軍民融合提升空管應急處置能力策略研究

王新語+馬迎

[摘 要]近年來，深化拓展軍事斗爭準備和應對搶險救災等非戰爭軍事行動都考驗著我國的空管應急處置能力。從應急處置實踐看，我國空管應急處置能力與經濟社會發展和國家領空安全需求有差距，與發達國家相比也存在一定的差距。如何縮短差距，要走軍民融合道路，從體制建設、法制建設、能力建設以及物質基礎建設共享等方面入手，盡快構建適應新形勢新任務需要的空管應急處置體系，盡快提升國家空管應急處置能力。

[關鍵詞]軍民融合；空管；應急處置能力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.167

1 軍民融合提升國家空管應急處置能力現實而迫切

首先，軍民融合是國家空管應急處置能力適應經濟社會發展形勢需求的必然選擇。空管應急處置能力是國家綜合管理能力的重要組成部分，也代表著國家經濟社會發展水平。雖然我國已經頒布了《中國民用航空應急管理規定》，民航空管部門也積極開展應急管理工作，軍航也頒布了相關規章制度，但軍地雙方融合不夠。從空管應急處置的角度思考，軍民融合程度不高的問題比較突出，與我國經濟社會發展水平、國際地位以及我國自然災害頻發的實際情況之間存在諸多不適應，解決這些不適應，必須加強軍民融合。

其次，軍民融合是積極鞏固發展空管應急處置實踐成果的必然選擇。長期以來，我國空管工作中軍航發揮著主體作用，無論是飛行管制還是空域管理都是由空軍統一主導組織實施。實踐證明，這種體制符合我國國情。隨著我國民航事業的蓬勃發展以及由于自然災害、恐怖活動引發的突發性事件不斷，僅僅依靠軍航空管應急處置，一方面，因民航力量參與不足，造成國家航空力量資源浪費；另一方面，也會因為軍航單方面應急處置輻射面不夠寬、空運力量不足等原因影響應急處置效果。所以，要提高我國空管應急處置能力，必須通過軍民融合，實現各種功能要素的統籌安排、統一調度。

最后，軍民融合是空管系統提升應急處置能力的必然選擇。空管工作，管的是國家空域資源，維護的是國家領空安全，追求的是國家經濟社會建設效益與國家主權領空安全利益相統一。在新的歷史時期，平戰結合、軍民融合已經成為鞏固國防、發展經濟實現富國強軍的重要方式。因此，國家應急行動必須統一組織。實現這一目標，必須從空管應急處置能力建設入手，走軍民航融合發展模式，共同提升國家空管應急處置能力。

2 借鑒發達國家經驗做法分析我國空管應急處置面臨的主要問題

從西方發達國家的空域資源管理實踐體現了全方位、體系化的軍民融合思路。它們的做法經驗值得我們研究借鑒。

第一，西方國家在空域資源管理機制上軍民融合，分工協作嚴密。西方國家在空管體制建設上主要有三種模式：第一種是以美國、加拿大以及日本等國家為代表的國家政府統一管理模式，就是國家對各種空管應急處置工作采取統一管理、統一指揮；第二種是以英國和澳大利亞為代表的統籌應急處置管理模式，就是在國家設置統一的空管機構，機構內部平時區分軍航民航并列平行管理，但應急事件處置時實行統籌管理、協調運作；第三種模式是以法國、南非等國家為代表的軍民合作型管理模式，就是軍航民航各自設立相應機構，但必須互相派遣工作人員到對方的機構中協調組織應急處置工作。從以上的三種模式來看，無論是哪一種，都強調了在空管應急處置中的軍民融合，基本實現了空管應急處置工作一體化。而我國當前制約軍民融合提升空管應急處理能力的一個重要瓶頸是軍民航應急處置體系分屬于兩個不同管理機構，導致應急指揮兼容性不強，影響了應急響應與處置效果。

第二，西方國家在空域資源共享上軍民融合，推動互利互惠。空域是國家公共資源的一部分，發達國家不斷推動空域管理改革，以實現公共資源高效利用。例如美國，雖然軍航擁有固定的空域劃分，但這部分空域不專屬于軍航，聯邦航空局擁有使用和調度權；同樣，德國和英國軍航如果不進行訓練或者軍事行動結束，空域就交給民航使用。由此可見，發達國家在空域使用中沒有完全界定軍民航區域，而是采取了動態管理、軍民融合使用的方式。這種空管機制，不僅促進了空域資源共享，而且在相互配合中增強了協調運轉能力，為空管應急處置中的戰略、戰術配合奠定了基礎，也為空管應急處置優勢互補、互利互惠進行著常態化的日常磨合與演練。而我國長期以來，軍民航空管實行雙軌分治，由于相互之間管制重點、流程、方法和手段等不一致，不僅客觀上存在空域資源利用效益低、相互協作共享資源難等問題，而且空管應急處置機制不完善、整體協同行動能力不強的問題也比較突出。

第三，西方國家在應急處置行動上軍民融合，處置流程暢通。發達國家在空管應急處置中，政令暢通、行動迅及、執行力強、成效顯著。不少國家軍航長期在民用航空管理部門派駐專門聯絡人員，如需進行空域軍事管制或者軍民合作進行應急處置時，在專門聯絡員參與下，能使空域使用管制轉接工作迅即實現，確保空管工作迅速轉入應急狀態。英國不僅建立了統一的空管中心，而且軍民航可以使用統一的系統管理平臺，進行信息溝通和資源共享，最大限度地消除了軍民航空管工作的體制壁壘，確保了空管應急處置工作的無縫隙銜接。在我國空管應急處置過程中軍方力量“單打獨斗”的問題還比較突出，軍地力量整合不力、資源共享不力、聯動機制不力等問題，嚴重制約著空管應急處置的行動效果。

第四，西方國家在空管法制建設上軍民融合，法律體系完備。發達國家在空管應急處置實踐中，一條典型的成功做法是通過立法來保證軍民融合。他們建立了以航空法為主體法，其他配套法規為支撐的空管法律法規體系，為軍民一體應急處置提供了法律保障。空管突發事件發生后，軍地雙方能根據法律規定，各司其職、各盡其責，迅速投入到應急處置工作中。而我國空管立法工作尚處于探索之中，運用法制手段處置空管突發情況的基礎還比較薄弱。不少地方政府在法制建設中，運用空中力量處置突發事件的意識還不強。由于相關法規制度不完善，整合國家航空力量用于應急處置行動還缺少法律依據。

3 軍民融合提升空管應急處置能力的主要策略

（1）強化軍民融合空管應急處置的組織領導管理。在我國經濟步入新常態、社會矛盾日益凸顯、自然災害頻發和國際國內反恐形勢嚴峻的現實面前，良好的空管應急處置工作既是富國保障，也是強軍之路。好風憑借力，融合正當時。要從統籌經濟建設和國防建設的國家戰略層面，以提升國家空管應急能力為突破口，由國家空管委牽頭，軍隊主導，民航及相關地方力量融入，堅持把國家安全、空防安全、政權安全放在第一位，按照管防一體、平戰一體、軍民一體的原則，加大空管頂層管理統籌力度、優化空域資源統籌配置、改進熱點繁忙地區管控機制與技術、完善空管應急處置行動響應預案，使國家安全核心利益與民航經濟發展利益相統一，軍民共同推動國家空管能力整體提升。

（2）構建軍民融合空管應急處置的聯合運行機制。實現高效的軍民航空管應急處置，必須構建科學的聯合運行機制，以確保相互關系協調、共同迅即反應、高效處置突發情況。在改革實踐層面，應繼續探索軍民航管制員合署辦公的運行機制。2001年，上海APEC會議期間，嘗試了空軍航空管制部門為主，海軍東航和民航華東空管部門領導和骨干參加的合署辦公、共同值班，首次實現了“空海軍聯合、軍民航一體”的聯合航空管制協調模式。類似這種模式，在2008年汶川抗震救災和奧運安保中也進行了探索完善。這種“面對面協同、一體化空管”模式為空中異常情況的及時發現和迅速處置贏得了時間，大大增強了軍民航聯合快速反應和聯合應急處置能力。當然，這種聯合運行機制，不是簡單地合署辦公，并且有了完備的信息系統后還不一定要合署辦公。這種聯合運行機制，必須是軍民航空管雙方使命上聯、理念上聯、力量上聯、手段上聯、責任上聯，特別要把維護國家核心利益的使命變成具體任務和行為準則，把共同責任變成思維習慣、法律法規和空管文化。

（3）加強軍民融合空管應急處置的基礎設施建設。科學航空管制活動需要相應技術設備設施作為基本手段和物質基礎。基礎設施建設的基本路徑應是：通過建設軍民航共享的空管網絡化信息系統，把軍民雙方高性能遠程警戒引導雷達、一二次航管雷達、機載應答機、軍隊空管綜合信息網及敵我識別器等設備集成起來，以實現對空中目標的實時探測和識別、對每批飛行活動的精準掌握與調配，從而為空管應急處置奠定堅實的技術與物質基礎。必須著眼國家領空安全核心利益與民航發展需求，加強系統整體統籌，進行一體化建設。這樣既有利于增強空域資源高效管理，提高空管系統的容量，縮短空管系統的反應時間，提升應急處置的質量效益，又有利于軍民航空管技術設備設施建設的統一管理，縮短空管系統研制與建設周期、優化經費與物資及技術投入，使軍民航空管應急處置基礎性建設向深度融合發展。

（4）完善軍民融合空管應急處置的人才建設機制。國家空中力量應急處置行動的人才隊伍，是軍地雙方航空管制員為主體與軍地雙方的特種作戰、公安、消防、海事、防化、醫療等專業和準專業應急行動力量組成的綜合團隊。要立足國家層面，將民用航空的應急組織指揮與保障能力建設與空軍應急行動與保障能力建設同步規劃、同步推進。要針對我國幅員遼闊、突發事件多而雜、對應急處置行動要求高等特點，發揮空中力量行動快的優勢，以空制地。同時，注重將各專業人才力量整合起來，按照功能耦合的原理科學組合，實行一體化練兵、一體化使用。軍隊培養的專業人才退役后，國家要采取政策鼓勵其參加專業或志愿者隊伍，在應急處置中繼續發揮作用。

（5）健全軍民融合空管應急處置的航空法律體系。完善的空管應急處置相關法規，是國家意志及強制力在空管領域得以實現的根本保證。因此，要實現軍民融合空管應急處置，就必須健全航空法律法規體系。要在依法治國的大戰略下，強化各層各級各類相關人員依法應對突發事件的意識。要把利用國家航空力量應對突發事件的立法工作作為重點突出出來，抓緊科學立法。要加強航空法學研究，航空法學雖然處于法學體系邊緣，但航空法的地位作用隨著我國航空事業迅猛發展而日益重要。要把空管應急處置的相關法制建設作為航空法學研究的重點之一，不斷豐富發展理論，更好指導實踐，使空管應急處置工作盡快步入完善的法制化軌道。

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