構建云南國省干線公路新型應急物資儲備保障模式的新探索

王雪佳

[摘 要]在綜合交通運輸體系中，普通國省干線公路起著連接高速公路和農村道路的連接作用，它在整個國民交通體系中具有基礎性地位，是覆蓋面最廣、使用頻率最高、最具有公益性的重要交通基礎設施。它在綜合交通運輸體系中有道路的銜接、過渡的重要功能，對于促進區域經濟發展具有至關重要的作用。然而，隨著經濟社會的發展，云南國省干線公路普遍存在的使用年限長、超載嚴重、路面等級低、流量大等問題越發凸顯。由于地理和氣候原因，云南省國省干線公路自然災害發生率較高。在自然災害發生時，如何快速、高效地做好國省干線公路的應急保障工作，構建云南國省干線公路新型應急物資儲備保障模式，提升應急保障能力就成為了值得我們研究和探討的問題。

[關鍵詞]云南國省干線；應急保障；PPP模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.273

1 政企合作條件下應急物資儲備保障模式簡述

根據公共產品理論，社會對于公共產品或服務是普遍需要的；而公共產品僅靠市場機制遠遠無法提供最優配置標準所要求的數量和規模，達不到資源的最優配置；同時，由政府部門財政單獨投資并進行經營管理方式來提供公共產品往往效率低下。在這樣的情況下，傳統的公共產品的供給模式就有了新出路——新興的公共產品供給模式，也就是公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式的興起。“PPP”這個詞表示項目融資在自然資源開發、基礎設施、公用事業和社會事業項目中，政府與企業密切合作，由企業參與提供傳統上由政府獨自提供的公共產品（含準公共產品）或服務的更為廣泛的模式。目前，我國政府在公共產品（服務）的供給方式中也正在提倡政企合作PPP模式，在應急物資才儲備保障方面，根據云南省實際情況，云南省應急保障資源的供給也可以實現政企合作，我國政企合作條件下應急物資儲備保障模式可分為三種主要方式：政府實物儲備、協議企業儲備、政府協議企業生產能力儲備。

采用政府實物儲備方式的情形下，當發生自然災害，政府會直接從政府儲備庫調運物資，對于云南省公路局來說，也就是應急保障中心、各總段應急養護中心和各養護段機化站的日常基本應急物資儲備。由于政府自有庫存，所以物資供應時間短、保障能力強。但是，在該儲備模式下的應急物資儲備工作全部由政府承擔，應急物資儲備庫房的建設、租用、管理以及應急物資的日常保管維護，都需要耗費大量的人力和物力。因此，這種情況下，政府的資金占用成本高，管理成本和壓力都很大。并且，由于政府來管理帶來的體制機制原因，導致應急裝備物資較為陳舊，更新較慢，并且大多應急物資儲備都是一些少量的養護物資與設備，專用物資及設備匱乏。因此，我們一般只將儲備量大、不易獲得的、替代性小的稀缺性物資由政府來儲備。

協議企業儲備是新興的應急物資儲備方式，是對政府儲備的有效補充。由于生產企業為了保證產品供應，也會有一定量的企業儲備，協議企業儲備的方式可以將政府的應急物資儲存成本一部分轉嫁給企業，來降低政府儲備成本，同時，又可以利用企業的競爭優勢來保證應急物資的更新。對于一些儲存期較短、價值較高而可替代性強的物品，就可以采用協議企業儲備。但是政府要做好對企業的篩選、監督和管理，以保證應急物資的品質和數量。

協議企業生產能力儲備是政府按照一定的原則來選擇一些生產企業作為代儲企業，通過與其簽訂協議的方式，讓其保留一定富余的生產能力，當災害發生時，能讓協議生產企業按照協議在短時間內生產出足量的應急物資。這種方式可以大大降低儲備成本。由于自然災害的發生往往是不可預測的、突發性的，其應急物資的需求也往往是難以準確預測的，因此，協議企業生產能力儲備可以避免由于實物儲備過多或過少給政府帶來的損失，是降低應急處置成本的有效途徑。但是這種儲備方式只適用于生產過程較短或是一些通用型的產品，當突發需求時，可通過短時間的生產或轉產獲得，它對協議企業生產能力有較高的要求。

2 政企合作模式下云南國省干線應急物資新模式的探索

對于物資的儲備模式，考慮到降低政府儲備成本，減少資源浪費，提高應急的反應能力和物資保護能力，應急物資儲備實現集中儲備和分散儲備相結合，實物儲備和協議企業實物儲備、協議企業生產能力儲備相結合的形式。如常用的瀝青、砂石、水泥、鋼材等基本物資，由于較易獲得，可替代性強，所以可以采用與生產企業簽訂協議來做協議生產能力儲備，一些常用的工程機械設備，可與現有的養護單位或公路建設單位簽訂生產協議或是租用協議，當發生緊急需求時，還可采用先征用后結算的方法，充分利用生產企業的儲備，來保證應急物資的保障供應。

現在省公路局主要的應急物資儲備職能由云南省瀝青油料儲備保障中心承擔，此單位屬于云南省公路局下屬的事業單位，承擔了公路戰備物資、養護應急物資儲備、調運的任務。中心始建于1974年，地處昆明市經開區工貿片區王家營，擁有祥云轉運站、景洪轉運站兩個下屬單位，是云南省交通廳、公路局直屬的全省規模最大的瀝青物資中轉站。為了響應國家制定的“國家區域性公路交通應急裝備物資儲備中心布局方案”，在“十二五”期間建立全國13個儲備中心的要求，中心在2013年正式掛牌為“國家區域性公路交通應急裝備物資云南儲備中心”，該中心輻射范圍包括云南、貴州地區（安順、六盤水）、四川部分地區（攀枝花、梁山彝族自治州）。

雖然現有的實物儲備的方式具有調運速度快，資源有保障的優勢，可是云南省應急物資儲備采用實物儲備的單一方式，致使應急物資的儲備成本費用高，也降低了應急財政資金的使用效益。

首先，大量的實物儲備會產生較大的建設成本和運營成本。以云南省公路物資儲備庫瀝青油料儲備保障中心為例，每年公路局撥付的加溫補貼只按國省干線基本養護中轉瀝青來測算，這筆費用只是實際中轉瀝青費用的50%左右，大量的倉儲和運營費用占用了大量的資金，使得局里每年劃撥的應急專項資金更是捉襟見肘，不利于應急保障事業的發展。

其次，在實物儲備的方式下，應急設備物資的更新速度慢。在實物儲備的方式下，無論是否發生災害事件，都要儲存大量的應急保障物資和設備，以備不時之需，但由于資金不足，設備物資常常不能及時更新，儲存的設備物資又不允許參與市場流通，應急物資始終處于相對靜止的狀態，雖然現階段局要求對公路物資儲存“以日常養護為主、應急為輔”，但是當自然災害發生后，路面恢復重建需要的大量物資就難以保障。

最后，采購成本高。因為沒有健全的儲備和調運機制，應急物資往往會有臨時性的采購，以瀝青為例，局里每年采購瀝青需要按公開招標程序來進行瀝青采購，按2015年采購瀝青的費用（高富煉油廠——瀝青保障中心王家營庫區）為例來計算，采購成本如下表所示。

從以上圖表可見，瀝青物資是重要的公路養護、應急物資，每年的養護、各種水毀工程、大中修工程需求量較大，每年需求呈穩步增長態勢。但是由于瀝青物資需要專業的運輸和儲存，中轉儲存、運輸都需要耗費較大的人力、物力、財力，采購成本居高不下；另外，瀝青價格波動大，為了降低采購成本，中心通常是在價格低迷時大量購入瀝青，但是在各州市公路使用瀝青的高峰期時往往還是供不應求。如果保障中心借助自身在行業里的優勢，對于突發性的應急瀝青物資，可委托合資公司向中油云南分公司采購，或是直接向合資公司采購，這樣既可以有價格優惠，也能在王家營的庫區調撥時提高調運速度。

根據以上的情況，我們需要分析形勢，利用現有的優勢，探索保障中心實現政企合作條件下的聯合儲備。以瀝青為例，根據前面對物資的分類，瀝青屬于需求數量大、價值高、儲存條件要求高的物資，由于國內現有的瀝青生產廠商規模較大的有中石化和中石油兩家，而中石油又在云南省安寧市建立了云南煉油廠，中心可以一方面利用王家營庫區的儲存能力，與云南中油云路石油化工有限公司（合資公司）簽訂實物儲備協議，儲存每年年初計劃瀝青使用量，將過剩的瀝青加工、儲存能力外包給合資公司；另一方面與中石油云南分公司簽訂生產能力儲備協議，當有計劃外需求時，按協議生產瀝青物資以保障供應。

按照瀝青儲存的思路，對于常用的、通用性強的應急保障物資，由各總段應急中心、養護段站所儲存一定的數量，對于價值高的，儲存條件要求高的，或是工藝特殊的，就適用于協議儲備。應急機構需要對供應商進行篩選，選擇資質、規模、分布和產品種類、質量有保證的供應商，建立合格供應商名冊，構建一個評價指標體系和技術體系，持續地進行評價評分，實現對應急物資儲備協議企業的動態化管理，也為企業的獎懲機制和退出機制提供有效的數據和信息支持。并且，對于協議儲備企業要實行合理的動態補貼制度，即要隨著物資價格的變動而調整儲備及采購價格，在這個方面，為了減輕政府資金壓力，可以考慮采用預付金及財政貼息相結合的方式，利用儲備物資進行財政貼息，以降低物資儲備成本。

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