關于農村集體經濟若干問題的研究（下）

江蘇省農業委員會課題組*

關于農村集體經濟若干問題的研究（下）

江蘇省農業委員會課題組*

十一、農村集體經濟與城鎮化

城鎮化改革的核心是人的城鎮化，人的城鎮化就是要打破二元結構，實現城市和農村、市民和農民、國有和集體所有制的權利平等化。農民向往城鎮生活，但大量的農民工沒有真正融入城市，主要原因在于一方面享受不到市民公共福利，另一方面他們在農村集體的權利沒有得到保障。一些地方甚至出現農民不愿意進城，或者進城后又返鄉的“逆城市化”。城鎮化的發展為農村集體經濟發展帶來前所未有的機遇和挑戰。

城鎮化為農村集體經濟發展帶來的機遇。一是有利于盤活增加農村集體資產市場價值。城鎮化最大的紅利不在城鎮而在農村，在于盤活農村資產。由于城鄉二元結構的存在和農村集體產權權能不完整，原來集體經濟組織數量龐大的農村土地、水面和房屋等只有使用價值，沒有貨幣價值，更不能進入市場流通。城鎮化過程中農村土地征收或房屋拆遷以及城鄉人口遷移，大大增加這類原來近乎沉睡的農村集體資產資源實現市場價值的機會。二是有利于農村集體經濟參與城鎮開發。城鎮化的農村區域產業結構由農業為主向以工業、服務業、高新技術產業和信息產業為主轉變，區域經濟實現快速發展，并持續對周邊農村區域發揮輻射擴散作用。很多城中村、城郊村或園中村的集體經濟組織，充分利用了這種區位優勢，緊隨城市功能不斷向外延擴張的趨勢，通過建造標準廠房、生活娛樂設施、發展物流倉儲、開發商貿步行街等配套設施，形成新的固定資產，獲得穩定收益；也有一些村利用獨特的自然資源，開發休閑觀光旅游資源，使潛在優勢轉化為增收能力。目前，全國農村集體經濟發達的北上廣和江浙地區，很大程度上都是得益于城鎮化的發展。

城鎮化對農村集體經濟發展帶來挑戰。一是農村集體經濟組織地域性被打破。依附于土地集體所有的農村集體經濟，是有地域概念的，其主體是基于地緣、親緣集聚的農民集體組合。城鎮化打破了傳統農村集體經濟組織框架，由于人員的逐步遷徙，農村集體經濟組織的地域邊界不斷喪失，原有地域的群體被割裂、分散到各個地方，甚至出現了一些“無地”的農村集體經濟組織，為農村集體經濟組織的管理、經營和分配提出新的挑戰。二是遷徙成員權利保障的新課題。一些地方在城鎮化過程中，采取農民權利置換的做法，要求農民用土地承包經營權、集體資產股權、農村宅基地和住房置換城市社保、城鎮住房等。一些人認為農民進入城鎮后應放棄其農村集體的財產權利，即所謂“甘蔗不能兩頭甜”。但我們認為，這一觀點顯然違背了中央層面對農民上述相關財產權利充分保障的政策取向。最近國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確現階段不得以農民放棄或者退出“三權”（農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）作為落戶城市的前提條件。三是農村集體土地增值收益的分配機制亟待完善。隨著城鎮化的快速推進，大量農村土地被征收用于城鎮建設和工業發展，農村集體土地等資源性資產市場價值凸顯，但目前集體土地與國有土地的“同地、同權、同價”的法律障礙尚未解除，市場形成價格的機制還不健全，土地增值收益分配如何兼顧國家、集體、個人利益，這些問題如果不能盡快解決，農村集體經濟分享新型城鎮化過程中的改革紅利將受到不同程度的影響。

城鎮化是人類進步必然要經過的過程，是衡量國家和地區社會組織程度和管理水平的重要標志。農村集體經濟發展必須順應新型城鎮化發展的潮流，主動變革求新，加快推進產權制度改革和組織創新。一是加快推進農村資產的確權和貨幣化。全面實行農村土地承包經營權、農村宅基地和農民房屋的確權登記，盡快推進農村集體建設用地直接入市，推進農村集體資產股份合作改革，把集體資產收益權量化給成員，讓農民帶著權利自由遷徙。二是推進公共服務的均等化。全面打破城鄉分割的管理體制，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。農村集體經濟的發展，要為農村公共服務做出更大貢獻，同時也要防止城鎮化過程中，地方政府平調農村集體經濟組織的資產、資源和資金，用于農民“化”入城鎮的“市民化”成本花費，再次將公共財政支出轉嫁給農村集體經濟組織。

十二、農村集體經濟與市場經濟

市場經濟由于其特有的激勵、約束、調節、創新作用，較計劃經濟更有效率。十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，十八屆三中全會提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。建立社會主義市場經濟體制，發展壯大集體經濟，都需要集體經濟與市場經濟進行有機結合。國外股份合作社和農協農會經濟體適應市場經濟的實踐和各地農村對集體經濟進行股份合作改革的成功實踐都證明，經過改革明晰產權、明確權利義務，以股份合作制為主要形式的新型農村集體經濟完全能夠避免計劃經濟體制下集體經濟的缺陷，從而適應市場經濟制度，與市場經濟是自洽的。

集體經濟與市場經濟結合的要求。市場經濟是各種產品、服務的生產和銷售按照自由市場價格機制引導的經濟體系。在這種體制下，市場是配置資源的主要手段，市場機制是調節經濟運行的基本機制，而資源配置和生產決策所依賴的市場價格是由生產者、消費者、生產要素供給者、需求者在市場自愿交換時形成的。這就需要參與市場經濟的各主體具有平等的市場地位，追求獨立的利益，承擔相應的風險，同時擁有明確的產權，以及由此確定的資本或產權的交易性、社會化、市場化。產權是所有制的核心，是財產所有權或財產權利的簡稱。產權不是物質實體，而是對物的使用以及由此引起的相互認可的人與人之間的關系，用來界定在交易中如何收益、受損以及進行補償的規則。產權是一組權利束，主要包括所有、占有、使用、收益、處置等權利。根據產權經濟學的觀點，交易費用為正的情況下，初始的產權安排影響經濟效率，只有對產權在多個權利主體之間進行明確的界定，才能保證產權的預期收益，避免外部性問題，對相關權利人起到激勵作用。現實中存在較高交易成本，需要對產權進行清晰界定。市場經濟下的自由交易，需要建立產權市場流轉機制，以及在交易過程中對產權進行保護，以推動資源的優化配置，促進經濟社會發展。可見，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是市場經濟存在和發展的基礎，也是集體經濟適應社會主義市場經濟的內在要求。

完全市場體系下集體經濟的缺陷。農村集體經濟是在過去的計劃經濟體制下延續發展的，受制于長期的行政領導約束，政府干預性強，雖然擁有法律地位，卻不是法人主體，無法成為獨立完整的市場主體。長期以來，集體所有概念和成員資格認定不清楚，所有權的排他性不明確，剩余控制權和剩余索取權模糊。集體組織成員對集體資產的分配類似天賦產權，產權的分配過程中，具有福利性質，且集體經濟組織具有極強的地域性質，邊界固定。目前，這些特點導致集體經濟產權現有的制度安排和經營體制在市場經濟條件下表現出一些不適應之處。一是市場經濟觀念不足。集體經濟組織尚不具備法人主體地位，影響其參與市場競爭。一些地方按照公司法、專業合作社法等進行登記，或者由政府直接頒發經濟合作社證明書，但與集體經濟組織實際性質有出入。集體經濟組織承擔了很多公共責任，負擔較重。很多村民對集體股份抱有只能賺、不能賠的心理，分紅只能增加，與市場競爭、承擔風險的理念不一致。目前多由村干部等經營管理，經營管理人才缺乏，采用社會范圍內聘用經理人的方式，能夠實現所有權和經營權的分離，但在個人擁有股份相對較小情況下，難以形成對經營者的有效監督。二是集體產權界定不明晰問題。當前，大多數農村地區并沒有進行產權制度改革，仍然存在產權主體虛位，邊界模糊，產權歸屬不清晰的問題，主要表現為成員資格界定有沖突，組織邊界有爭議等。即便進行了產權制度改革的地區，囿于農村集體土地所有制及其用地制度等相關制度安排的約束，集體經濟組織擁有自然資源的市場估價機制尚未形成，無法反映其完全的市場價值，資源股和資本股的合理配置存在困難。目前，絕大部分社區股份合作社折股量化的是經營性資產，資產權屬不完整。三是集體產權流動性問題。目前，股東局限于社區內部，具有封閉性。雖然不少地區固化產權，賦予了財產權利，但是流動性仍然不強，影響到資源配置的最優化。集體經濟股份福利性強，大多不能自由退出，無法用腳投票。股權的流動性與集體組織穩定性之間存在矛盾。實踐中，集體資產容易遭到公權力的侵害，不利于產權的保護和流轉交易。

長三角地區的集體經濟組織改制后，都得到了很好的發展，實現了與市場經濟的融合。

集體經濟與市場經濟融合的實踐。近年來，各地深化產權制度改革，清晰界定產權，適應了市場經濟的要求，集體經濟組織成為參與市場競爭的一個主體。按照科斯的觀點，企業與市場都是不同的組織形式，企業是對市場交易組織生產的替代，政府直接管制也是一種替代，用何種方式代替市場交易，在于選擇一種費用較低的權利安排方式。由于土地等生產資料集體所有的制度安排，集體經濟組織天然具有共有產權，這種產權安排決定了集體經濟組織對市場交易替代中的組織優勢。建立在社員同意股份聯合和資本聯合的基礎上，集體經濟組織作為市場參與主體，降低了成員單獨和市場交易的成本，提高進入市場的談判地位和抗風險能力，成為更可靠的市場主體。農村集體產權制度改革后，社員依據成員權獲得了對共有的集體資產占有、使用、收益、以及部分的處置權。產權在集體和成員之間界定明確，各方權責利清楚，有助于激勵約束機制的發揮。社員擁有的股權可以在一定范圍內流轉，推動農村生產要素的優化組合和合理流動。實踐中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地集體經濟組織改制后，都得到了很好地發展，實現了與市場經濟的融合。

延長產業鏈條，壯大集體經濟。

國外各種形式的合作經濟組織是有效的市場經濟主體。從世界范圍來看，建立在勞動者聯合基礎上的合作經濟相當發達，合作制、股份合作制的合作社以及農協、農會都是重要的市場主體。世界上合作經濟模式主要有日韓模式和歐美模式。日、韓及我國臺灣地區的農會、農協等組織兼具了合作與聯合兩方面特點，既有組織成員進行合作生產的專業合作組織功能，也有以農民聯合體的身份開展金融服務、科技研究、市場營銷以及政治活動的功能。歐美國家合作社面對激烈的市場競爭，在原來的經典合作模式下，引入了股份制的特點，民主原則向比例原則發展，合作社的控制、所有權和剩余分配決策按照交易額比例分配，提高了合作社運行效率。同時，強化合作社的市場盈利功能，將委托代理制度引入合作經濟，公開招聘管理人員，實行經營管理創新。不論哪種模式，合作社在市場經濟下的成功都源于其對內合作、對外盈利的模式。這點與集體經濟組織對內社區性、對外經濟性的定位類似。合作經濟產權制度為“共有私權”，產權特性主要是有限的排他性，即對內共享、對外排他，有限制的轉讓性，即成員在征得其他社員或代理人同意后方可轉讓，這種產權安排與我國集體經濟組織產權也有一定類似性。

借鑒國內外發展經驗，新形勢下，實現集體經濟與市場經濟的融合，需要加大改革力度，推動集體資產的產權明晰化、市場化和社會化，實現集體經濟與市場經濟有效融合。一是培養市場理念。集體組織成員通過組織聯合參與市場競爭，要具有市場理念和風險承擔意識,要培養市場誠信意識。探索通過經營權和所有權分離，引進經營管理人才。摒除行政干預，發揮集體經濟組織市場主體地位。同時，盡快從法律層面上完善集體經濟組織的法人地位。二是深化產權制度改革。進一步明晰產權，在實踐上探索落實農民集體產權長期穩定的占有、管理及其收益分配權，穩定農民財產權利預期。財產權的穩定，也激勵農民更多關注集體經濟組織對自身權益的保障，有助于民主機制的健全和治理結構的完善。三是探討解決股權的流動性和集體組織穩定性的矛盾。市場經濟需要產權的流動，農民的股權源于成員權，股權流動會導致成員權變動，集體邊界不穩定。要對不同類型的集體資產實施不同的管理辦法，解決產權的流動性和集體資產穩定性的矛盾。資源性資產入股的，股權在集體經濟組織封閉范圍內流動。對利用集體資金等經營性資產進行的投資放開封閉限制，有條件地吸收外部資金入股，集體控股，真正參與市場競爭，自負盈虧。

發揮市場在農村集體資產配置中的決定性作用。長期以來，由于缺乏流動機制，龐大的農村資產資源猶如沉睡的資本，僅以賬面價值表現，沒能轉化為貨幣資本，成為創造財富的動力源，制約了農村集體資產通過市場交易實現優化配置。經濟學家索托認為，欠發達國家落后的根源在于缺少合適的財產權表達體系，財產權利沒有得到登記確認，交易只能在熟人圈子里，無法延伸到市場，制約了財產向資本的轉變。對農村集體經濟發展來說，農村產權如果不能充分流轉，賦予農民更加充分的財產權利，保障集體經濟組織成員權利，就難以實現。需要盡快完善農村產權流轉機制，確保產權自由流動，實現資源優化配置。近年來，江蘇各地搭建了土地承包經營權流轉平臺、集體“三資”交易流轉平臺、公共資源交易平臺、綜合性農村產權交易平臺等交易平臺，為農村及涉農各類產權流轉交易提供場所和相關服務，促進了資源的流動。一是科學合理建設交易場所。鼓勵依托現有的縣鄉農村土地流轉服務平臺或農村集體“三資”代理處置中心等，有效整合技術和力量，建設農村產權交易市場。二是建立市場交易機制。建立自由合理的市場流動機制，完善交易規則、交易辦法、交易程序和交易價格形成機制，探索研究資產評估、合同規范、登記鑒證、爭議處理、資金結算、收費管理等一系列制度和辦法。三是逐步擴大交易品種。按照先易后難的原則，開展農村土地承包經營權流轉、集體資產資源、水面養殖、林權、農業科技成果轉讓等品種交易，待條件成熟時，引入農村集體經營性建設用地使用權、宅基地使用權等進場交易。

十三、農村集體經濟與社會主義基本經濟制度

我國憲法明確規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制” “國家在社會主義初級階段堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”。十八大報告指出：“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，……朝著共同富裕方向穩步前進”。十八屆三中全會指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。”以土地集體所有為核心的農村集體所有制經濟是中國特色社會主義的生產關系及其經濟基礎中不可或缺的重要組成部分，與中國特色的社會主義基本經濟制度價值目標具有內在一致性，對公有制經濟和非公有制經濟的共同發展起到了積極的推動作用。

農村集體經濟與社會主義基本經濟制度價值目標具有內在一致性。農村集體經濟產權制度根本的特征是生產資料歸農村集體經濟組織成員所有，這種產權屬性使集體經濟組織成員兼具所有者與勞動者的雙重身份，體現了所有者與勞動者的統一，在制度上消除了不公正的根源。集體經濟的發展與集體經濟組織成員利益的實現具有天然的同一性，經營資產所帶來的增值收益囿于本集體經濟組織之中，增加了農民的財產性收入，是實現共同富裕的基礎，與中國特色社會主義經濟基本經濟制度的價值目標是一致的。同時，當前我國農村實行以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，在這一制度安排下，個體層面獲得了很大的自由。在集體經濟組織擁有所有權的基礎上，農民的土地承包經營權、宅基地使用權、自留地使用權等具有用益物權屬性，農民雖然不是上述各項權利的終極所有者，但擁有部分處置權，調動了個人生產、生活的積極性，有效發揮產權的激勵作用。在共同富裕的基礎上，農民通過家庭經營、創業就業、自由務工等實現了個人財富的增加，體現了社會主義基本經濟制度的優越性。

農村集體經濟發展推動了公有制和非公有制共同發展。農村集體經濟是基本經濟制度在農村的最好詮釋，發展農村集體經濟，激發農村勞動、知識、技術、管理、資本活力，有力推動了公有制和非公有制良性互動發展。一方面，農村集體經濟是公有制經濟在農村的主要實現形式，農村集體經濟發展是公有制經濟發展的重要組成部分。發展壯大集體經濟是鞏固和加強公有制經濟的應有之義，也是毫不動搖鞏固和發展公有制經濟、堅持公有制主體地位的重要任務之一。另一方面，集體經濟發展過程中為家庭農業經營提供生產服務，為個體非農經營、創業就業等提供有力支持。集體興建標準化廠房、打工樓、商業用房等物業出租給企業或個人，為其他市場主體搭建平臺，有利于多種所有制經濟共同發展。集體經濟中非公有制參股形成混合所有制經濟，將公有制和非公有制的發展緊密結合在一起，相互促進，相得益彰。農村集體經濟組織的存在及其發展，體現了我國基本經濟制度的要求，是中國特色社會主義市場經濟在農村的基礎性制度安排。

探索高效種養、復合經營模式，拓寬集體經濟發展路徑。

十四、結論

農村社區集體經濟在合作化運動中產生，歷經改革開放的洗禮和市場經濟的考驗。家庭聯產承包責任制改革后，農業經營以農戶承包經營為主，曾經輝煌的鄉鎮企業也大多改制。市場經濟體制下，農村集體經濟還要不要發展，集體經濟發展的意義何在，集體經濟如何適應市場經濟，這些問題成為集體經濟發展中的焦點。本課題研究正是圍繞這些問題，結合理論分析和實踐調查，得出了相應結論。

課題組認為，農村集體經濟發展是農民增收和農村公共服務改善的重要保障，是推進農業現代化的重要基礎，是村民自治的重要前提，是新型城鎮化的重要支撐，農村集體經濟是中國特色社會主義在農村的經濟基礎，必將長期存在。深化農村集體經濟改革，使之融入社會主義市場經濟，有助于全面小康目標的實現，有助于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的加快實現，有助于國家治理體系和治理能力的現代化的實現。

由于農村集體經濟由計劃經濟時代延續發展而來，存在法人地位不明確、所有者主體缺位、成員身份界定不清、集體資產價值體現和權能不完整等問題，影響了集體經濟發展。課題組認為，農村集體經濟在市場經濟體制下的良性發展，需要深化改革。具體來看，改革應從集體經濟組織界定、成員界定、資源資產權屬關系改革、組織形式、發展路徑、職能定位等方面完善。課題組認為，由人民公社后期延續的鄉村組三級核算體制沒有改變，土地等資產所有權屬性也沒有改變，當前，集體經濟組織界定應按照“遵從歷史、尊重現實”的原則，完善鄉村組三級農村集體經濟組織。集體經濟組織成員資格確定要遵循天然賦權、加入取得、程序法定民主議定等原則，由本集體經濟組織成員民主討論決定。關于資源資產權屬改革，課題組認為，承包土地改革的方向是在實現“三權分離”的基礎上，逐步拓展權能；農村宅基地、自留地的改革，參照城市住房改革的做法，逐步賦予農民完全的個人財產權；農民的土地承包權和其他農村集體資源性資產、非經營性資產，采取股份合作制的辦法，股份量化、股權固化，明確產權歸屬，保障農民權益。課題組認為，股份合作社是當前集體經濟組織主要實現形式，股份合作制將股份制融入合作制，既體現股權的激勵和約束作用，一人一票民主決策又實現了集體經濟的民主管理，是有效的組織實現形式。關于集體經濟發展路徑，課題組認為，當前，以資產資源等資本經營為主發展農村集體經濟是發達地區基于區域地理優勢的最佳選擇，屬于風險小、收益穩的經營之路。關于職能定位，課題組認為，“社經合一”或“社經分離”兩種體制各有利弊，應當由各地農村從實際情況出發，自己選擇。

在推進上述改革的過程中，要從當地實際出發，注重改革的實效性。在一些沒有經營性、流動性資產的地方，推動社區股份制改革成效不大，可以暫緩推進。改革的具體操作辦法，如人員資格、組織股份設置等，應尊重集體經濟組織成員意見，由成員民主決定。同時，政府應加強對農村集體經濟發展的扶持和保護，盡快明確農村集體經濟組織的法人地位，加強法律保護，加大財稅金融等政策支持力度，聯合市場與政府之手，推動集體經濟發展。

課題組認為，通過改革深化，集體經濟是可以和市場經濟相容的。國外股份合作社和農協農會經濟體適應市場經濟的實踐和各地農村對集體經濟進行股份合作改革的成功實踐都表明，經過改革明晰產權、明確權利義務，以股份合作制為主要形式的新型農村集體經濟完全能夠避免計劃經濟體制下集體經濟的缺陷，從而適應市場經濟制度，與市場經濟是自洽的。改革成功后，農民擁有更多的財產性收入，能夠形成大批中產階級，有助于橄欖型社會的形成，避免陷入拉美陷阱；市場經濟下，人的自由遷徙，資源的自由流動，為全民創業創新創造條件，激發內在活力；鄉村治理結構的完善，不平等體系的打破，有助于縮減城鄉二元結構；農村資源資產等隱性財富價值顯現，推動社會資產總量的增加，推動經濟社會發展走向小康。課題組認為，以土地集體所有為核心的農村集體所有制經濟與中國特色的社會主義基本經濟制度價值目標具有內在一致性，對公有制經濟和非公有制經濟的共同發展起到了積極推動作用，是經濟社會良性發展的助推器。□

*課題組成員：祝保平 蔣建興 楊天水 蔡國新 紀漫云 周林華 陳國斌 李 明 王建華 冷 媛 張亞平 杜 靜 楊永康 杜德明 張麗麗