養老服務遞送的國內外研究現狀分析

馬章文

摘 要：世界各國社會養老服務采取了豐富多彩的政策、措施，關注社會養老服務的社會化、供給的多元化。中國的社會養老服務還處于初步發展階段，老年人對養老服務的利用率相對較低，這與老年人的實際養老需求還存在一定的差距。養老服務的“社會化”與“產業化”應是一個共同推進的過程，除社會養老保險外的其他一切滿足老年人晚年需求的產品和服務都可以采取社會化與產業化的供給方式。

關鍵詞：養老服務；社會化

1 國外研究現狀

20世紀80年代以來，社會人口老齡化問題逐漸成為世界各國的關注焦點，進入老齡化較早的國家政府對此做了很多探索。盡管各國政府所采取的政策、措施有所差異，但在養老服務模式上所主張的理念是相對一致的。以下是對國外典型養老服務模式實踐情況的概述和對比：

法國屬于高社會福利國家，養老服務業以居家養老為主，養老保險制度實行現收現付制（吏建平，2007）。在促進養老服務發展中主要采取了以下有效措施：利用優惠政策引導市場發展；加強養老服務發展規劃和人員培訓；加強監督和規范養老服務市場；發揮企業在養老服務市場中的作用（婉娜，胡成，2012）。

美國老年人的養老問題主要由政府和社會承擔，于1981年就推行了家庭醫療補助和社區服務計劃。主要通過完善法律法規；鼓勵社會力量興辦養老機構；實施老年保健計劃；對老年群體制定普遍適用的優惠政策；設立專門的老年人福利養老院、老人日間托護心等政策措施保障養老服務業的發展（易開剛，2014）。

瑞典建立的是“從搖籃到墳墓”普惠制式的福利保障制度，實行高福利的養老保障模式；并通過建立社區養老服務網絡、重視并鼓勵老年護理機構商業化經營、鼓勵慈善團體/非營利機構興辦公益事業等措施，充分發揮社會資本在養老服務業發展中的作用。

英國的社會服務體系主要由地方政府組織管理。注重監督機制的建立和完善，主要采取的有效措施有：完善評估體制，設置服務監督員；引導私人或志愿組織開辦養老機構；開辦“托老所”、“好街坊”活動；享受免費公費醫療，設置專門老年醫院（于戈，劉曉梅，2011）。

澳大利亞建立了由雇主和雇員分別繳費的養老保障體系，實行老年照顧項目（HACC），以家庭為中心強化服務（洪彪，201l）。此外政府以購買服務的方式向服務機構進行撥款，而服務機構則要通過競標獲得撥款并受政府監督。

綜上所述，世界各國社會養老服務采取了豐富多彩的政策、措施，關注社會養老服務的社會化、供給的多元化。以充分滿足養老需求目的，在專業服務遞送組織構建，購買養老服務相關政策相關標準體系，信息管理平臺等社會養老服務供給方面有先進、豐富的實踐經驗可供國內研究借鑒。

2 國內研究現狀

2.1 養老服務社會化

關于養老服務社會化的內涵，學界對其的界定主要從提供主體與服務內容兩個視角出發。

在提供主體視角，提出發展社會化的養老保障，就是要使正規系統（政府和市場）與非正規系統（家庭）為老年人的晚年生活提供一種基本的安全養老保障（王思斌，1999）。把養老服務視為了一種公共服務，認為公共服務社會化，是將政府承擔的公共服務職能，大量地轉移給社會組織和市場組織（企業）（潘鴻雁，2010）。

在服務內容視角，社會化養老服務是運用社會各方面的力量，主要是通過社區服務實施的，是社區社會保障體系中的重要組成部分，是老年人獨立生活的重要支柱（吳國卿，2000）。社會養老是現代的養老方式，即通過社會途徑實現養老的目的，包社會保障、社會福利、社會服務和市場化過程（姜向群，2007）。

2.2 養老服務產業化

對養老服務產業化內涵的界定也主要有兩大類：

第一類是“關系論”，認為養老服務為公共服務，而公共服務產業化是指那些參與一組相關的公共物品公共服務的提供單位和生產單位，相互之間結成的類似于私人生產機構在市場中的那種相互促進、共同發展的常規關系（郭竟成，2013）。

第二類是“過程論”，養老服務產業化是指養老服務工作從行政經營到市場化經營、從事業化管理到企業化管理、從非經濟實體到經濟實體、從財政維持到自負盈虧的過程（曾昱，2008）。養老服務產業化就是建立在商品交換的基礎上，使“居家養老”和“機構養老”等老年生活照顧服務成為營利性的生產經營活動的過程（陳頤，2010）。具體具備投資真能收回基本建設投資和管理運營成本，甚至獲得合理的利潤，服務人員能獲得相當的報酬，享有職業地位，按照商品交換的原則，按供需雙方協議約定的價格支付服務費用。

顏偉榮、楊鵬認為在居家養老的產業化運作中，存在五大問題，分別是市場環境欠佳、政策法規不健全、企業身份定位模糊、管理部門多而亂；基于觀念認識，對養老服務企業缺乏信心，老年人收入整體不高，支付能力比較有限，使得老年人的有效需求不足；市場對企業吸引力不足，服務產品供給能力乏力；服務內容單調，滯后于老年人的需求變化；從業人員數量不足且素質不高。養老機構發展則存在發展參差不齊的現象，往往政府辦的養老機構，存在管理人員多，成本高，大多出現虧損狀況，且此類養老機構數量少，養老服務供不應求；社會組織辦的養老機構存在管理缺少規范、專業化程度低、服務人員素質相對較低、入住率低的問題；民辦的養老機構一般規模較小，資金是其最大的困難（陳淑君，2010）。從養老服務產業發展的角度看，相關產業發展也存在各種問題，如醫療衛生產業發展不協調、家政行業不規范、專業人才缺乏、老年文化產業發展不足等問題（徐智垠，2010）。在公共服務產業中存在只見政府不見社區、社團；只有一元化，沒有多元化；規劃、融資、排產、評估、監督等功能缺失；對全民的養老服務保障迄今沒有一套完整的設計和基本的成本補償制度的制度缺失等缺陷（郭競成，2013）。傳統家庭觀念對養老服務社會化所起的消極影響、對行政管理責任的認知不清、民間資本準人和管理存在問題及養老服務機構的規劃和布局不合理是我國養老服務社會化改革的困境（楊曉楠，2013）。

綜上所述，中國的社會養老服務還處于初步發展階段，老年人對養老服務的利用率相對較低，這與老年人的實際養老需求還存在一定的差距，具體表現在： 一方面是服務內容單一，人們的生活水平在不斷提高，老年人對服務的需求從物質層次延伸到精神層次，從生理需求擴展到社會需求，然而當下的社會養老服務尚難以滿足老年人日益增長的養老需求；另一方面是專業護工短缺，數量少，質量也不高，這是由于服務人員多以下崗人員為主，雖然她們擁有豐富的實際操作的經驗，但是由于文化水平不高，只通過短期的護工培訓難以滿足老年人的日益增長的服務需求。

學界對養老服務社會化與產業化內涵的界定共識大于分歧，其中對養老服務社會化內涵的界定中，依托不同社會主體，走社會途徑是對其界定的共識，認為養老服務的社會化發展就應該廣泛發動社會組織、社區、企業、政府、家庭等服務主體，不同主體承擔各自的責任與義務，分歧則主要在于界定的視角及外延界定上。對養老服務產業化內涵的界定中，不管是“關系論”中的“私人生產機構”還是“過程論”中的“市場化經營”與“營利性”都突出了市場機制的作用。同時，養老服務的“社會化”與“產業化”應是一個共同推進的過程，除社會養老保險外的其他一切滿足老年人晚年需求的產品和服務都可以采取社會化與產業化的供給方式。