土地市場供給側改革的若干思考

文/賈廣葆

土地市場供給側改革的若干思考

文/賈廣葆

年初以來，各行各業普遍進行了供給側方面的改革，土地市場供給側的制度建設和改革也在加緊推行。但不可忽視的是，一些地方的土地市場在供給方面還存在土地供給的功利性、效益性過強，土地供給帶有一定的盲目性、隨意性，土地供給強調政府收儲過多、過重，土地市場供給結構、規模難以適應市場需求等問題。這些問題在一定程度上制約了經濟發展和產業結構調整，影響了土地供給的速度和效率，阻礙了土地供給綜合效益的發揮。

如何突破傳統固有觀念，轉變土地出讓“價高者得”的做法，把土地出讓重心放在綜合效益上

多年來，在土地供給的價值取向上，長期過分注重經濟效益，在土地出讓上，大多遵循“價高者得”的原則，這種做法雖然能即刻帶來經濟效益的最大化，但也帶來一些社會、民生、生態、環境的問題。顯然，突破舊的傳統觀念，轉變過分注重經濟效益的供應取向和“價高者得”的做法，綜合考量經濟、社會、民生、生態和環境等效益，已經成為土地市場供給側改革的重中之重。

土地利用方案醞釀制定階段，應主動吸納專家學者、社會公眾、企業主參與，拓寬參與的方式、渠道和途徑，搭建多元化、多途徑、多方式的公眾參與平臺，促進政府、企業、投資商、專家學者、市民多元化結合，在城市建設、舊區改造、發展需求、企業發展、民生訴求等土地利用方案相關制定中，廣泛征求意見，綜合考量、全面調研、科學論證。

在土地利用方案實施前，應做好土地出讓合同的制定，明確合同雙方約定條款，規范雙方權利義務，保證體現綜合效益的土地利用方案落實到位。在土地出讓過程中，“合同”與“方案”相互結合、相互配合。簽訂合同時，明確“帶方案出讓”條件，將用地“四至”、規劃條件、規模附加圖、建設工程設計方案、樓座擺放位置圖、工程功能運行要求、規范運行條件等作為約束條件，納入土地出讓合同中，要求土地受讓人必須履行，確保土地出讓順利實施。

在土地出讓后，應以土地出讓合同為依據，規范落實土地利用全生命周期和企業、產業生命周期管理，建立用地監管體系，將各類用地的容積率、規劃、使用條件、利用績效、土地產出、項目建設、用途功能、運營營銷、生態環境等指標納入監管體系。同時，要加強對土地出讓、轉讓、出租、合用合同約定的受讓人主體、項目的監管，加強土地出讓、轉讓、出租、合用合約約定的受讓人主體、項目股權、企業變更登記的管理。此外，還要加強土地出讓的后期管理，在土地利用綜合效益上下功夫，做好項目立項審批、核準備案、用地批復、用地許可、規劃許可、開工許可、商品房預銷售許可、土地項目融資抵押等環節的管理。

如何把握房地產周期規律，突出市場需求，強化研制決策，精準科學供地

近年來，不少城市在土地供給時，習慣于以領導意志、土地財政及受讓人的偏好為供地方向，由此造成土地利用率低、閑置土地多、土地資源浪費。因此，把握房地產周期規律，依據市場需求變化而科學精準供應房地產用地成為土地供給側改革的關鍵。

在房地產周期規律上，要知曉規律、認識規律、把握規律，科學確定土地供給總規模。房地產市場周期波動規律一般分短、中、長期，短期波動周期為二到三年，中期波動周期為五到六年，長期波動周期為八到十年。土地供應要把握房地產周期規律，根據房地產市場供需狀況和未來房地產市場走勢，科學合理地確定土地供給的規模。當房地產市場過熱、房價普遍漲幅較大時，應加大普通商品住房的供地規模，加快供地節奏，避免供不應求造成的房價上漲過快、幅度過大；當房地產市場趨冷時，應適時縮減供地規模，放緩供地節奏，避免市場供過于求造成的有房無市，不斷增強房地產供給對市場需求變化的適應性，從而有效引導市場預期，把握未來走勢，促進房地產市場平緩發展。

要根據城市發展階段，科學確定不同區域的土地供應量。每個城市、每個區域的發展階段不同，對土地的需求也會不同。經濟發達、創新能力強、區域特點突出、市政配套齊全、交通便捷發達的城市，對土地的需求就大；反之，對土地的需求則小。隨著城市建設的加快、市政配套設施的完善，許多城市的外圍不斷擴大，城鄉接合部、近郊新城的人口加速集聚，城市土地需求量也日趨擴大。

在住房消費需求上，要根據人口結構的變化和居民收入水平的提高，科學規范地確定土地開發項目定位。隨著人口結構老齡化、多元化、流動化以及“二胎”化的趨勢，人們對住房消費的需求向多樣化、舒適化、高品質化方向發展，而中小戶型住房、休閑度假房、醫養結合住房、人才公寓、智慧型社區以及適合低收入家庭居住的保障性住房的居住需求也在不斷增加，對土地開發項目定位提出了新的任務。

如何突出經濟模式和產業結構變化，創新供地方向、方式和對象，探索差別化供地政策，達到高效、優質供地

當前，我國經濟模式由規模速度型粗放增長模式向質量效益型集約增長模式全面轉型，產業結構也正由傳統制造業主導的低端水平向高新技術產業和戰略性新興產業支撐的高端發展階段全面過渡。產業發展轉型主體從傳統的低端、低附加值、單一的產出，逐步轉向創新、高端、高附加值、高科技含量的產出。這種變化，必然對土地供給提出新的創新要求。

在供地方向上，要適應經濟模式和產業結構的發展趨勢，增加中高端產業用地和配套用地的土地供給，加快用地供應各個環節的審批。通過土地結構的調整，推動土地供應向高端制造業、高新創新產業、戰略性新興產業等方向發展，減少低效產業、發展潛力小的產業、重大污染產業的土地供應，做到優地優用、優地善用、優地盡用。

在供地對象上，要因企制宜、因地制宜、因時制宜，注重甄別選擇具有一定資金實力、開發建設資質、運營營銷能力的土地競買人和公司，在土地利用、規劃條件、規劃工程、開工許可及業態布局、招商招租、營銷運營、管理標準、經濟效益、環保生態、創新改革等方面加以約束規范。對小微企業拿地困難、缺乏辦公場所的問題，可通過國有投資或社會投資等方式建設創新基地，也可將存量、閑置廠房加以改造，供企業租賃使用；對雖有一定用地需求，但不具備獨立拿地實力的中型企業，可由政府投資建設標準廠房，建成后分層分割轉讓或供企業租賃使用，也可引導大型企業將閑置廠房、辦公用房分院、分層、分割轉讓給同類型產業或業務相關企業；對大型企業，尤其是具有一定規模的領先型戰略性企業，可以通過多種供地方式，充分滿足其各類用地需求，保障其發展壯大。

如何打破土地整理單一化、行政化模式，盤活存量土地市場，吸納企業和社會資本參與土地一級整理，增加土地市場供給

長期以來，土地整理基本是由政府設立的集土地整理、管理與運行于一身的土地儲備機構主持的，這種模式固然有其一定的優點，但也存在資金籌措困難、政府兜底風險較大、行政手段運用較多、土地供應速度較慢等弊端。打破土地整理單一化、行政化模式，吸納社會資本參與，激活土地整理市場，增加土地市場供給，成為土地供給側改革成功的關鍵。

要正確界定政府土地儲備機構的宗旨、原則、任務及權責。改變土地儲備機構集整理、管理、運行于一身，既當裁判員又當運動員的狀況，實行管辦分離。在機構設置上，組建政府土地儲備管理機構，負責政策制定、監督管理、行政許可等事項，另行成立由政府控股或參股的市場化運行的土地整理股份公司和專門進行市場化運作、自負盈虧的土地一級整理企業或土地儲備公司、資產管理經營公司等。

充分運用土地一級整理PPP（政府資本與社會資本）模式，廣泛吸納企業、私人等社會資本參與，把土地一級整理納入法制化、制度化、規范化、公平化、透明化的軌道，地方政府由過去傳統的土地一級整理工作中起唯一主導作用的角色逐步轉變為既是私人企業、社會資本獲取公共服務的監督者、指導者、保護者，又是提供公共服務過程中的參與者、協調者、合作者。

放寬政策，盤活存量土地市場，激勵土地權利人自行進行土地一般整理，自行進行不動產拆遷“三通一平”土地整理工作，增加土地收儲量。城市公司廠房、倉庫、辦公用房在符合城市規劃條件下，允許土地及地上建筑物的股權轉讓，股權受讓方負責土地一級整理工作。

如何創新供地模式，縮小政府收儲范圍，激活土地轉讓市場，注重多元化土地供給

多年來，我國土地供給都以政府收儲后再出讓為主，這種模式很難在新形勢下更好地發揮“市場在資源配置中的決定性作用”。這需要在土地供給側上加以創新改革，將土地供給由單一的政府收儲出讓向市場化多元供給轉變，允許市場主體直接供給，鼓勵市場主體自行轉讓，激活土地轉讓市場，不斷完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制。

要正確界定土地收儲與二級市場的性質和內容，合理劃分土地收儲出讓與二級市場轉讓的界線和范圍，擴大市場化主體轉讓范圍，縮小政府收儲范圍。將政府土地收儲的性質、內容明確界定為全社會公共利益的范疇，其土地收儲的范圍可定位為保障性住房、養老性用房、公共公益設施等非營利性項目的土地，除此以外的一切經營性項目用地則以市場化主體供地為主，凡是在法律、政策許可、規劃許可的范圍內，基本都應由市場主體直接供給，最大限度地減少政府收購再行出讓的范圍。打破壟斷，理順政府與市場的關系，健全土地要素市場，使價格機制真正引導資源配置，發展和完善土地二級市場，盡快制定國家層面的土地二級市場規范性文件，從土地供給端的供給側上，激活土地轉讓市場。

要鼓勵市場主體多渠道、多途徑、多方法地進一步盤活存量土地，通過轉讓、作價入股、合作開發等方法盤活存量土地。一方面，清理集中在舊城區、城中村、老工業區、城鄉接合部等區域的布局散亂、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建設用地，清理落后產能、過剩產能、閑置廠房、倉庫用地，多途徑、多方位地提供土地供應；另一方面，鼓勵土地權利人自行開發、作價入股、聯合開發，允許土地權利人以存量土地補償土地出讓金，全力盤活存量土地。放寬對土地轉讓的限制性政策，創新土地轉讓制度，全方位地鼓勵土地權利人將土地轉讓給第三方開發或通過作價入股方式同第三方企業聯合開發或將土地分割轉讓后再行開發。通過查清土地權屬關系、產業類型、稅收產出、資源消耗、環境保護等情況，對企業進行分類，采取置換、重組、分割、協讓出讓、收回重供、收儲等方式盤活低效產業用地。

要拓展存量土地轉型途徑，促進存量土地盤活。當前，我國的經濟結構正由增量擴能向調整存量階段全面調整。這種“增量”向“存量”的調整，對土地供給由“增量”為主向“存量”為主方向轉化提出了新的要求。采取以存量土地補地價的方式，調動原土地權利人自行開發的積極性，加快存量工業用地的轉型，完善實際用途變更管理的政策，盡可能減少閑置、低效存量工業用地，最大限度地優化用地布局，提高土地供應量。

（作者單位：大連市房地產經濟學學會）