構建房地產市場基礎性制度和長效機制探索

文/陳伯庚

構建房地產市場基礎性制度和長效機制探索

文/陳伯庚

2016年12月，中央經濟工作會議提出：要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產市場泡沫，又防止出現大起大落，這是確保房地產市場健康運行和穩定發展的治本之策。要把這一決策落到實處，必須理論與實踐相結合，厘清基本涵義，提出對策思路，從而具體貫徹執行。

一、房地產市場基礎性制度和長效機制的相互關系

建立房地產市場基礎性制度和長效機制，首先要搞清其涵義及其相互關系。

何謂房地產市場的基礎性制度？在現代市場經濟中，規范房地產市場運行的制度涉及房地產生產、流通、分配、消費等多個方面，而其中基礎性制度主要包括土地使用制度、房地產交易制度、住房制度和住房保障制度、住房建設制度、住房分配制度、房地產中介服務制度、住房公積金制度、物業管理制度和房地產法律制度等。之所以說它們是基礎性制度，就是因為這些制度概括了房地產市場運行的主要環節和主要方面，對房地產市場運行起著決定性的作用，抓住這些基礎性制度建設，就能引導房地產市場健康運行和穩定發展。

何謂房地產市場的長效機制？簡要地說，就是指比較規范、對房地產市場健康運行長期起作用并且行之有效的機制和政策手段。正確理解長效機制要把握三個要點：其一，要分清客觀市場機制和主觀制定的政策手段。與一切市場經濟一樣，房地產市場運行存在著價值規律、供求規律和競爭規律三大規律，以及反映這三大規律作用的價格機制、供求機制和競爭機制三大機制，這是客觀的、不以人的意志為轉移的市場機制；而政府制定的調控政策手段則是主觀的，必須適應市場經濟規律，反映客觀市場機制要求。其二，長效機制必須是規范的、符合國情和實際情況的機制，即符合市場運行秩序和規則，符合法律規范，有章可循，具有科學性，同時又要從實際出發，有利于貫徹執行。其三，長效機制具有戰略性、長期性，是在較長時間內起作用的方針政策，力求避免政策多變帶來的不穩定因素。做到以上三點，才能既抑制房地產市場泡沫，又防止市場大起大落，實現房地產市場穩定健康發展。

那么，房地產基礎性制度與長效機制又有什么關系呢？從總體上看，二者既有區別，又有聯系，是相輔相成、互相配合的。基礎性制度是帶有根本性的經濟制度，反映社會主義市場經濟規律，體現以人為中心的發展思想，規定發展目標，對房地產市場健康運行起決定性作用。而調控長效機制則是調節房地產市場健康運行的手段，必須反映房地產基本制度的要求，并為實現基礎性制度服務。例如，住房制度規定“住有所居”的目標，金融貨幣政策和利率機制、稅收機制必須服務于這個目標的實現。

二、深化改革，建立和健全房地產市場基礎性制度

改革開放以來，隨著房地產業的發展，我國房地產市場的基礎性制度正在逐步形成，目前的主要問題是要針對存在的問題，通過深化改革逐步健全和完善。

（一）深化土地使用制度改革，完善“招、拍、掛”制度

自20世紀80年代以來，我國進行城市國有土地使用制度改革，變國有土地的無償無期限使用為有償有期限使用，實行土地“招、拍、掛”制度是成功的，推動了集約、節約、高效利用土地，積累了大量資金，為大規模城市建設作出了重大貢獻，其市場化改革的方向必須堅持。同時，要進一步深化改革，主要的舉措如下。

一是擴大國有土地有償使用的范圍，國有企業原先劃撥使用的土地，應逐步納入有償使用的范圍，建議采用土地租賃制來加以具體實施。

二是豐富有償使用的形式。目前商業性六類用地只有招標、拍賣、掛牌三種，應增加國際上通行的土地租賃制。土地租賃制的好處是靈活性比較大，可根據各類土地使用的性質靈活掌握，分多種層次執行。商業性用地有償使用標準價格可高一些，關系民生的住宅用地可實施優惠政策，住房保障性用地和公益性用地可免地價，等等。

三是改進土地“招、拍、掛”制度。目前土地“招、拍、掛”只遵循一個原則：“價高者得”。原意是為促使土地高效利用，但實施30年來，卻變成了“高價者得”，在土地供應緊缺的情況下，必然拉高地價。事實上，高溢價率的“地王”頻繁出現，帶動房價節節上升，弊端叢生。房價泡沫很大程度上是地價泡沫造成的。為抑制泡沫經濟，必須進行改革。建議土地使用權有償使用方式從現有的以拍賣為主改為以招標為主，評標標準除出價高低外，增加房屋質量、預估房價、生態環境、建設期限等因素，實施綜合評標，避免單純競價帶來的弊端。

四是改進土地供應制度，實行人地掛鉤制度。根據城鎮化過程中城市人口增加的狀況，相應增加住宅建設用地供給，以保證住宅供給相應增加，保持地價、房價的基本穩定。

（二）深化住房制度改革，健全住房保障制度

三十多年來的住房制度改革，大大促進了住宅建設，大幅度提高了城鎮居民的居住水平和居住質量，這一點必須充分肯定。同時，也應看到存在不少不足之處，主要是：房價漲幅過大，超過承受能力，居民買不起房；對住房社會保障重視不夠，措施不力。深化住房制度改革要著重在以下兩方面下功夫。

一是要堅持住房商品化、市場化方向，嚴格控制房價收入比。有一種觀點把房價高歸罪于住房商品化，這種觀點有所偏頗。住房制度改革必須適應社會主義市場經濟的要求，發揮市場在房地產資源配置中的決定性作用，要堅持市場化改革的方向。同時，也應看到住房是生活必需品，具有社會保障性一面，必須適當控制住房價格，控制的標準就是房價收入比。國際上通行的標準是一套60平方米左右的普通商品住房價格相當于3-6倍居民家庭年收入。而我國目前一、二線大城市房價收入比都在10以上，顯然房價距離居民收入水平太遠。所以，在堅持住房市場化的同時，必須采取必要的措施，降低房價收入比。

二是要堅持住房的社會性，建立和健全住房社會保障制度。在住房商品化的體制下，由于商品住房價位較高，房租相應也較貴，中低收入和低收入者難以承受，必須建立住房社會保障制度，由政府予以補貼。我國目前城市中的住房保障制度已基本建立，但還不健全。主要問題是，住房社會保障層次性尚不明確，青年職工和農民工的住房困難比較突出。深化改革，需要大力發展廉租住房，逐步把農民工納入住房社會保障范圍，健全廉租住房制度。

（三）深化住房金融體制改革，規范住房金融市場體系

住房金融包括住房開發貸款和住房消費貸款兩大方面。住房開發貸款，在支持住房建設中發揮了重要作用，而住房抵押貸款則對促進住宅消費、支持居民購房起著重大作用。建立完備的住房抵押貸款制度，必須通過深化改革實施差別化利率政策，支持自住性購房，主要目標應放在貸款利率和貸款成數上，對購買自住性第一套住房者實施優惠政策，對購買第二套住房的投資性購房者實行一定的限制，對投機性炒買炒賣的購房者不予貸款。住房抵押貸款制度允許有一定的靈活性，應建立基礎性制度，依據住宅市場形勢的變化，在此基礎上靈活掌握。

（四）深化住房財稅制度改革，促進住房建設和住房消費

目前，住房建筑企業和房地產經營企業面臨稅負過重的情況，收費種類繁多，加重企業負擔，同時又拉高了房價，對滿足居民住房需求產生不利影響。深化改革必須在清理房地產稅費的基礎上，實施營改增、費改稅，減輕企業稅負，促使過高的房價降下來。住房消費方面的稅負過重主要是因為稅種結構不合理，重流通稅，輕保有稅，在二手房交易中稅收過重，加重購房者負擔，影響房產順暢流通，而至今尚未開征住房保有稅，不利于對住房供求的宏觀調控。住房是人們的生活必需品，關乎民生，住房稅收總的指導思想應當是為“住有所居”服務，減輕稅負。同時應對不同類型的住房實施差別化稅收政策：高收入者購買高檔房，稅負可重一點；低收入者購買中低價住房，稅負相應輕一點；自住性購房稅負輕一點，投資性購房稅負相應重一點；開征房地產保有稅，對保有較多房產的投機性炒買炒賣住房者課以重稅，以抑制投資投機性購房。

（五）加快法制建設，建立住房法律體系

我國的住房立法滯后是長期以來的“短板”，盡管輿論多次呼吁制定住宅法、住房社會保障法，但它們仍遲遲未能出臺。住房法律制度是最基礎性的制度，是住宅市場健康運行的保證，也是城鄉居民居住權利的保障。貫徹依法治國的思想，應當集中力量盡快出臺住宅法和住房社會保障法。同時，與此相配套，還應制定住房土地供應法、住房金融法、住房稅法、住房物業管理法等，構建住房法律體系。

三、改進調控方式，構建房地產市場長效機制

建立房地產市場長效機制，關鍵是要正確處理好政府與市場的關系。按照黨的十八屆三中全會決定中所規定的原則，既要充分發揮市場機制在房地產資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府的調控功能。為此，長效機制的構建必須從中國國情出發，正確反映市場經濟規律，充分發揮市場機制的作用。

（一）深化住房供給側改革，充分發揮供求機制的作用

供求機制是市場經濟中供求規律的作用機制，是房地產市場宏觀調控重要的長效機制。其主要功能是調節供求關系，實現住房供給和需求的均衡，從而促進房地產市場健康穩定發展。我國一線城市住宅市場的主要矛盾是住房供不應求，拉動房價節節上升。為此，要實施供給側結構性改革，增加住宅建設用地供應，大力發展中低價位普通商品住房，千方百計增加住房供給，同時要抑制投資投機性購房，確保自住性住房需求得到充分滿足。

（二）理順房價，發揮價格機制的調節作用

價格機制是價值規律的作用機制，價格是房地產市場最重要的調節機制，價格機制與供求機制交互作用，調節著房地產資源合理配置。在正常情況下，價格隨供求關系變化圍繞價值上下波動，當供求均衡時，價格與價值趨向一致，形成均衡價格。

與一般商品相比較，住房價格具有多維性特征：一是住房價格屬性的雙重性，既有商品性，又有社會性；二是住房價格功能兼有的資產性和消費性；三是住房價格構成的復雜性和綜合性；四是住房價格形成機制的壟斷競爭性；五是住房價格類型的多層次性；六是住房價格表現形式的多樣性；七是住房價格的顯著差別性和個別性。特別是由于住房的資產性特征，投資投機性需求對房價的影響特別大，從而產生虛擬價格，形成價格泡沫。前一時期調控的成效不佳，主要是由于對住房價格的多維性特點認識不足。因此，只有充分認識住房價格的多維性特征，掌握住房價格運行規律，制定綜合性政策，才能充分發揮價格長效機制的作用，達到市場調控所要實現的目標。

（三）運用差別性利率機制，調節住房需求

利率機制是實施住房金融制度的機制和手段，住房貸款利率的高低調節著住房需求。用好利率機制，關鍵是要實行差別化利率政策：對首次自住性購房者采取優惠利率政策，支持滿足住房需求；對投資性購房者則提高利率；對炒買炒賣住房采取高利率政策，抑制投資投機性購房需求。

（四）完善稅收稅率機制，支持自住性住房需求

稅收稅率機制是貫徹實施財稅制度的重要機制，也是調節住房需求的長效機制。為了充分發揮稅收稅率機制的作用，應做到以下幾點；一是要合理設置房地產稅種，開征房地產保有稅（物業稅），抑制投資投機性炒房，其規范性和效果比單純限購的行政手段要好得多。二是要實施差別化稅率，調節不同收入者之間住房差距，促進住房公平。三是通過增減稅負，調節住房需求。例如，當住房需求過旺時，運用增稅的手段抑制需求，反之則反，這樣有利于促進住房供需平衡。

（五）強化法律機制，規范房地產市場運行

法律的特點是具有規范性、科學性、平等性和強制執行性，是最有效的房地產市場調控手段和長效機制。在法律面前人人平等，無論是房地產企業、經營者還是個人，在法律上都享有同等的權利，要盡應盡的義務。法律具有很強的執行力和約束性。房地產市場所有的制度和調節性的政策措施，都應該法律化，通過立法、執法、司法來加以規范和實施，真正做到依法調控。目前，我國在運用法律手段實施宏觀調控方面十分欠缺，立法滯后，無法可依，執法不嚴，導致房地產市場亂象叢生。為了充分發揮法律這一長效機制的作用，必須加快立法，嚴格執法，真正做到依法調控。

（作者單位：華東師范大學東方房地產學院）