我國農村土地征收糾紛解決途徑研究

劉李

摘 要：近年來，隨著城市化進程的加快，集體土地征收力度的加大，土地征收現象愈加頻繁，土地征收引發的糾紛日益增多。土地征收糾紛解決的兩大途徑，主要包括行政救濟和司法救濟，我國現有的土地征收糾紛解決途徑的種類還不夠齊全，因此健全完善土地征收糾紛解決途徑勢在必行，健全行政訴訟、行政復議、行政裁決、仲裁等制度，以促進更好的解決土地征收糾紛。

關鍵詞：土地征收糾紛；行政救濟；司法救濟

1 我國農村土地征收糾紛的現狀

隨著城鎮化和工業化進程的加快，土地的需求量逐漸加大，對農村集體土地進行征收就成為滿足我國各類建設用地的主要途徑。[1]通過對中國裁判文書網案例的梳理和研究，發現土地征收糾紛的一些問題，在這些糾紛中，主要表現為以下幾個方面：

1.1 農村集體經濟組織成員資格的確認糾紛

集體土地征收補償權利主體不明確。在我國相關立法中，關于集體經濟組織成員資格認定，各地都采取不同的標準。根據《立法法》，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。也就是說，什么是“農村集體經濟組織成員”，由全國人民代表大會常務委員會來明確，而各地根本無權自作主張。因此各地關于“農村集體經濟組織成員”的規定不具體和不具有可執行性。[2]

農村集體經濟組織成員資格的確認糾紛在糾紛類型中占有較大比重，多表現為出嫁女、入贅男、遷入戶口和新生兒的成員資格無法認定。

1.2 土地私自流轉而相關手續不齊備導致的糾紛

土地私自流轉而相關手續不齊備。土地的流轉除法律另有規定外，雙方應當簽訂書面協議并在土地管理部門進行登記。但由于當事人的法律知識限制，在進行土地流轉時，未能完成全部程序，致使雙方簽訂的協議有瑕疵。

土地在流轉過程中應當進行相關手續的辦理并有序流轉，如簽訂合同，更改登記簿，頒發權屬證書。但在實踐過程中，土地流轉多表現為自行流轉多，報批準、備案的少；口頭協議多，書面協議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，規范的少等。

1.3 村民不服集體經濟組織的補償分配方案導致的糾紛

村民不服集體經濟組織的補償分配方案。土地集體所有制規定土地為集體所有，而承包的村民僅享有使用收益權，其所有權和使用收益權是相分離的。在土地被政府征收后，集體組織以村民自治組織的名義將所征收土地的補償款進行分配，但是因為集體組織成員的意見不可能全部一致，因此村民與集體組織的意見產生矛盾。

征地補償的分配工作中存在著補償低、費用不到位、安置不落實，補償費用分配不合理、使用不公開等問題，甚至可能存在貪污、挪用、揮霍土地征收收益的現象，損害了被征地農民和農村集體經濟組織的利益。[3]

1.4 征地目的“公共利益”界定糾紛

“公共利益”界定含糊。法律規定征收土地的目的是為了公共利益，但對何為“公共利益”，我國現行的法律規定并不具體明確，公共利益的具體認定仍是我國當前土地征收中的熱點和難點。沒有一個明確標準，無法準確衡量是否為公共利益的需要，這就無法避免權利的濫用。

在實踐中，公共利益的需要早已演變為經濟建設發展的需要，如許多和公共利益無關的商業開發被冠以各種公共利益之名，損害了被征地農民的利益。

1.5 征地程序合法性糾紛

征地補償及救濟程序不完善。我國《土地管理法》第 48 條規定“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”

征地方案確定之后的公告實際上更多的是一種宣告，對于征地方案農民雖然可以提出意見，但是否聽取主動權仍在政府，并且政府聽取的是一個集體的意見，農民參政的機會較少，在補償安置方案表決和補償款如何分配參與度不高，民眾的參與權與知情權并未真正實現。

1.6 征地補償標準及范圍糾紛

補償范圍狹窄，參照因素單一。補償標準計算按年產值倍數法統一計算，只參考年產值這一個因素，而不考慮其他因素。過于單一的參照模式脫離市場現實，不考慮其他因素導致補償不能因時制宜，在物價飛漲經濟迅速發展的時代，忽略這些社會客觀因素是不符合實際的。

我國《土地管理法》規定了土地征收的補償標準、補償原則和按照被征收土地的原用途給予補償。根據以上的補償標準和程序，被征地農民并不能得到及時、合理的補償。在實踐中，這種極低的補償依然不能得到很好的落實，補償款經過政府、開發商、農村集體經濟組織的層層盤剝，最終落到農民手里的補償款已經少之又少了，并且在大多數情況下農民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他們往往面臨著很大的生存危機。

2 我國農村土地征收糾紛解決的主要途徑

改革開放以來，我國逐漸形成了解決農村縱向的土地征收糾紛的兩大途徑——行政救濟和司法救濟，[4]行政救濟包括行政復議和行政裁決制度，司法救濟則為訴訟制度。以及在各個領域全面適用的信訪制度。我國在農村已經建立起門類齊全的土地征收糾紛解決途徑，在化解農村土地征收矛盾糾紛、維護社會穩定方面發揮了重要作用。[5]

2.1 行政裁決

我國沒有統一的土地征收立法，現行法律中關于土地征收糾紛解決的規定相當少，主要集中在《土地管理法》、《行政復議法》等法律法規中。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定了被征地者對補償標準不服的救濟措施，即被征地者對補償標準有異議的應當先由縣級人民政府進行調解，調解不成的由批準征地的行政機關進行裁決。[6]

2.2 行政復議

行政復議作為解決土地征收及補償救濟的一項重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其補償案件具有很強的專業性，涉及的利益主體很廣泛，而行政機關具有與之相關的專業知識，平衡各方利益的能力，能較快查清事實，準確適用法律，做出公正決定。其次，由上級行政機關對下級行政機關的征收補償行為進行復議，對錯誤的征地行為進行糾正，[7]提高辦案效率。但在實踐中，行政復議在解決土地征收糾紛中的作用并未得到充分發揮。

2.3 訴訟

在集體土地征收過程中，產生的糾紛類型主要分為行政和民事兩大類，以民事爭議居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因為土地征收牽涉的利益甚廣，最大困擾是糾紛當事人是否為平等主體，法院一旦認為雙方當事人法律地位不平等，就很難受理。

《行政訴訟法》第十二條，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：...（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

2.4 信訪機制

信訪是人民群眾來信來訪的意思。根據國家信訪局統計，群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛占社會上訪總量的40%。[8]在我國土地征收過程中政府兼具征收決定者、裁決者、土地交易者等多重身份，因此政府在解決土地征收糾紛的過程中很難平衡各方利益，行政救濟的手段在實踐中得不到被征地者的認可，加上司法救濟效率低，成本高，百姓的厭訟心理，被征地者更傾向于信訪的方式反映問題。

2.5 仲裁

農村土地承包經營糾紛調解仲裁是指依法設立的農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，根據事實和法律，居中對農村土地承包經營糾紛進行調解和仲裁，以解決農村土地承包經營糾紛的一種法律制度。[9]1994年頒布的《仲裁法》第77條規定：“勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛的仲裁，另行規定。”事隔15年之后，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》得以頒行，拓寬了被征地農民解決糾紛的渠道。

3 我國農村土地征收糾紛解決途徑存在的問題

3.1 土地征收糾紛解決體系比較混亂

具體的糾紛解決途徑有行政調解、行政裁決、訴訟、行政復議等，這些規定看起來比較完備，但是由于缺乏整體上的銜接，或者可操作性不強，不同的規定之間相互矛盾，導致各種糾紛解決途徑之間沒有形成一個相互協調、相互補充的有機體系。

3.2 行政裁決的適用范圍窄且裁決的公正性無法得到保障

根據《土地管理法實施條例》第二十五條的規定行政裁決僅僅適用補償標準爭議，其他糾紛并未納入到行政裁決救濟的途徑之中。在實踐中，大量的糾紛是圍繞對公共利益的認定以及政府不按照法定程序征收土地等產生，這些糾紛沒有一個合適的機制加以解決是不合理的。同時由于批準征地和裁決補償爭議的是同一級人民政府，糾紛解決主體不具有中立性，其裁決的公正性也就大打折扣。

3.3 司法救濟機制未能發揮應有的作用

作為司法救濟的訴訟是國際上公認的最主要的、最權威的糾紛解決機制，但在我國土地征收過程中卻沒有發揮應有的作用。首先，司法救濟機制作為我國土地征收糾紛解決機制的法律依據不明確；其次，有效的司法審查缺位，司法手段介入不足，導致矛盾久拖不決。[10]

4 我國農村土地征收糾紛解決途徑的完善

4.1 完善訴訟救濟途徑

完善行政訴訟救濟方式，首先，需要明確行政訴訟的受案范圍，可以防止法院與其他國家機關相互推諉，尤其是可以改變被征收人狀告無門的情況。其次，要建立與非訴訟糾紛解決方式的銜接機制。為了發揮非訴訟糾紛解決方式的作用，在發生糾紛后，當事人選擇行政訴訟之前，可以設置前置程序，如協商不成，既可以選擇復議，也可以選擇行政訴訟。在進入行政訴訟程序后，法院必須在作出判決之前，進行調解。

4.2 完善行政復議制度

復議機關受理被征收人提起的復議案件后，依據法定程序和權限，對糾紛作出處理。行政復議只能提起一次，若被征收人對復議機關的處理有異議的，只能提起行政訴訟；被征收人也可以不提起行政復議，直接向法院提起行政訴訟。完善行政復議制度，首先，理順政府行政復議體制。明確土地征收爭議的受案范圍，對侵害農民合法權益的征地行為，要通過行政復議堅決予以糾正，嚴格依法執行。其次，建立行政復議監督檢查機制。結合土地征收糾紛爭議案件行政復議工作的實際，制定和細化一系列有效的監督措施，使行政復議的監督制度化，更加有效的保障被征地農民的合法權益，提高政府公信力。

4.3 健全調解制度

調解是土地征收糾紛當事人在第三方的參與下，自主協商解決糾紛的方式。在土地征收糾紛中，主要涉及到法院調解和人民調解兩種方式。完善調解制度，首先要擴大人民調解的適用范圍。因為代表土地所有權的是村委會、鄉鎮政府等組織，而上述主體在行使職權時，往往會與土地承包人產生矛盾，擴大適用范圍，可以解決這部分糾紛。其次，要加強法院對調解協議的監督，促進執行。

4.4 健全農村土地承包經營糾紛仲裁制度

保障當事人的程序權利，實現對仲裁活動的監督和制約。保障當事人的程序參與權，保障當事人對仲裁員違法違紀行為的監督權利，是確保仲裁工作公正開展的有效途徑。首先，當事人申請仲裁的途徑要暢通，仲裁委不予受理農村土地糾紛的理由要明確。其次，保障當事人選擇和更換仲裁員的權利。有效行使自己的權利。

靈活設置仲裁機構，在糾紛多發鄉鎮，根據需要送裁下鄉。在我國的仲裁試點工作中，不少試點地區將仲裁庭設置在鄉鎮，還有一些地方采用流動仲裁庭的方式深入農村土地糾紛多發地區現場辦案。實踐證明，在糾紛多發的鄉鎮設立仲裁機構便民利民，仲裁機構可以根據各地的實際情況靈活安排。[11]

4.5 完善行政裁決制度

行政裁決制度相比其他救濟手段更具有優勢，行政裁決具有專業性和技術化程度高的特點，行政裁決能夠從專業領域解決糾紛，而且行政裁決成本較低，效率高。現今應該更加完善行政裁決制度，適應社會的發展。

實行協調前置原則，未經協調的案件，不能進行裁決，裁決機關受理裁決案件后，也要先行組織協調。

成立專門的裁決部門，解決一些專業性的問題，可以借鑒英美的土地裁判所制度，使裁決部門專門對土地征收行政案件作出處理，這樣裁決部門將會發揮更有效的作用。[12]

注釋

[1] 陳志科：我國農村集體土地征收法律制度研究[J]

[2] 《農村集體經濟組織成員資格認定亟待法制完善》-中國商報網

[3] 青島市人民政府辦公廳發布的《關于規范農村集體經濟組織土地征收收益分配管理的通知》

[4] 王偉：農村土地征收糾紛解決機制研究[J]

[5] 王偉：農村土地征收糾紛解決機制研究[J]

[6] 薛永奎：中國土地征收糾紛解決法律機制研究[J]

[7] 季金華、徐駿：土地征收糾紛解決的法律機制[J]

[8] 李春燕：關于集體土地征收案件的爭議焦點和裁判結果的調查與思考[J]

[9] 賀海波：我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度研究[J]

[10] 薛永奎：中國土地征收糾紛解決法律機制研究[J]

[11] 賀海波：我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度研究[J]

[12] 沈裴：行政裁決的救濟制度研究[D]

參考文獻

[1]陳志科.我國農村集體土地征收法律制度研究[D].華中農業大學，2010年

[2]李海洋，楊宏生.《農村集體經濟組織成員資格認定亟待法制完善》[N].中國商報網，2015年06月03日

[3]青島市人民政府辦公廳.《關于規范農村集體經濟組織土地征收收益分配管理的通知》（青政辦發〔2015〕35號）（ 2016-01-04）

[4]薛永奎.中國土地征收糾紛解決法律機制研究[D].鄭州大學，2011

[5]季金華、徐駿.土地征收糾紛解決的法律機制[J]. 《金陵法律評論》，2006（2）

[6]李春燕.關于集體土地征收案件的爭議焦點和裁判結果的調查與思考[J]. 《行政法學研究》2015年第20151期

[7]賀海波.我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度研究[D].湘潭大學，2010

[8]薛永奎.中國土地征收糾紛解決法律機制研究[D].鄭州大學，2011

[9]王偉.農村土地征收糾紛解決機制研究[J].《云南行政學院學報》，2011（2）

[10]沈裴.行政裁決的救濟制度研究[D].《中國政法大學》，2007