存量債務，有利于保障地方在建項目融資和資金鏈不斷裂，幫助騰出部分資金支持重點項目建設，促進“穩增長、調結構、惠民生”；有利于適當延長債務償還期限，緩解遼寧目前債務償還集中、政府壓力大的問題；有利于降低地方政府債務違約概率，提高政府信用度、化解財政金融風險。2016年，沈陽市地方政府置換債券額度上限被核定為612億元，上半年全市分三批累計發行地方政府債券390億元。根據統計結果顯示，被置換的存量債務成本下降約50%，每年節約利息支出約20億元。

5.加快融資平臺公司市場化轉型，促進投融資機制創新。加快推進遼寧省融資平臺公司市場化轉型，地方融資平臺轉型應該與PPP模式推廣有機結合起來，促進轉型后的企業對經濟發揮積極作用。一是融資平臺公司以普通企業身份參與民生建設項目，項目資金可采用財政撥款、企業融資、社會資本參與相結合的方式，平臺公司對建成后的項目進行專業化管理。二是融資平臺公司主導開發或者與專業領域國企和社會資本合作開發并運營公共資源項目。三是融資平臺公司管理運營公益性國有資產，公益性國有資產的運營不以盈利為目的，而是要做好服務社會、保障民生。四是融資平臺公司投資運營經營性國有資產。堅持市場化運作，充分發揮地方國資的杠桿作用，積極投資新興產業，促進遼寧地方經濟轉型發展。

6.建立債務風險預警機制，設立政府減債工作中心。遼寧省應建立健全地方政府債務風險預警機制和應急處置機制，這是保證政府公共職能有效發揮的必要保障。各級政府應該成立以財政部門牽頭的跨部門的減債工作中心，合理設定每年的減債目標，如10%；同時加強對債務風險的監控和管理，可依據風險程度將各級政府的債務風險分為紅色風險、橙色預警和綠色可控三類，建立市縣（區）債務風險預警約談和考核問責機制等。

7.建立“互聯網+債務”的地方債信息公開制度，接受社會監督。地方債務的信息公開，不僅是評級機構進行信息評級的基礎，也是地方風險防控部門進行風險判斷的依據。一方面，遼寧應該進一步加強政府綜合財務報告的編制，報告應該包括地方政府債務的種類，地方政府債務未償還的余額，地方政府債務還本付息的情況等地方債相關事項；另一方面，通過建立“互聯網+債務”的地方政府債務信息公開制度，對地方債公開的時間、主體、形式、范圍、內容等方面作出詳細的規定。作為發債的地方政府，應在互聯網上及時披露債務的基本信息、債券的價格變動情況以及基本財政運行情況等，要實事求是，另外為防止虛假信息還應建立相應的問責機制。

8.加快建立償債基金制度，確保償債財源。償債基金制度的建立，有利于保障地方政府償債來源，緩解償債壓力。遼寧應該建立專門的償債基金，可以借鑒國際經驗，按照各地區地方政府債務風險等級的不同設定不同的償債基金，償債基金的來源也可以多元化，如地方財政收支盈余、預備費的結余部分、上級政府轉移支付、各種資源性資產性收入等均可按照一定比例納入償債基金。如重慶市，其規定各區縣按照不低于上年度直接債務余額的3%（或當年財政收入的5%-10%）的比例建立償債基金。償債基金要實施封閉式管理，禁止不合規提取和使用。

（作者單位：遼寧社會科學院財政金融研究所）

責任編輯：宋爽

注：本文系遼寧省社科基金重點項目“遼寧地方政府性債務風險預警體系研究”（項目編號：L16AJY005）的階段性研究成果