一個普通鄉鎮的強村樣本

江蘇省江陰市委農村工作辦公室

一個普通鄉鎮的強村樣本

江蘇省江陰市委農村工作辦公室

村級經濟健康發展是城鄉一體化的助力劑,是新農村建設的奠基石，也是基層社會長治久安的重要因素。近年來，江蘇省江陰市璜土鎮通過經濟杠桿、考核激勵、財務監管等途徑，積極調整村級發展扶持政策，全鎮村級收入迅速攀升、社會事業持續投入、干群關系和諧融洽，村級經濟社會發展呈現出不一樣的活力。

一、發展現狀

璜土鎮位于江陰西，與常州市區接壤，常住人口9.26萬，面積65平方公里，下轄12個行政村（社區）。璜土鎮早期為化工之鄉，現為江陰市石化新材料產業園所在地。從全市來看，璜土鎮的村級收入一直較弱，但2010年起，鎮黨委政府通過政策調整，用好經濟杠桿，多管齊下調動基層干群積極性，村級經濟發展逆勢上揚，實現了從“過不了日子”到“過上好日子”，從“三資”匱乏到資金結余、資產積累的“質變”，全鎮村級行政工作呈現出你追我趕的良好氛圍。

一是村級收入快速發展。2010年璜土鎮12個村（社區）總收入為3123.54萬元，村均260.3萬元，不足當年全市村均收入（927.92萬元）的三分之一，12個村中僅小湖村村級收入1001萬元，達到全市平均數。全鎮村級經營性資產14227萬元，村均1185萬元，為全市村均經營性資產（7104.35萬元）的六分之一。12個村（社區）中有9個村達到當時“經營性收入低于100萬元”的江陰市級經濟薄弱村標準。通過幾年的扶持發展，2015年，璜土鎮村級收入達4774萬元，村均398萬元，比2010年增長52.90%；村級經營性資產達22992萬元，比2010年增長61.61%；村持有或出借資金達15597.54萬元，比2010年增長81.24%。經營性資產和持有資金的不斷增加，有效保障了村級收入的穩定增長。

二是社會面貌日新月異。由于村級經濟薄弱，璜土鎮村級公益事業歷史性欠賬較多。但這幾年得益于村級經濟的發展，全鎮農村社會公益事業建設得到了快速彌補。至2015年，全鎮共建設村級道路60公里，鎮村5分鐘內即可進入主干線；新建橋梁9座、排水管道185公里、污水處理設施14座、污水管網36公里、道路硬化36萬平方米，新增公共健身活動場地6800多平方米；鎮村共投資9000余萬元，打造三星級美麗鄉村4個、美麗村莊54個，新增綠化3137畝。璜土鎮村級環境衛生從設施舊、基礎弱、環境差轉變為天藍、地綠、水清的美麗鄉鎮，多次被評 “全市村莊整治工作先進鎮”。

三是工作推動快速有序。近幾年，璜土鎮村“兩委”干部工作積極性顯著提高，干群關系也明顯改善，各項中心工作得以快速推進。5年中，共完成拆遷30萬平方米，建成中心大道、芙蓉大道西延段、鎮立路等鎮級公路45公里，成為無錫市首批城鄉一體化建設先導示范區之一。2014年北湖西村試點后，2015年又整體推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，確權面積達31653畝，領先于全市進度。

二、做法特點

璜土鎮村級收入、村莊環境和干群關系等方面發生的巨大變化得到了普遍認同。剖析其原因，主要得益于該鎮“四兩撥千斤”的財政政策杠桿、“鐵面無私”的考核激勵機制和各村挖掘收入來源的“小雞啄米”精神。具體來講，有以下特點：

（一）收入構成日漸多元。在鄉鎮企業改制結束后，璜土鎮村級穩定收入長期結構單一，以集體土地、廠房租金收入為主要來源，輔以規費返還、專項補助等財政轉移收入，2010年全鎮村級穩定收入中租金收入占42.11%。璜土鎮通過政策性引導，鼓勵各村廣拓增收渠道，在穩步提高租金收入的基礎上，逐步形成了以農業經營收入、勞務合作收入、利息收入等其他經營性收入為重要補充的多元收入結構。2015年，全鎮村級租金收入1034萬元，占總收入的21.66%；其他經營性收入明顯增加，其中村級發包及農業經營收入305萬元，占總收入的6%；利息收入161萬元，占3.37%；工程勞務等其他收入1085萬元，占23.15%。

（二）發展路徑多點突破。隨著開發強度的深入、發展規劃的限制、投資成本的加劇，原有投資土地廠房收取租金的增收模式已不再可取。璜土鎮引導各村拓寬思路、因地制宜，實現了發展路徑的有效創新：一是服務創收。組建勞務合作社，積極承接鎮域范圍內各級財政出資實施的道路養護、綠化、物業管理、環衛清潔、河道清淤等公共服務和小型投資工程。目前璜土鎮12個村共有6家勞務合作社。篁村村勞務合作社主要承接轄區范圍內綠化養護和物業管理，至2015年末，凈收入累計已超100萬元。匯南村勞務合作社主要承接小型水利業務，2016年簽訂近70萬元施工合同。二是產業增收。依托毗鄰常州的地域優勢，因地制宜發展第三產業，打造村級增收新增長點。2012年，璜土村利用閑置土地開發13500平方米物業租售，增加村級收入的同時，還建成了文化健身中心和村民便宴服務中心。三是農業助收。以村集體為經營主體，以市場經營為運行方式，開發經營村民流轉土地和閑置土地，發展多種形式規模經營。篁村村每年形成固定收入10萬元左右，璜土村50畝桃園每年增收8萬元左右。

（三）財政補助洼地積聚。村級經濟適逢低迷、村級收入增長乏力時，各項財政轉移支付是村級來源的重要補充。璜土鎮將各類補助悉數下撥，并按照要求設立配套資金。2015年，全鎮12個村共獲得上級財政轉移支付資金共1771萬元，占村級總收入的37.1%，其中生態補償814.3萬元，公益事業 “一事一議”獎補70萬元。同時，璜土鎮根據村級實際設立各種形式的獎補資金，2010～2015年，鎮財政合計下撥各村各類補助1825萬元，通過財政資金的杠桿效應，有效提升了農村干群積極性。

（四）考核獎補導向激勵。“授人以魚不如授人以漁”，財政資金補助只能幫助村級維持正常運轉，要想“活得好”，還需要激發村干部內在動力。璜土鎮通過具體的考核獎補舉措，倒逼基層盡心盡力投入工作、千方百計拓展思路。一是獎罰分明，提升行政工作積極性。從2011年開始，璜土鎮每年出臺《各行政村目標任務量化工作考核及定員干部報酬考核辦法》，要求各村在做好日常工作的基礎上，對江陰市、臨港開發區及璜土鎮提出的年度重點、難點、熱點工作作專項考核，得分靠前的，按分獲得獎金，2011～2015年合計下撥獎勵資金1893萬元；得分最后兩名，對村主要領導實行誡勉談話，連續三年考核最后兩名，調整村主要領導職務。通過政策激勵，大幅提高村干部啃“硬骨頭”的積極性。二是稅收返還，提升招商引資積極性。從2011年開始，陸續出臺了村級工業、商貿流通企業招商獎勵方案，規定村級新引進企業上繳稅金的鎮級留成部分全部返還至村。鼓勵村級在工業用地指標緊張的局限下，積極開展招商引資工作，農業園區所在行政村更是積極參與對商貿流通企業的招商工作。區鎮一體化前，三年共返還稅收到村243萬元。三是規費返還，提升服務企業積極性。從2010年開始，將村級企業上繳綜合規費返還比例提高到100%，并將鎮區兩個工業園企業劃分給各村享受綜合費返還政策，大大提高了各村“服務企業、做大產業、獲得收入”的積極性。

（五）制度管控蓄水防漏。每年出臺村級集體資產和財務管理的相關意見，一手抓經濟發展、一手抓社會管理，兩手抓、兩手硬。一是穩步提高租金標準。依托江陰市文件要求，5年內璜土鎮將村級集體建設用地租金由每年3000元/畝提高到1.2萬元/畝，租金水平從全市最低點提升至了平均線。鎮農經中心監督各村收繳工作，做到應收盡收，堅決杜絕打折、緩交、拒繳，打破村企人情網。二是嚴格管控工程建設。璜土鎮明確，各村使用集體資金投資的項目，包括新建、改建、擴建的房屋建筑、路橋基礎設施等工程，均應實行招投標制度，投資額10萬元以上（含10萬元）的報鎮黨政聯席會議立項。基建工程項目完工后，在6個月內由紀檢審計部門、村鎮建設管理辦公室參加工程驗收和竣工審計，最后撥付工程資金。三是規范細化日常開支。村級日常開支就像家庭的開門七件事，不精打細算難以奔小康。璜土鎮要求經濟薄弱村和財政補助村招待費一律零開支，黨員活動經費、辦公經費、文化體育費等開支均按人頭定額支付，嚴格壓縮村集體福利，超支需由鎮領導審批。

（六）共建共享良性互動。一是公開采購、節約成本。各村按照民主監督、公開操作、程序管理的操作程序，公開競價購買原材料，組織村干部、村民上工實施，簡單工程從不整體發包，同樣的錢辦更多的事。二是身先士卒、干部表率。“村干部能干的活，不請人干；村干部干不了的活，自己采購原材料，學著干”。璜土各村村委公開采購原材料，村干部親自下地上墻，投身新農村建設。三是籌資籌勞、積極參與。在取得村民信任的基礎上，在實施村莊整治、修橋鋪路、河道清淤等公益事業建設前，璜土鎮各村會向受益村民籌措部分資金，引導村民參與新農村建設，形成共建共享的良好局面。

三、啟發思考

（一）思路理清，倒逼發展模式更新。江陰村級集體經濟經營性收入構成中，80%以上來自于集體土地、廠房租金收益和自有資金的利息收益，尤其收入中等偏下的行政村，其經營性收入的主要來源就是集體土地、廠房租金收益，且相當一部分行政村依然把增收空間寄希望于集體土地、廠房的增加。但現實是，受產業集聚、規劃限定、耕地保護、環保嚴控、資源限制等諸多因素的制約，江陰留給村級發展工業的空間不增反減，傳統增收渠道幾近關閉。璜土鎮正視這一現實，理清發展思路，打破傳統增收模式的思維定勢，充分挖掘現行經濟形勢、區位條件下的各類資源，宜工則工、宜農則農、宜商則商，因地制宜發展特色經濟，探索出資源有效利用、提供服務、物業管理、混合經營等多種集體經濟實現形式，找到了村級經濟發展的新出路。

（二）政策導向，撬動發展活力再生。現行形勢下，對于一些資源少、資金少、資產少的行政村來講，傳統模式無出路，創新模式無依托，單打獨斗、單槍匹馬地尋找增收新途徑，確實存在較大困難，村干部也容易出現觀望、畏難的情緒。在這種狀態下，政策導向要因勢利導、順時而變，積極改變扶持政策，不能僅停留在資金輸入以維持村級正常運轉上，更要著眼建立長效增收載體，從資源讓渡、平臺搭建、機制搞活等多個方面來幫助村級激活發展動力。璜土鎮在支持村級經濟發展過程中，把安置小區物業管理、綠化管護、道路養護等政府掌握的無形資源讓渡給村里經營管理，或將部分經營載體讓渡予村級管理；同時建立稅收返還等鼓勵性機制幫助村級無中生有，通過為本鎮招商引資贏得增收機會，村級增收空間得以有效拓展。

（三）制度嚴控，鎖牢健康發展底線。近年來，江陰市委市政府出臺了不少相關的政策意見、措施辦法，璜土鎮的經驗就是執行到位、管控到位，從鎮級層面上明確了管控標準、完善了管控制度、明晰了管控程序。既管怎么收：通過引入市場競爭手段，建立公共交易平臺，將村級集體資產的出租、轉讓等經濟活動置于公共交易平臺公開交易，最大限度增加資產收益；又管怎么用：科學規范村級集體經營管理制度，按照村級財務規定和市場經濟要求管理村屬新型合作經濟組織，嚴格規范村干部工資福利和村務開支，嚴禁超支濫發，有效監管村內各項工程實施建設，將各類民心工程、實事工程建成廉潔工程，花同樣的錢辦更多的事。同時，通過農村政務、村務、財務的“三務”公開，把收和支的情況放在“陽光下”，杜絕了不收、少收、多支、濫支等漏洞。

（四）角色換位，激發管理效用倍增。變“單向”管理模式為“雙向”互動模式，讓村干部身兼管理者、服務者、建設者、引導者，變被服務管理的村民為村級社會事業的享受者、建設者、管理者，這一角色換位不僅取得了良好的經濟效益，也意外地收獲了良好的社會效益。以該鎮璜土村為例，全村計劃花三年時間對所有家河進行疏浚整治，整治費用三分之一由村民集資，三分之二由村里出資，哪個自然村先湊齊資金，哪個村就優先動工，整治完成后為出資者提供書面憑證，村民參與積極性非常高。整治完成后村民主動參與管理維護，村里維護成本也大為減少。村干部們感慨，村民主人翁意識強了，“以村為家”的理念足了，各項工作更好做了。從發展趨勢看，新農村建設和管理的費用將是未來村級開支中比重較高、增速較快的部分，亟需在全市范圍內建立村民參與新農村建設的平臺，通過透明的捐贈機制、寬松的參與機制、規范的監管機制、科學的權屬機制等系列引導措施，最大限度發揮社會各界力量。□