財政視角下甘肅省社會保險基金管理問題研究

■/石培文

財政視角下甘肅省社會保險基金管理問題研究

■/石培文

隨著甘肅省社會保險制度的不斷建立完善，財政部門同步制定出臺了社會保險基金相關管理辦法，社會保險基金的管理逐年規范，但執行中仍存在一些問題，只有加強社會保險基金管理，才能增強社會保險基金可持續發展和長期平衡能力，有效防范和化解運行風險。

財政視角 社會保險基金 甘肅

社會保險基金是國家為舉辦社會保險事業而籌集并用于支付勞動者因暫時或永久喪失勞動能力或勞動機會時所享受的保險金和津貼的資金。社會保險基金按照保險類型確定資金來源，逐步實行社會統籌。為進一步加強社會保險基金管理，研究探索社保基金的財政管理問題仍十分必要。

一、財政在社會保險基金管理中的職能定位

社會保險基金由政府主辦、個人和單位共同繳費建立，它由養老保險基金、醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等構成。財政在社會保險基金管理中的職能主要體現在以下幾方面。

（一）財政部門籌集社會保險基金

社會保險制度作為市場經濟運行的“安全網”、社會發展的“穩定器”，能否充分發揮作用，取決于社會保險收支的平衡關系和最終保障是否穩定、可靠。在市場經濟條件下，失業、養老、疾病等社會風險無處不在，諸如企業破產帶來的失業增加，人口增長帶來的就業壓力增大以及人口老齡化日益嚴重帶來的退休金和醫療費支付的負擔加重等，這些因素給社會保障收支平衡或保持適當的結余帶來極大的不穩定性，客觀上要求財政對社會保障提供最后支持，財政部門要參與籌集社會保險基金。一是制定繳費率，單位和個人共同繳費籌集基金。如：企業職工養老保險，企業和職工按一定比例繳納養老保險基金；二是財政通過直接繳費給予補助，加大對基金的投入。如：2017年各級財政對城鄉居民醫療保險參保繳費人員每人補助450元，加上個人繳費150元，籌資標準達到600元；三是財政對社保基金出現缺口時，給予兜底保障。如：每年企業職工養老保險提高標準，要增加基金支出，財政則對基金收支缺口給予補貼，2016年全省財政補貼78.3億元，近五年年均增長17%。

（二）財政部門參與制定社會保險基金重大政策

如前文所述，財政承擔社會保險支付的最后風險，如果社會保險缺乏財政保障，社會保險功能和作用的發揮就會大大削弱，所以客觀上要求財政部門必須加強對社會保障基金的管理。只有基金管理科學合理，才能保障基金效益最大化，從而社會保險功能達到最優。而財政部門首先應從制定相應政策法規、規章制度方面入手，逐步對社會保險基金進行規范和指引。比如制定《社會保險基金財務制度》和《社會保險基金會計制度》來規范財務活動，保證基金安全。通過編制年度基金預算、決算加強對收支行為的約束，確保基金收支平穩運行。

（三）財政部門對社會保險基金進行監管

隨著甘肅省社會保險基金逐年快速增長，為確保社會保險基金平衡與安全、風險最小化、功能最大化，必然要求財政部門從對人民負責的角度出發，加強對社會保險基金的管理，防止“保命錢”未來支付不足或其他潛在風險的發生。落實到具體工作上就是檢查監督社保管理機構的預算、決算及其執行情況，檢查監督社保管理機構的財務會計制度建設和操作情況，對經辦機構違反財政法紀進行處理等。

二、甘肅省社會保險基金分類及構成情況

甘肅省社會保險制度隨著國家制度體系的建立而逐步發展完善，截止2016年底，已全面建立覆蓋城鄉的社會保險制度。主要有養老保險、醫療保險、生育保險、失業保險和工傷保險五大社會保險。其中，養老保險和醫療保險是覆蓋人群最多，人民關注度最高的險種。

（一）養老保險

包含企業職工養老保險、城鄉居民養老保險、機關事業單位養老保險三類。甘肅省養老保險基金構成及標準詳見表1。

1.企業職工養老保險。1997年甘肅省已經全面實行社會統籌和個人賬戶相結合的企業職工養老保險制度。

2.城鄉居民基本養老保險。2014年甘肅省出臺《甘肅省城鄉居民基本養老保險實施辦法》（甘政發〔2014〕67號），建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，實行個人繳費和政府補助相結合的籌資模式。

3.機關事業單位養老保險。2015年，甘肅省出臺《甘肅省機關事業單位養老保險制度改革實施辦法》（甘政發〔2015〕86號），實行與企業職工一樣的養老保險制度。退休后，財政不再發放退休工資，通過社保發放養老金。

（二）醫療保險

表1 甘肅省養老保險基金構成及標準

醫療保險主要包括城鎮職工醫療保險、城鄉居民基本醫療保險兩類。

1.城鎮職工醫療保險。1999年，甘肅省全面啟動城鎮職工基本醫療保險制度改革，建立起國家、參保單位和個人三方共同承擔的基本醫療保險制度。

2.城鄉居民基本醫療保險。2007年甘肅省87個縣市區全面實施新型農村合作醫療制度。2008年全省全面建立城鎮居民基本醫療保險制度，實現醫療保險覆蓋城鄉居民。2016年甘肅省印發《甘肅省整合城鄉居民基本醫療保險制度實施意見》（甘政發〔2016〕92號），將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度統一為城鄉居民基本醫療保險制度，全省實行統一的城鄉居民基本養老保險制度。

（三）生育保險

1997年，甘肅省制定《甘肅省企業職工生育保險試行辦法》（甘勞發〔1997〕208號），在全省進行企業職工生育保險制度改革試點。目前，各地都建立了生育保險制度（參見表2）。

表2 甘肅省醫療保險和生育保險分類情況和報銷政策

（四）失業保險

2007年，甘肅省修訂出臺《實施〈失業保險條例〉辦法》（省人民政府第35號令）。目前，甘肅省失業保險構成及標準見表3。

表3 甘肅省失業保險構成及標準

（五）工傷保險

2012年，甘肅省政府修訂完善《甘肅省實施〈工傷保險條例〉辦法》（省政府令第88號），進一步明確了工傷保險的參保繳費政策，繳費費率根據行業的風險程度不同實行差別費率（參見表4）。

三、甘肅省社會保險基金管理取得的成效

表4 甘肅省工傷保險構成及標準

近五年來，甘肅省社會保險事業快速發展，制度體系更加完善，基金收支穩步增長，覆蓋人群逐步擴大，保障水平顯著提高，社會保險基金管理成效顯著。

（一）基金運行總體平穩

2016年，甘肅全省各項保險基金收入638.3億元，支出577.1億元，當年收支結余61.2億元，年末滾存結余727.2億元，結余總量接近當年公共財政收入。近五年全省基金收入年均增長13%，支出年均增長30%。基金的平穩運行，確保了各項待遇按時足額發放，也為甘肅省各項社會保險改革提供了有力保障。

（二）覆蓋人群更加廣泛

目前，基本養老保險和醫療保險已從制度層面覆蓋了城鄉所有人群。截止2016年末，養老、醫療、失業、工傷、生育保險基金分別覆蓋了1543萬人、2505萬人、163萬人、176萬人、154萬人，特別是新農合和城鎮居民醫保參保率近五年一直保持在95%以上，社會保險的基本保障功能得到充分發揮。

（三）待遇水平顯著提高

甘肅省連續十二年提高企業退休人員基本養老金，2016年月人均基本養老金水平達到2300多元。城鄉居民基礎養老金最低標準從每人每月55元提高到85元。職工醫療保險和城鄉居民醫保政策范圍內住院費用報銷比例平均達到80%和70%左右。失業保險金月人均達到970多元，工傷傷殘津貼達到月人均2400多元，人均生育津貼達到約1.1萬元。

（四）財政投入逐年增加

甘肅省企業職工養老保險財政補助從2011年的36.7億元增加到2016年的78.3億元，年均增長12.3%。城鄉居民養老保險從2011年的14.5億元增加到2016年的40.2億元，年均增長17%。城鄉居民醫療保險財政補助標準從2011年的每人每年200元提高到2016年的420元，年均增加44元，2016年補助總量達94.2億元，年均增長12%。財政全力保障甘肅省社會保險基金的籌集和社會保險制度的平穩運行。

四、甘肅省社會保險基金管理存在的問題

甘肅省各項社會保險基金運行基本平穩，但受經濟下行壓力、人口老齡化等因素影響，政策執行和基金管理等方面還存在一些問題。

（一）基金收支有缺口，收入增幅空間有限

隨著參保人數不斷增長，甘肅省各項基金雖然總體運行平穩，但部分地區養老金收不抵支的現象嚴重。2016年全省3個市州養老金沒有較多結余，4個市州結余支撐不足5個月，養老金收支缺口壓力較大，這與企業職工繳費預期持續降低，參保繳費趨于飽和有關。在企業效益增速放緩，職工工資難以持續提高情況下，社會保險基金增幅空間有限，社會保險繳費收入增幅預期降低，2016年甘肅省養老保險基金收入增幅僅為7%。

（二）基金管理不規范，支出壓力加大

由于對社會保險基金相關政策規定存在理解與執行上的偏差，部分市州在對病退、特殊工種等提前退休審批中存在申報資料不全、材料造假、審核不嚴等問題，導致退休人員增幅較大。如：2016年審計反映，一個地區違規退休3600多人，占當地退休人數的16%。同時，違規支付待遇導致基金難以平衡，如部分地區由于社會保險部門內部控制制度不健全，醫療保險待遇報銷審核政策執行過于寬松，工傷鑒定程序不規范、材料不全，違規支付工傷待遇等問題屢有發生。這些問題的出現，導致社會保險基金支出增長較快，支出增長速度超過基金收入速度，出現基金收支缺口，從而進一步加大基金支付壓力。

（三）政府責任不明確，基金征繳管理不到位

政府是社會保險的組織者與執行者，具有規范執行政策、保障制度落實的責任。由于認識不到位、措施不得力、責任不明確等原因，部分市縣政府主體責任未能落實到位。如：養老保險省級調劑基金辦法是對各地收支缺口的補充，但目前尚未建立合理的基金調劑與完成征繳任務、保險費超收、合理控制退休人員增長等相關指標方面的掛鉤機制，不利于調動市縣增收節支積極性，導致基金有缺口的市州直接將問題推給省級，造成權責不清，地方政府缺乏增收節支的主觀能動性。再如：部分縣區未將行政事業單位醫療保險6%的單位繳費保障到位，影響職工醫療待遇報銷水平，基金未應繳盡繳。

五、社會保險基金管理的思路與對策

社會保險基金管理是一項長期的政府制度安排，應隨著經濟體制改革和社會發展逐步完善，在制度頂層設計不足、老齡化進程加快、待遇標準逐年提高等多重因素疊加影響下，財政部門只有通過加強收入征繳、規范支出管理、完善預算編制、規范統籌層次等措施，才能努力增強社會保險基金可持續發展和長期平衡能力，有效防范和化解運行風險。

（一）加強收入征管，確保收入穩定增長

首先，要做實繳費工資基數。發揮主觀能動性，加強對單位繳費的監督；規范社保經辦機構核定基數的程序和行為，通過第三方審計，約束自行降低繳費基數行為；其次，嚴格執行統一的費率政策。按照國家規定的統一費率，特別是規范執行醫療和工傷保險費率，合理實施工傷浮動費率政策，嚴禁擅自降低標準；再次，理順社會保險繳費征管體制。進一步調整和理順部門職責，取消社會保險繳費地稅過渡賬戶，推動實施社會保險繳費直接入庫，實行稅務全責征收。

（二）加強支出管理，確保安全規范運行

首先，建立待遇合理調整機制。根據勞動者基本風險保障需求和政府職責，合理確定社會保險保障待遇水平，建立科學的待遇調整和正常增長機制，特別是規范醫療、工傷保險相關待遇項目和標準，控制待遇非理性增長；其次，嚴格控制退休增長率。嚴格掌握退休審批權限和國家有關政策，規范企業職工正常退休和提前退休審批程序，禁止比照執行提前退休，從管理上堵塞政策漏洞；再次，完善內外約束機制。健全業務、財務、安全和風險管理制度，完善內部控制制度，通過審計等形式進行監督檢查，確保社會保險基金支付環節合法合規。

（三）完善預算編制，強化預算約束控制

一方面，完善預算編制辦法。如省級核定市州養老保險收入預算，以當地社會平均工資和應繳費人數為基數，按照全省統一的征繳率測算收入預算，核定市州養老保險支出預算，以當地平均養老金水平和退休人員為基數，按照全省統一退休增長率和養老金調標因素測算支出預算，由此形成的當期收支缺口由省級調劑資金和各地共同負擔；另一方面，加強預算執行分析。完善預算執行分析制度，做好社會保險基金日常監測分析，健全社會保險基金預算激勵與約束機制，增強預算嚴肅性，切實發揮預算在社會保險基金管理中的重要作用。

（四）科學確定統籌級次，明確各級政府責任

首先，合理確定基金統籌級次。結合社會保險項目特點和各級政府責任，合理確定統籌級次，避免因盲目提高統籌級次而形成地方政府責任缺失和基金收支矛盾突出的問題；其次，建立基金缺口責任分擔機制。按照“保發放與保穩定相結合、上級補助與落實地方政府責任”相結合原則，建立基金缺口各級政府分擔機制，明確各級政府是社會保險擴面征繳、清欠、兜底和安全運行責任主體，省級應結合各地基金征繳任務完成、待遇調整、基金結余等情況給予調劑補助；再次，加強服務保障能力建設。各級財政部門既要支持社保機構能力建設，更要提高自身能力水平，牢記職責，增強責任意識、擔當意識、主動意識，確保社保基金規范運行、收支平衡。

[1]甘肅省財政科學研究所.甘肅財政年鑒（2003-2015卷）.

[2]甘肅財政信息網 http://www.czxx.gansu.gov. cn.

◇作者信息：甘肅省財政廳

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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1004-6070（2017）05-0005-05