“營改增”對地方財政收入的影響分析

■/徐麗霞

“營改增”對地方財政收入的影響分析

■/徐麗霞

稅收是我國財政收入的主要來源，營業稅是各級地方政府的主體稅種之一，營業稅改征增值稅，必將對地方財政收入和經濟發展產生重大的影響。作為結構性減稅的重要舉措，“營改增”在減輕企業稅負的同時帶來的是財政收入的減少，也給經濟發展帶來新的挑戰和機遇，本文對此進行了分析。

營改增 地方財政收入 稅收收入 結構性減稅

一、地方政府財政收入的構成情況分析

我國在1994年實施了分稅制，按照中央與地方政府的事權劃分，確定各級財政的支出范圍，根據事權與財權相結合原則，將稅收收入劃分為中央稅收收入、地方稅收收入和中央地方共享收入。目前我國財政收入中80%以上都是依靠稅收收入而取得的。

地方財政收入是指地方財政年度收入，按國家財政部的財政收入決算統計口徑，地方財政收入主要由稅收收入、非稅收入（包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入和其他收入）、中央稅收返還和轉移支付組成。地方稅收的稅源雖然較多，但對地方政府財政收入的貢獻是不一樣的（見表1）。一般情況下稅收占比可以反映地方稅收收入在地方財政收入中的重要性（以甘肅省為例，見表2），營業稅比重（地方營業稅占地方增值稅、營業稅之和的比重）則可用來表示各地財政對營業稅的依賴程度。表1中，營業稅占據地方政府稅收收入的30%以上，毋庸置疑地成為地方政府財政收入的主體稅種，而“營改增”后，由于主體稅種的缺失，一定程度上勢必會影響地方政府的財政收入。

二、“營改增”對地方財政收入的影響

（一）短期消極影響：減稅已成定局，造成地方財政收入的減少

1.地方政府的“營改增”數據。西藏自治區國家稅務局2017年1月17日透露，2016年“營改增”整體減稅5.25億元；河北2016年5至11月，納稅人因“營改增”累計減稅107.9億元；福建省在2017年1月23日召開的國稅工作會議上公布，自2016年5月全面推開“營改增”以來，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業四大行業試點納稅人實現凈減稅51.76億元；2016年，湖南省“營改增”為企業減稅111.68億元；2016年北京市稅務部門以助力疏解非首都功能和構建首都“高精尖”經濟結構為重點，截至2016年12月納稅申報期，四大行業累計凈減稅93.6億元；上海市自2012年1月1日起試點“營改增”，已走過5個年頭，通過“營改增”累計減稅1967.3億元。

表1 地方稅種占地方稅收收入比例 單位：%

表2 甘肅省地方稅收收入占地方財政收入比例 單位：億元、%

2.2016 年全國“營改增”減稅5225億元，2017年全國或達7000億元。國家統計數據顯示，上海、廣東、北京等27個省(自治區、直轄市)2016年全年“營改增”減稅總規模達到5225億元，已經達到5000多億元的預期目標，并且兌現了所有行業稅負只減不增的承諾。從各地“營改增”減稅數據來看，上海以減稅規模840億元位居榜首，廣東以減稅673億元位列第二，北京以減稅約641億元的成績緊隨其后，江蘇省“營改增”減稅約470億元，浙江、山東、四川減稅規模在300億元左右。從各地減稅數據來看，胡怡建表示上海減稅力度比較大，這與它的行業特征、企業規模相關。以上種種，從地方政府到涉稅企業再到中央發出的聲音都是一樣的：“營改增”減稅已成定局。表3更是佐證了這一結論。

表3 營改增期間全國財政收入、稅收收入同比增速 單位：萬億、%

統計數據顯示，“營改增”期間，隨著“營改增”的逐步推進及減稅數額累加，每年的財政收入和稅收收入的同比增速都在遞減。2016年全國一般公共預算收入159552億元，同比增速為4.5%，是自1988年以來我國財政收入最低增速，這與2016年5月1日“營改增”試點全面推開，實現了增值稅對貨物和服務全覆蓋，全年減稅5225億元不無關系。

（二）長期積極影響：“營改增”將助力國家經濟發展、經濟轉型升級，為未來的稅收增長奠定基礎

1.“營改增”的結構性減稅可以推進供給側結構性改革。當前的供給側結構性改革，其本質是以改革為龍頭，以結構優化為重點，以制度創新拉動管理創新、科技創新等整個體系的創新，第一位是制度供給。“營改增”自身是一項重要的制度創新，完全可以體現供給側結構性改革中的制度供給，減稅是供給側結構性改革的主要措施之一。國家總理李克強在2017年政府工作報告中明確指出，堅持以推進供給側結構性改革為主線，必須把改善供給側結構作為主攻方向，通過簡政減稅、放寬準入、鼓勵創新，持續激發微觀主體活力，減少無效供給、擴大有效供給，更好適應和引導需求。“營改增”全面落實以來，釋放出的減稅紅利契合了供給側結構性改革的迫切要求，而“營改增”減負幅度差異化的結構性特點也恰好呼應我國結構性改革的重點。我國供給側的結構性改革最終要落實于提高供給體系的質量和效率，而提升能夠滿足我國消費“升級版”的供給能力，恰恰需要通過創新創業、增加研發投入以及促進專業化細分和新業態發展（電子商務、快遞業、互聯網+）得以實現。“營改增”消除了這類產業（企業）發展的財稅機制障礙因素，使之合理減稅，故其對釋放經濟的潛力活力、助益供給側結構性改革引領經濟新常態的作用是顯而易見的。

2“.營改增”可以促進經濟轉型發展、創新增長方式。上海作為全國唯一歷經五年“營改增”試點之路的城市，對“營改增”最有話語權，而上海財經大學公共政策與治理研究院胡怡建團隊近期發布的《上海營改增5年試點成效分析報告》，印證了總理政府工作報告的高瞻遠矚。

“營改增”由于消除了重復征稅，形成了完整的稅收抵扣鏈，最為直接的影響和效果是國家減稅，企業減負。企業既是“營改增”的直接受益人，又是微觀經濟的主體。胡怡建團隊通過對上海文廣集團、春秋航空、攜程旅游服務公司、百度（中國）有限公司、上海華為技術有限公司等企業的調研后，對“營改增”做出了“有助于服務型企業進行專業化分工，同時拉長產業鏈，更涵養了稅源，可為未來的稅收增長打下基礎”的高度評價，同時還認為一些受制于融資難問題的重資產民營企業通過“營改增”實現了大幅度的減負增利，讓民營企業也能有足夠的資金進行大幅投資，推動企業持續平穩發展。此外“營改增”還有助于向境外單位提供服務業務的企業實現減負，能有效促進現代服務業發展，對高成長、高研發投入、高自主知識產權的系統集成類企業更為有利。《上海營改增5年試點成效分析報告》認為，“營改增”降低了科技研發、科技服務企業稅負，有利于增加投入、提高效益，增強科技研發和服務企業發展動力，形成對創新供給的激勵。

3“.營改增”可促進產業升級和結構優化。“營改增”消除了增值稅和營業稅并行對企業經營行為帶來的扭曲問題，在促進產業結構優化方面的作用毋庸置疑。發展第三產業是我國調整經濟結構的重要內容，產業精細分工是產業發展的必要條件，增值稅消除了原有阻礙第三產業和專業化分工發展的機制，倡導國有大中型企業主輔分離，將輔業推向市場且向市場購買輔業服務，加速了產業分工與升級，極大促進了第三產業的發展。除此之外“營改增”還促進了二、三產業融合發展和產業鏈上下游關聯企業的社會化協作，為制造業服務化、產業鏈協同發展掃除了原營業稅制下的制約瓶頸，為地方財政收入的可持續增長奠定基礎。

表4 甘肅省二、三產業稅收結構

表4數據顯示，2011年甘肅省第三產業比重是49%，到2015年第三產業比重達到了51.2%，到2016年第二季度第三產業比重達到了55.3%。2016年短短數月，甘肅省第三產業比重提高了4.1%，說明“營改增”適應甘肅省服務經濟轉型發展的要求，減輕了服務業的稅制負擔。

助力“營改增”，上海市的經濟結構調整優化效果也比較顯著，經濟內生動力凸顯。2011至2016年，第一產業占比由0.7%下降到0.4%；第二產業占比由41.3%降為29.1%；第三產業占比由58%提升為70.5%，逐年上升。2012年實施“營改增”以來，第三產業占比提高了12.5個百分點。生產性服務業增加值占全市GDP的占比從2008年的18%上升至2015年的40%，占服務業的比重達到60%。2015年生產性服務業營業收入增速快于服務業。這些業績與“營改增”為第三產業發展營造制度環境，具有內在必然聯系。

4“.營改增”可以優化貿易結構，促進外貿轉型升級。由于營業稅沒有退稅機制，服務出口無法與產品出口一樣享受出口退稅待遇，這就使得我國的服務是以含稅價格進入國際市場的。“營改增”后，將服務納入出口退稅的范圍，增強了出口服務的國際競爭力，自然有利于促進出口轉型。從“營改增”推向全國的2013年到2015年，我國服務貿易出口由2105.9億元增至2881.9億元，平均年增長率達到17%。2015年現代服務業出口增速明顯，其中電信、計算信息服務出口同比增長25%，專業管理和咨詢服務出口同比增長13.6%，廣告、文化和娛樂服務、知識產權費用出口增幅分別達到37.1%、43.9%、64.9%。上述經濟結構和產業升級換代是多種因素共同作用的結果，但“營改增”在其中的作用絕對功不可沒。

5“.營改增”有助于積極財政政策的實施。財政政策是宏觀調控的重要工具。中央根據經濟社會發展需要，面對經濟下行壓力加大現狀，決定2017年繼續實施積極的財政政策。為了充分體現經濟發展新常態下穩中求進的工作總基調，進一步激發市場活力，安排了“兩減一擴”的積極財政政策，而“兩減”中的“一減”就是繼續實施減稅政策，通過完善“營改增”試點改革，釋放更大減稅效應。

從減稅效應看，“營改增”試點自推出之日起就被視為落實結構性減稅的主要舉措。2015年底召開的中央經濟工作會議更是將“降成本”列為供給側結構性改革的五大任務之一。財政部發布的數據顯示：2016年5月份以后全面實施“營改增”，結構性減稅效果初顯。2016年營業稅和增值稅合計52214億元，同比增長3.55%，增幅比去年下降0.12個百分點，比前年下降1.08個百分點。考慮收入在稅種間轉移因素，將改征增值稅與營業稅合并計算，1-12月累計增長5.4%，其中1-5月增長36.6%，6-12月下降16.9%，主要受全面推開“營改增”試點的政策性減收影響。

由于不動產納入了抵扣范圍，無論是“營改增”試點納稅人，還是制造業、商業等原增值稅納稅人，都因新增不動產而從中獲益。與前期試點抵扣范圍增加帶來的減稅效應相比，新增不動產抵扣帶來的減稅規模較大。在財政收入增速下行，財政收支矛盾突出的情況下，企業新增不動產按60%和40%的比例分兩年抵扣的政策預計將帶來數千億元規模的減稅效應，這充分體現了中央推進供給側結構性改革的決心。

“營改增”改革結合了穩增長、調結構和惠民生，對中國經濟社會發展的影響必將是正面、全面和深遠的。用短期財政收入的“減”換取持續發展勢能的“增”的減稅政策，將為我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平打下堅實基礎。

三、“營改增”減稅格局下的地方政府應對措施

（一）健全地方稅體系，構建地方主體稅種

1.開征房地產稅。2017年的政府工作報告將健全地方稅體系作為2017年重點工作任務之一。在我國的現行稅制體系中，并沒有房地產稅這一稅種,和之前已經試點的房產稅有所不同，房地產稅是一個綜合性概念。2013年十八屆三中全會明確要加快房地產稅立法；2015年房地產稅法作為第一類項目，被列入了十二屆全國人大常委會立法規劃；2017年2月23日在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，住建部副部長陸克華稱要適時推進房地產稅改革。

房地產稅的推出更多被定位為理順現有的房地產稅費結構，形成合理的稅收體系，為地方財政提供重要且穩定的稅收來源。考慮到房地產稅的地方性和樓市成熟程度，由地方政府來探索實施路徑并配合全國房地產稅立法同步進行，這也是國際房產稅的一般做法。新推出的房地產稅將對現行稅費體制中的稅費項目進行歸并和調整，能更合理地反映房地產市場的稅收結構。

盡管沒有明確的時間，但房地產稅征收是大勢所趨。房地產稅是成熟市場經濟體制下地方財政收入的重要和穩定來源，用于支持地方公共設施建設和服務，提升地方房產價值，形成正向循環；也是對我國現有房地產市場稅收結構中重交易、輕保有的修正，有利于房地產市場的健康發展。

2.深化資源稅改革。資源稅開征于1984年，征收對象是在我國境內從事原油、天然氣、煤炭等礦產資源開采的單位和個人。隨著我國經濟社會發展，現行資源稅制度已不能適應經濟體制改革和“兩型”社會建設的需要。

加快資源稅改革，是黨的十八屆三種全會作出的重要戰略部署，也是深化財稅體制改革的重要內容。資源稅改革于2016年7月1日起全面推開，以從價計征機制和擴大征收范圍作為全面推進資源稅改革的兩大核心內容。

近10年來，我國資源稅收入增長迅速，年均增長率達27%。此次全面納入改革的礦產資源稅收入全部為地方財政收入，水資源稅仍按水資源費中央與地方1:9的分成比例不變。資源稅將在很大程度上緩解由于“營改增”帶來的地方稅種的缺失問題。

（二）規范地方政府舉債行為，構建合理的地方政府舉債融資機制

從1988年開始，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉變。1994年分稅制改革后，地方財政的不足更為突出，各地政府開始建立了一系列的專業投融資公司或事業單位承擔建設任務，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺。2004年開放的地方政府投資職能、拓寬項目融資渠道、健全投資宏觀調控體系等措施，實際上是為地方投融資公司在更大范圍內和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門，致使一些地方投融資平臺的負債率已經達到甚至超過了警戒線，瀕臨危險的邊界。因此，2014年的政府工作報告中明確要求：建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防范和化解債務風險；2016年財政部頒發《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》，明確地方政府債務將分類實行預算管理，從而實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控；在2017年的政府工作報告中，安排地方專項債券8000億元，繼續發行地方政府置換債券。

（三）完善轉移支付制度，加大對地方政府的轉移支付力度

轉移支付制度是用來匹配分稅制，規范中央與地方政府之間財政關系，執行收入分配政策，調控經濟運行，促進地區經濟協調發展的重要手段。1994年實行分稅制財政管理體制以來，中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，逐步建立了符合市場經濟要求的財政轉移支付制度。近年來，中央對地方轉移支付管理取得了不小的成效，但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯。按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，中央財政堅持以問題為導向，注重頂層設計，分步推進轉移支付制度改革，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付，嚴肅財經紀律，加強轉移支付管理，充分發揮中央和地方兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展。

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◇作者信息：白銀礦冶職業技術學院

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F812.41

A

1004-6070（2017）05-0010-06

本文系甘肅省教育科學“十二五”規劃課題（課題批準號：GS〔2015〕GHB0002，課題編號：29597）的階段性研究成果。