德國人才型保障性住房

文／漢斯·于爾根·克虜伯 譯／王志成

德國人才型保障性住房

文／漢斯·于爾根·克虜伯 譯／王志成

德國目前有8400萬人口，是歐洲人口最稠密的國家之一，住房總數約4000萬套，供需基本平衡，其完善的社會住房保障體系以及人才型保障性住房（TAH）導向政策在其中發揮著重要作用。

一、德國TAH建房、租房和買房保障措施

德國所實施的TAH建房、租房和買房的分類保障措施，以市場配置住房資源的方式使人才型住房保障的覆蓋范圍更加廣泛。

（一）TAH建房保障措施

在德國TAH的建房保障措施中，對建房主體、用地原則和建房形式等各方面都有相應的規則與不同的保障措施。

1.TAH的建房主體。德國大多數的TAH并非由政府直接建設，但政府通過控制房價、房租等手段保障人才享受住房優惠。例如，德國政府劃出特定區域建設人才保障群體的住房，由社會投資人開發建設，并向住房者收取低于市場價格的少量租金，而租金與市價的差額由政府補貼給投資人。

2.TAH的優惠政策。在德國的TAH優惠政策中，各級政府不僅通過稅收政策和優惠貸款鼓勵人才型保障性建房、個人資助建房和補貼購房，還設置固定標準的聯邦政府補貼。德國現有16個聯邦州，各州的經濟與科技發展狀況各有不同。為了適應各州吸納人才的具體情況，2006年起，德國聯邦政府逐步將TAH建設的立法和管理交由各聯邦州自行負責。其中關于TAH的政府補貼，聯邦政府承諾2013-2019年每年給予各聯邦州1.25億歐元用于TAH建設。

3.TAH的用地原則。人才型保障房用地政策主要為享受TAH的群體設立，合理的土地利用規劃是TAH實施的先決條件。對于TAH的用地，德國政府堅持優惠導向原則，為TAH建設者提供價格合理的土地。這些土地一般位于市郊，或者是城市中的廢舊住房。如慕尼黑自2001年起就實行這項土地政策，主要有以下幾方面考慮：一是TAH的建設基地選址，必須和其他城市住宅區域相聯系，而非孤立存在；二是TAH的土地配額，既由市政府指定調配，又與普通商業地產混合分配；三是TAH的土地配額，可通過土地置換、廢棄土地再利用等方式獲得。除新建項目外，政府也鼓勵對舊住房或舊廠房進行改造和擴建，以最大限度利用土地。

4.TAH的建房形式。德國TAH的建房形式主要有三種：其一是鼓勵非營利性建房企業興建TAH。由政府指定給予建筑預算中一定比例的無息貸款，建房企業償還貸款的期限在25年以上。這種鼓勵私人開發商投資興建TAH的做法調動了各方面的積極性，減輕了政府的財政負擔，使私人開發商成為人才型住房的主要供給者，極大地緩解了TAH供應緊張狀況。近年來，在TAH的資助框架內，德國各級政府還資助房地產開發商對現有住房進行翻新改造，以供享受TAH政策者居住。其二是資助團體或個人興建TAH。對于建設TAH的投資團體或個人，德國政府都給予減免稅和無息貸款等資助政策，通常是向TAH建設投資者提供無息住房建設貸款，貸款償還期可長達30-50年。還貸期結束后，TAH的約束解除，房屋所有人可以按市場價格出租或出售房屋。其三是為公司企業興建TAH提供優惠。德國政府以土地、信貸及政府補貼等優惠措施推動企業興建人才型保障房。德國企業無論開發TAH新房還是建房用于TAH租賃經營，吸納人才的公司企業要獲得土地、信貸及政府補貼，新落成的房子都必須用于TAH，或按接受補貼后的低租金出租給享受TAH政策者。

（二）德國TAH租房保障措施

1.TAH租房供給與優惠政策。德國聯邦統計局2015年數據顯示，德國出租TAH房源中，81%為私房，16%左右是公司（用人單位）建房，真正由政府出租的住房僅占出租住房總數的2%-3%。由于政府出租的住房數量很少，所以采取了一些強制措施，保證出租房源。一是法律規定，德國住房合作社建造的住房必須用于出租，不能出售；二是部分地方政府規定，房地產企業在建造住房過程中，必須預留一定比例的住房，專門賣給或者租給被引進的人才等特殊群體。如科隆市每年新建的住房數量大約為3800套，而其中約200套必須作為TAH的出租房，專門為新納人才群體建造。為支持房地產企業建設TAH住房，各級政府也都會給予如政府補貼、長期貸款、無息貸款、土地優惠、免稅等各類優惠政策。

2.嚴格控制TAH租賃價格。關于大眾保障性住房的租賃價格，德國政府并不任由市場供求關系來確定，而是由市政部門、房東與房客協會、房屋租賃介紹所等機構，根據所租房屋地理位置、交通狀況及房屋建筑年份、質量及節能情況，確定一個“房租合理價格表”，每套房屋的租金都要參考該價格表。在此基礎上，德國政府更有相關法律規定，房東不得對TAH隨意上漲房租，即使要將TAH租金上漲到同類住房的通常水平，當事人也必須連續兩年內沒漲價，且漲幅一般在5%-10%之間，三年之內房租漲幅在15%-20%之間。如果房東對TAH的租金超過“合理價格”的10%，就構成違約，超過20%，就構成違法。

3.多形式提供TAH的房租補貼。房租補貼是目前德國各級政府與各地用人單位對TAH采用的主要方式。具體而言，就是先要根據人才類型與人才等級、用人單位、新納人才薪金及其家庭的具體情況，確定TAH租房者可以享受補貼與承受租金的數額，然后與人才家庭實際繳納的租金對比，后者與前者的差額由房租補貼承擔。TAH房租補貼的資金來源，也根據人才類型與人才等級、收入及房租支出等具體情況確定，主要由聯邦政府、地方政府及用人單位按比例負擔，補貼期限也以用人合同的錄用年限為準。如科隆市近年吸納了1.2萬名人才，其中1000余人享受聯邦政府與地方政府的房租補貼，5000余人享受地方政府與用人單位的房租補貼，其余的只是享受用人單位的房租補貼。

4.有效保護TAH租房者合法租房權益。在保護TAH租房者合法租房的其他租賃權益方面，德國各級政府制定了細致的保障措施。

一是加強租房合同管理。德國的TAH租房合同分為有限期和無限期兩種。無限期合同保證租房人能夠長久租住一處房產。租房合同的一方若想終止合同，通常須提前3個月通知對方。如果租期超過5年，須提前半年通知對方；租期為8年，須提前9個月通知；租期達到10年或以上，則須提前1年通知。

二是禁止“二房東”現象。德國各地政府明確規定禁止“二房東”現象，有效地防止TAH租賃的非法投機。如果TAH租房者無力支付房租，房主不能直接將租房者趕出去，必須先告知用人單位。

三是TAH租房“可居性”規范。德國已經建立TAH租房者的居住安全與健康標準的評估體系，包括面積、生活設施、生理心理需求等多個評定標準。

四是享有本地公共服務權益。德國TAH租房和買房享有的公共權益是相同的，不僅中介費、房屋修繕費等全部由供房者承擔，TAH租房者還可以享有本地所有公共服務的權益。

（三）德國TAH購房保障措施

德國也鼓勵享受TAH政策的個人及其家庭按市場價格購房。

1.買房較租房更實惠。在德國享受TAH政策者，其購房的首付房款一般為總價的20%-30% ，購買一套總房價22.5萬歐元的住房，首付款為6.5萬歐元，每月還本付息及水電物業約700歐元，加上首付款月均約折合200歐元，實際為900歐元；但對于租房家庭而言，同樣標準的房子一般月均支出需要1100歐元。因此，享受TAH政策者得出結論：買房要比租房更實惠。

2.資助保障措施。享受TAH政策者購房時，可按比例或全額獲得德國政府規定的相關人才購房補貼，有子女的人才家庭買房還可以額外得到兒童購房補貼。此外，一些企業還給將要購房的聘用人才提供企業補貼或優惠的購房貸款，以緩解享受TAH政策者購房的壓力。

3.賣房要返還補貼。截至2015年底，有1.5%-1.8%享受TAH政策者在德國購買了新房。但是，享受TAH者政策出售已購的房產時，對其合約與交易則有多方面的嚴苛要求，將按規定的比例返還相關人才購房補貼給政府或企業。

二、運用TAH政策扶持中小企業發展

目前，德國的中小企業約有280萬家，中小企業的數量占德國企業總數的99%左右，其中50人以下的企業占97%，500人的企業占2%-3%。中小企業的各類就業人才約占德國總就業人才的62%，所創造的產值約占德國國民經濟總量的2/3，政府稅收的70%也來源于中小企業。

德國政府運用TAH政策扶持中小企業發展的目標是：確保中小企業在工業4.0時代擁有必要的人才，在經濟社會發展中具有持久的活力和競爭力，能夠適應市場的變化。

德國政府認為，中小企業通過住房保障等政策措施吸納的精英人才，能夠帶動新生一個研發項目或新增一個產業亦或新建一個企業，這些都會增加新的就業位置，在幫政府解決就業問題的同時，增加政府稅收。

在運用TAH政策扶持中小企業發展方面，德國各級政府的政策傾向性很強，不同行業、不同地區的人才住房保障是不同的。從行業上看，德國政府重點扶持的是農業、能源和環保；至于重點資助的項目，一是新建的企業，二是節約能源及環境保護項目，三是研究開發新產品和生產新技術產品的項目，四是能跨地區銷售或能促進出口的項目，五是交通、水利等基礎設施建設項目，六是新建或擴建的中小企業科技中心。

為扶持中小企業發展的TAH政策，德國各級政府運用的主要方式有財政補貼、銀行貸款、政府擔保和減免稅收四種。財政補貼主要是直接投資和貸款貼息，凡是符合政府規定的中小企業，均可提出人才住房的補貼申請，補貼的金額根據項目和地區而定；銀行貸款是德國中小企業投資的主要來源，貸款的金額由企業需求的人才和實際吸納的人數決定；政府擔保是由政府以資助費用與條件承諾兩種形式對有風險的項目和落后地區的新建項目提供安家與住房方面的擔保；減免稅收則是政府通過減征或免征稅費的方式，引導中小企業加大對于吸納人才的住房保障方面的投資，以促進落后地區的經濟發展。

不久前，在“2016年漢諾威博覽會”上，德國薩克森州州長斯塔尼斯拉夫.提里希接受了英國《經濟學家》記者采訪，詳細介紹了薩克森州政府以TAH政策支持中小企業吸引人才所做的工作，尤其是為創新型中小企業所做的工作。采訪期間，他還介紹了薩克森州政府如何監督中小企業使用政府補貼等TAH優惠政策的經驗。

薩克森州位于德國東部，一大批在汽車制造、微電子技術、軟件開發、生命科學等領域較為活躍的中小企業聚集在這里，此地也被稱為德國的“硅谷”。

據提里希州長介紹，從州政府支持層面，TAH政策是給予中小企業資金支持。在薩克森州，一些初創的高科技公司能夠在起步階段獲得州政府的TAH資金支持，甚至包括TAH的房租補助。此外，薩克森州還設立了薩克森經濟與人才促進會（EPPA），如果國外有關專業人才要來薩克森“硅谷”就業，EPPA會提供全程的人才申辦服務和TAH咨詢。

提里希州長指出，州政府對TAH的支持是非常重要的。在美國硅谷，每100個大學生中同時擁有自然科學、工程制造、信息技術知識的復合型人才是17個，而在薩克森州，這個數字是22個；就這點而言，薩克森式TAH對高級專業人才是非常有吸引力的。

三、德國TAH運營特點與管理措施

德國在TAH運營與管理方面，一貫要求實行政府指導性運營與科學管理措施。德國雇主協會（BDA）主席英戈.克萊默指出：“鑒于德國目前依然存在逾40萬個專業人才的空缺，各級政府與各地企業雇主必須做好TAH的運營與管理，以加強從國外引進專業人才的力度。”

1.TAH的入住規則。首先，TAH建成入住前，必須得到德國專門的房價和房屋質量評估體系“房屋質量明鏡（HQM）”頒發的房屋質量等級證明書。其中“可居性”要求嚴格規定了包括面積、生活設施、生理心理需求在內的多個住房安全與健康標準評估指標。HQM每年會發布現有與新建房屋質量等級的評定細則，而房屋質量等級的劃分，以HQM年度公布數據為準。其次，入住TAH需持有政府發放的“人才住房保障性公信券”，憑此可按自己所處的人才等級入住相應的房屋。此外，HQM還規定TAH建筑的德國能源證書（GEC）必須懸掛在TAH公共部分如門廳等處，以便公眾監督。能源證書有效期為10年，屆時需要重新審核更新。

2.TAH的分配導向。以往德國TAH的開發和分配，過于重視專一性與單獨區的概念，使人才群體與社會群體相脫離，對社會與人才產生了種種不利的負面影響。目前，TAH的分配導向也在考慮兼容不同群體。對此，一些開發商和設計單位給出了較具前瞻性的方案。例如，采用適應多群體的多類型住宅、多階層混居的混合式住宅、多代同堂的復合式住宅、老年人公寓等。

3.TAH的應急措施。在德國的TAH運營特點與管理措施中，最值得一提的是德國的應急型人才保障住房（EPSR）。這是為符合人才型保障房申請條件但仍無保障房可住而暫時住在旅店的人才群體設置的，如剛到德國正在辦理居留等手續的外國人才，因各種原因異地調職、調用或調動的人才，或等待入住TAH的人才等。EPSR雖是人才群體的臨時住所，但是所有居住設施一應俱全。除提供不同面積的單元式房間外，也提供配備家具和廚房設備的套房，還有老人房、殘障人房間等。與社會保障房相同，EPSR也有社區服務和設施，如幼兒園、診所、社區活動中心等。但這樣的EPSR一般只允許申請者居住6個月，之后申請者需要搬入自己的TAH。

4.政府部門之間明確保障職能。德國政府結構由聯邦政府、州政府、行政區（城市）政府組成。聯邦、州兩級政府主要負責制定相關法律法規，并監督實施，同時安排人才住房保障資金。行政區（城市）政府主要負責人才住房保障的具體實施。以法蘭克福為例，法蘭克福行政區政府中負責住房保障的機構有住房局和規劃局。規劃局負責制定住房建設和人才及公務員住房保障計劃與規劃，住房局負責具體實施。

5.重視發揮市場機制。聯邦政府在人才住房保障方面并不采取全部由政府“大包大攬”的方式，而是注重發揮住房市場的保障機制作用，由政府通過低息貸款，鼓勵企業、私人機構投資、建設、運營、管理社會保障房，采取租金補貼方式幫助低收入家庭解決住房問題。這樣既充分發揮了市場機制作用，有效利用了市場閑置房源，又使政府擺脫了建房、管房等具體事務，大大提高了TAH的工作效率。

6.保障方式實行動態調整。德國的人才住房保障方式不是一成不變的，而是根據住房市場變化進行動態調整。在住房短缺時期，鼓勵建設面向人才家庭出租的STH類社會人才住房；在住房供求平衡階段，則調整為發放租金補貼的SH類補貼型人才住房；非政府組織聘用的人才則享受ETH類企業人才住房。這種動態的人才住房保障方式，使住房市場始終處于相對平衡和穩定的健康發展狀態，有效地避免了TAH使用過度對于房地產市場造成的沖擊。

7.TAH的管理方式。德國人才型保障性住房的日常管理機構是社會保障房管理中心（SSHMC）。這是一個既獨立于行政機構又獨立于資產所有者（開發商）的第三方組織。SSHMC法人實體一般是注冊公司或注冊社團，是接受開發商和政府托管的第三方服務機構。柏林的WERSSHMC，就是一家有50年歷史的地產托管服務公司。SSHMC一般有多種經營管理項目，除房地產托管服務，還有保潔服務、家政服務、信息技術服務，甚至有財務核算、金融托管服務等。SSHMC也要對TAH履行一定管理義務，如WER-SSHMC的金牌服務項目是：對每個新入住的人才住戶，至少進行一年無償幫助，讓TAH的新住戶熟悉社區環境并融入居住團體。SSHMC的經費可從政府支持社會保障房的特別低息貸款中取得；同時，SSHMC也可以獲得相關公益性組織的福利。例如，參與TAH管理項目的公司可享受5%-8.5%的營業稅減免。這樣就通過多種渠道調動了參與TAH管理者的積極性。SSHMC開展的各項業務及財務狀況，都需經過城市相關部門的審核監督。WER-SSHMC每年在柏林市區大約有120-180個TAH居住單元實現這樣的保障房管理方式。

8.TAH的監督機制。TAH政策是根據各地具體情況，結合各個黨派和社會團體的意見，制定形成的地產開發和管理運營條例。各級政府是政策制定的發起方，專家和研究機構廣泛參與，投資商、托管機構也可提出自己的相應方案，代表市民的社會團體也可參加討論，最終由各級議會對政策進行表決，將其結果作為各地基本的法律依據。在這樣的政策條件下，政府提供土地和租金優惠，允許各個投資者和營利性社會團體參與開發經營，同時發動居民社會團體（如租房協會）進行自我維權，這樣就形成由各級政府、開發商、房屋管理機構、居民租房協會等多方參與的機制。這些主體相互聯系，也相互制約。這種機制的制定者和參與者有很大交集，他們不僅是TAH這個共同利益的相關方，也是政策執行和監督機制的參與方；他們可以把用人單位與各類人才的居住意見及時反饋到城市議會，讓TAH在實際運行中的訴求及時通過民間團體的渠道在政策決策中得以體現。這樣就避免了享受TAH政策的個體在維護自身權利和利益時出現無能為力的情況，形成社會監督的有效力量，從而推動德國的人才型保障房政策不斷改進完善。

9.TAH的開發趨勢。德國TAH的開發正在向環保型、低碳式、生態類的方向發展。為鼓勵開發商對此作出貢獻，城市管理部門還在地價差額的經濟利益之外，設置了特別獎勵。如獎勵給地產商人以“城市開發優惠待遇”，獲得這一獎勵的企業，不僅可繼續開發住宅建筑，也可享受到投資建設市政工程的配額——如基礎設施、綠化建設等方面的市政工程項目。很多開發商在這樣的激勵之下，設計了適應人才群體的新能源未來住宅方案。例如薩克森州“硅谷”新開發的“智慧公屋生態城II”項目，通過采用最先進的外墻保溫、新風空調、外遮陽、無熱橋處理等技術，大大降低建筑能耗以滿足“硅谷”生態城高級人才、專業人才、企業主管和職工家庭的多樣化住房需求。

四、德國的TAH發展趨勢

在最近一次聯邦議會上，德國工商大會（DIHK）主席埃里克.史偉哲發表講話稱，鑒于德國目前存在近50萬個專業人才空缺，加強引進國外專業人才迫在眉睫。柏林經濟研究所主席蓋爾特.瓦格納教授認為，德國TAH的建設與市場發展趨勢將有以下幾方面特點。

一是直接政策逐漸減少。政府對市場的引導，更多是通過政策來實現，而不是直接介入具體的市場行為。今后德國政府將傾向于間接干預，以提供長期低息貸款、支持非營利機構發展低租金的公共TAH福利住房、指導公司承擔TAH建設等間接干預措施引導市場發展。

二是發展特殊的TAH聚集區。德國的城市體系正在呈現多核心、均衡化的發展趨勢。因此，未來德國必將重視特殊人才的聚集引進，以順應這種“多核心、均衡化”的大趨勢。2015年柏林經濟研究所的調研數據顯示，德國有11個城市群，人口占比72.48%，GDP占比75.32%。德國城市能夠保持平衡發展，很大程度來自差異化特殊人才聚集的特殊產業集群，如圖特林根地區的醫學技術研發區、科隆的展覽區、法蘭克福的金融服務區等。這些特殊產業集群地，都建成有特殊的TAH聚集區。

三是TAH產權趨向自主私有。20世紀70年代以后，世界范圍內出現了政府以優惠的補貼、稅收和貸款等政策鼓勵人才型保障性住房私有化的浪潮。尤其是近年來，在“全球人才爭奪戰”與新自由主義執政理念指引下，發達國家政府達成一個共識，即擁有住房財產的階層是穩定階層，引進的高技術人才擁有自主私有的住房財產，有利于人才安心和社會安定。在這種背景下，德國的TAH產權私有化趨勢明顯，特別是按GDP排序前五位的聯邦州，即北威州、巴伐利亞州、巴符州、黑森州和薩克森州的TAH產權私有化已經達到5%-10%。

四是TAH居住水平不斷提高。以往德國的TAH建設住房以一居和二居為主，未來的政策目標與TAH導向將全面提高居住水平和居住質量。各種未來式的生態型、舒適型、享受型TAH的比例將不斷增加。同時，住房政策的關注重點將從興建TAH轉為既有TAH的改造與修繕。

五是TAH保障趨向使用金融政策。德國為了實施人才住房保障與全社會住房保障，已經建立了專門的住房金融體系，今后TAH保障將全面趨向金融政策支持，財政政策將有所弱化。此類金融政策手段是引導社會性資金向TAH領域傾斜、鼓勵私人開發商及非營利機構參與興建TAH的重要手段。

（原文作者：德國經濟學家漢斯·于爾根·克虜伯教授，哈勒經濟研究所資深顧問恩里克·澤霍夫 譯據德國雜志《哈勒經濟研究》2016年10月刊、《基爾世界經濟·報告精選》2016年12月號、美國佛瑞斯特研究院院刊《佛瑞斯特經濟》雜志2016年8月號）