東京住房保障體系及借鑒

文/崔光燦 高雯

東京住房保障體系及借鑒

文/崔光燦 高雯

東京作為日本最大的城市，其住房問題在日本具有代表性。經(jīng)過了戰(zhàn)后快速的住房建設(shè)，也經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代的地產(chǎn)泡沫，東京的住房供應(yīng)體系現(xiàn)在已比較穩(wěn)定。

一、東京的基本情況

到2015年，東京人口為1349.1萬人，占全國總?cè)丝诘?1%。東京城市面積為2191平方公里，占全國總面積的0.6%，人口密度為每平方公里6158人。東京人均GDP為5.95萬美元，人均可支配收入為1.45萬美元。東京房價多年來沒有大幅上升，住房支付不足問題并不嚴(yán)重。房價指數(shù)以2010年為100，2016年為98.9；租金指數(shù)以2010年為100，2014年為97.9。商品房售價均價為6240萬日元/套，約合380萬元人民幣。

二、東京的住房供應(yīng)基本框架

日本國會分別于1952年、1955年、1958年、1961年和1964年確定了5期“公營住宅建設(shè)三年計劃”。1966年，日本政府頒布了《住宅建設(shè)計劃法》，之后連續(xù)編制和實施了8期“日本建設(shè)五年計劃”。2006年《住宅建設(shè)計劃法》被廢止，由《居住基本生活法》取而代之。在日本總體規(guī)劃的影響下，東京于1991年制定了住宅總體規(guī)劃，2006年制定了第四次住宅總體規(guī)劃。

東京的住房保障制度以住宅金融公庫、公營住宅和公團住房三項政策為主。其中，公營住宅和公團住宅主要是租賃住房，提供給中低收入家庭，對于中高收入家庭，主要通過住宅金融公庫貸款來支持其購房。另外，日本政府鼓勵企業(yè)為職工提供低房租的公司宿舍和單身宿舍，給予房租補貼、住宅融資以及利息補助等，通稱為給予住宅。在所有保障性住房中，公營住宅占4.4%，公團、公社住宅占3.8%，給予住宅占2.8%，東京直接享受住房保障家庭占比約為11%。

表1 東京住房供應(yīng)體系

三、東京主要保障政策

（一）公營（租賃）住宅

公營住宅，是自1951年《公營住宅法》頒布后開始建設(shè)，由日本地方政府在國家財政補助下自行建造、購買、租借或改造，向低收入階層提供的實用的廉租住宅。由東京都管理的公營住宅又稱都營住宅，只租不售。截至2015年，公營住宅總數(shù)約26萬套，其中大約有10萬套是在1965年前建造的。

公營住宅的供應(yīng)對象包括個人和家庭。其中，單身申請者必須是在東京居住3年以上的人、60歲以上或者1956年以前出生的人、符合規(guī)定的殘障者以及其他特別需要保障的人。家庭申請者必須在東京居住，相關(guān)條件包括申請者收入合計在收入標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)、申請者沒有住房或者住房困難等。下表為2009年4月至今的東京都公營住宅申請收入基準(zhǔn)線。

表2 東京公營住宅申請家庭收入標(biāo)準(zhǔn)

公營住宅的房型較小，一般在30-60平方米之間，平均為50平方米。公營住宅的月租根據(jù)租戶所申報的年收入以及所住公營住宅的位置、規(guī)模、建設(shè)年代等因素綜合確定（不超過附近同類住宅的房租），房租計算公式為：公營住宅房租（以附近同類住宅的房租為上限）=房租估算基本額（根據(jù)收入設(shè)定）×位置系數(shù)×新舊系數(shù)×便利性系數(shù)。以二居室為例，根據(jù)收入高低，租金從低到高定在150萬-300萬日元之間。

公營住宅一般最長可租賃10年，另外，《公營住宅法》明確規(guī)定了收入超標(biāo)者的退出義務(wù)，同時也要求違反了法定事由的租戶退出公營住宅。

公營住宅的投資建設(shè)主體是地方公共團體，資金來源大多通過財政投融資來實現(xiàn)，同時中央政府也有一定的資金支持。建設(shè)公營住宅所需土地由國家劃撥，取得土地的資金由各地方政府承擔(dān)。國家財政對建安工程費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費進行補貼，對于新建和收購住宅，國家和政府各出資一半；對于租賃住宅，基礎(chǔ)設(shè)施費用由中央政府、地方政府和私人業(yè)主共同分擔(dān)，建安工程費由私人業(yè)主負(fù)擔(dān)。

雖然公營住宅的發(fā)展是一個逐漸萎縮的過程，但它在住房極其短缺和住房問題十分嚴(yán)峻的時期，為解決住房問題特別是低收入群體的住房問題作出了積極貢獻。

（二）都市再生機構(gòu)住宅（公團住宅）

1955年，日本政府制定了《住宅公團法》，規(guī)定由政府出資設(shè)立非營利法人住宅公團。1981年，住宅公團與宅地開發(fā)公團合并為住宅·都市整備公團。1997年，住宅·都市整備公團被廢止，并在1999年轉(zhuǎn)為都市基盤整備公團。2004年，都市基盤整備公團與地域振興整備公團組合成獨立行政法人都市再生機構(gòu)。都市再生機構(gòu)現(xiàn)有的租賃住宅主要由之前的公團建設(shè)而成。公團住宅以租賃為主，同時也有一部分銷售住宅和后續(xù)用于租賃的特定銷售住宅。截至2015年，東京都市再生機構(gòu)住宅大約有17萬套。

都市再生機構(gòu)住宅主要針對大城市的中間收入群體。家庭收入水平是一個關(guān)鍵的條件。都市再生機構(gòu)規(guī)定：家庭作為申請人時，家庭每月平均收入總額應(yīng)在月收入基準(zhǔn)額度以上（4倍房租或33萬日元，當(dāng)房租達20萬日元以上時為40萬日元），或其存款達到儲蓄存款基準(zhǔn)額度（100倍房租）以上；單身者作為申請人時，月收入應(yīng)達到25萬日元（當(dāng)房租達20萬日元以上時為40萬日元）以上。另外，都市再生機構(gòu)禁止黑社會成員申請機構(gòu)租賃住宅，對于高齡者（60歲以上）、殘障者、喪偶家庭以及18歲以上學(xué)生則放寬收入要求，規(guī)定只要其收入達到月收入基準(zhǔn)額度的二分之一即可。

都市再生機構(gòu)的本金由中央政府和地方公共團體共同出資，在機構(gòu)認(rèn)為必要時，可經(jīng)國土交通大臣認(rèn)可，增加資本金。都市再生機構(gòu)收支獨立，擁有進行長期借款和發(fā)行都市再生債券的職權(quán)，政府應(yīng)在國會議決的金額范圍內(nèi)提供擔(dān)保。

（三）公社住宅

公社住宅起初是面向中高收入階層勞動者的住宅，由住宅需求者提供資金，并將其合并到金融公庫共同使用，旨在提供更高水準(zhǔn)的公寓住宅及住宅用地。根據(jù)不同的消費方式和住宅種類，分為出售住宅、出租住宅、集合住宅、獨戶住宅等形式，面向社會定期招募和接受申請，并以搖號的形式公開抽選。公社住宅自1965年《地方住宅供給公社法》頒布后開始建設(shè)，1966年，東京都成立住宅公營公社。公社住宅原先以分售住宅業(yè)務(wù)為主，2000年后逐漸撤出這一業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向租賃住宅業(yè)務(wù)。截至2015年，東京都公社住宅大約有6.4萬套。

《地方住宅供給公社法》對公社住宅的對象沒有具體規(guī)定，主要為中等收入家庭。另外，該法也沒有規(guī)定房租的額度上限和計算方法，僅要求公社不以營利為目的，且公社住宅的出租及出售應(yīng)“價格適中”。目前，公社住宅的月租在6萬－10萬不等。

（四）東京都民住宅

都民住宅是東京都政府為改善中等收入者居住條件而建設(shè)的符合特定標(biāo)準(zhǔn)的租賃住宅。這類住宅以中等收入群體為供應(yīng)對象，通過浮動租金制度控制地價上升對居民的影響，由政府投資建設(shè)、部分參與或提供補貼。1990年，東京都政府創(chuàng)立都民住宅制度。1993年，《特定優(yōu)良租賃住宅供應(yīng)促進法》頒布后，從法律上確定了東京都民住宅建設(shè)并使其獲得長足發(fā)展。截至2015年，東京都民住宅總數(shù)為2.64萬套。

（五）住宅金融公庫

公庫住宅是用住宅金融公庫提供的低息貸款所建的住房。第二次世界大戰(zhàn)后初期，日本經(jīng)濟正處于恢復(fù)期，住宅嚴(yán)重短缺。普通家庭的購買力極低，嚴(yán)重缺乏購買或自建住房所需資金。日本政府在1950年頒布《住宅金融公庫法》，成立住宅金融公庫。住宅金融公庫從性質(zhì)上來說，屬于政府全額出資的政策性住房金融機構(gòu)，其資金來源主要是政府財政投融資及貸款所得，住宅金融公庫為居民提供低息貸款，其利息差額由政府財政彌補。其服務(wù)對象主要是中等收入階層，包括有購買或自建住房愿望的個人、法人、地方住宅供給公社和民間住宅開發(fā)商等。

四、對上海的借鑒意義

東京作為一個人口集聚的大城市，其解決住房問題的方式有一定代表性，在建立住房保障政策體系時根據(jù)不同的階層成立了相對獨立的住房供應(yīng)機構(gòu)，并在不同階段，為順應(yīng)社會發(fā)展，不斷修改相關(guān)政策以保證東京市民自身的利益。

一是與不同的收入對應(yīng)不同的保障政策，并有最高或最低收入線。最高收入線保證了申請人為中低收入者，而最低收入線保證了申請家庭有最基本的住房支付能力，如公社住宅，租賃者有最低收入要求。

二是住宅金融公庫對購房家庭的支持作用。政府通過貼息解決家庭購房問題成為東京最主要的支持政策，購房家庭中約三分之一以上的家庭受到了住宅金融公庫的貸款支持。上海對青年家庭的支持，可更多地通過金融手段來實施。

三是防范保障住房的區(qū)域不匹配。由于人多地少，東京的保障性住房的職住分離現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，東京發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和都市的魅力引起了大量人口的集中，由此造成的供需關(guān)系導(dǎo)致都市中心土地價格的高漲，土地問題成為嚴(yán)重的城市問題。原來向大都市聚集的人們開始尋求廉價的土地從而向郊外移動，但是由于工作場所仍然集中在都市中心區(qū)，所以上下班時間堵塞的交通狀況、空氣的污染等問題日趨惡化，都市房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了“重商輕住”的現(xiàn)象。

（作者單位：上海師范大學(xué)）