城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國基礎(chǔ)教育體制改革面臨的挑戰(zhàn)及其對策

石蘭月

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的農(nóng)村留守兒童，農(nóng)村學(xué)校空殼化與城鎮(zhèn)學(xué)校大班額化并存，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校師資流失嚴(yán)重。社會環(huán)境的變化給基礎(chǔ)教育管理帶來了一系列深層次的挑戰(zhàn)：流動人口隨遷子女就地升學(xué)難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童教育問題突出，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整面臨兩難選擇，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師逆向流動趨勢明顯。面對社會環(huán)境變化帶來的重重挑戰(zhàn)，完善流動人口隨遷子女教育政策，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，充分發(fā)揮寄宿制學(xué)校的教育優(yōu)勢，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，慎重對待義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的教育發(fā)展機(jī)制，完善城鎮(zhèn)教師援助農(nóng)村學(xué)校制度，健全農(nóng)村教師到城鎮(zhèn)跟崗培訓(xùn)機(jī)制，是當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育體制改革的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；教育管理體制；改革

中圖分類號：D648文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）05-0074-06

改革開放的近四十年間，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢，確立了堅持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平的快速提高已經(jīng)并將繼續(xù)改變著我國社會的面貌，對我國教育管理體制和教育發(fā)展模式產(chǎn)生著重大影響，給教育體制改革帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。正視問題與挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國教育體制改革面臨的困難，是一項(xiàng)重大而迫切的現(xiàn)實(shí)課題。基礎(chǔ)教育是整個教育體系的基礎(chǔ)，受城鎮(zhèn)化發(fā)展的沖擊最大，是我國教育體制改革的重中之重。

一、城鎮(zhèn)化帶來我國基礎(chǔ)教育環(huán)境的深刻變化

1.農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)快速轉(zhuǎn)移。據(jù)2010年第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）數(shù)據(jù)顯示，全國31個省、市、自治區(qū)總?cè)丝跒?3.40億，其中城鎮(zhèn)居住人口為6.66億，占49.68%；農(nóng)村居住人口為6.74億，占50.32%。同2000年相比，我國城鎮(zhèn)人口增加2.07億，鄉(xiāng)村人口減少1.33億，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點(diǎn)。2010年“六普”當(dāng)中居民的居住地址與戶籍所在地不一致且離開戶籍所在地半年以上的人口數(shù)量達(dá)2.61億，其中市轄區(qū)內(nèi)有0.40億人口屬于人戶分離，不在市轄區(qū)的有2.21億人。與2000年相比，戶籍所在地與居住地不一致且離開戶籍所在地半年以上的人口增加1.17億，增長81.03%。①全部流動人口中，男性占52.3%，女性占47.7%，平均年齡為27.3歲；0—14歲兒童占19.8%，15—59歲勞動年齡人口占79.7%，60歲及以上人口占0.5%；農(nóng)業(yè)戶口占85.9%，非農(nóng)業(yè)戶口占13.7%，其余0.5%戶口待定。勞動年齡流動人口平均受教育年限為9.6年。在16—59歲流動人口中，未婚的比例為18.4%，已婚的占80.8%，離婚和喪偶的占0.7%。流動人口在現(xiàn)居住地居住的家庭成員數(shù)平均為2.5人。夫妻一同流動的占已婚流動人口的85.2%；有子女的流動人口中，攜帶子女一同流動的占62.3%。②我國流動人口呈現(xiàn)低齡化、長期化和家庭化等特征。

2.形成了大量農(nóng)村留守兒童

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量留守兒童。根據(jù)“六普”樣本數(shù)據(jù)推算，全國有6102萬名農(nóng)村留守兒童，占農(nóng)村兒童總量的37.7%。值得注意的是，該數(shù)量占全國兒童數(shù)量的21.88%，也就是說每5名兒童中就有1名是農(nóng)村留守兒童。與2005年相比，全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量在5年間增加了242萬。在義務(wù)教育階段，留守兒童規(guī)模為2948萬，其中小學(xué)階段（6—11歲）留守兒童1953萬，占農(nóng)村留守兒童的32.01%，初中階段（12—14歲）留守兒童為995萬，占農(nóng)村留守兒童總數(shù)的16.30%。與2005年相比，2010年小學(xué)階段留守兒童減少了89萬，初中階段留守兒童減少了226萬，義務(wù)教育階段留守兒童總共減少315萬，減幅達(dá)9.65%。③隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，義務(wù)教育階段學(xué)生中的留守兒童持續(xù)保持在一個較高比例。《2014年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2014年河南省義務(wù)教育階段仍有留守兒童284.42萬，占全省義務(wù)教育階段在校生總數(shù)（1327.96萬）的21.41%，其中小學(xué)階段200.17萬，初中階段84.25萬，這意味著每5個初中或小學(xué)生中就有1個農(nóng)村留守兒童。④河南省委、省政府一直高度重視留守兒童的教育和關(guān)愛工作，2016年5月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》，將關(guān)愛保護(hù)工作作為學(xué)校目標(biāo)管理的重要指標(biāo)，要求全省義務(wù)教育階段學(xué)校加強(qiáng)對留守兒童的關(guān)愛，為留守兒童建立平安快樂的學(xué)習(xí)家園。

3.農(nóng)村學(xué)校空殼化與城鎮(zhèn)學(xué)校大班額化并存

1973年我國開始大范圍實(shí)施計劃生育政策，1982年計劃生育政策被定為基本國策，自此以后，農(nóng)村家庭學(xué)齡人口不斷下降。但20世紀(jì)八九十年代我國農(nóng)村教育基本形成了“村村建小學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中”局面，學(xué)齡人口與辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大之間逐漸形成了極大反差。按照國家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)階段標(biāo)準(zhǔn)班額為每班45人，初中為每班50人。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)城加速，包括學(xué)齡兒童在內(nèi)的農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，使本來就生源減少的農(nóng)村學(xué)校“雪上加霜”，一生一校現(xiàn)象并不少見。2016年甘肅省1人學(xué)校有219所，5人以下的學(xué)校1800所左右，10人以下的學(xué)校3700余所，百人以下的學(xué)校高達(dá)7892所。⑤與此同時，我國人口流動呈家庭化趨勢，子女與父母一起隨遷現(xiàn)象更加普遍，其結(jié)果是引起流入地學(xué)校生源爆滿，給當(dāng)?shù)貙W(xué)生入學(xué)帶來了很大的壓力。⑥以鄭州市為例，雖然鄭州市近年來新建、改擴(kuò)建了一批中小學(xué)校，但由于歷史原因，市區(qū)個別學(xué)校和縣（市）城區(qū)部分學(xué)校布局不合理，一些入學(xué)熱點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域難以從根本上化解入學(xué)壓力。在舊城改造過程中，因建設(shè)地塊容積率的提高，導(dǎo)致周邊中小學(xué)校無法滿足人口增加需求的現(xiàn)象頻仍，部分縣（市）大班額比例偏高，個別學(xué)校班額在70人以上。⑦目前鄭州市進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中義務(wù)教育階段學(xué)生近28萬，其中在公辦中小學(xué)就讀的有25萬人，占全部人數(shù)的90%；市區(qū)的隨遷子女當(dāng)年入學(xué)人數(shù)占全部入學(xué)人數(shù)的40%左右，這些孩子跟城市孩子一起接受義務(wù)教育得到了保障。⑧但新生入學(xué)的壓力仍然很大，市區(qū)相當(dāng)一部分中小學(xué)的班額仍遠(yuǎn)超國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，大班額現(xiàn)象非常突出。

4.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校師資流失嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和流動人口持續(xù)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，義務(wù)教育學(xué)校教師流動現(xiàn)象越來越普遍。這種基于城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異的“自發(fā)流動”具有很強(qiáng)的市場化特征。有調(diào)研表明，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小學(xué)教師逆向流動問題突出，從薄弱學(xué)校或一般學(xué)校流動到重點(diǎn)學(xué)校的教師比例達(dá)到了54.6%。⑨《國家教育督導(dǎo)報告2008（摘要）》顯示，邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的教師待遇低、生活條件差、工作環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機(jī)會少，造成骨干教師流失。對艱苦地區(qū)學(xué)校的抽樣調(diào)查表明，38.7%的校長反映近3年中有教師流失情況，其中，74.6%的校長反映主要流失的是骨干教師，92.5%的校長反映主要流失的是35歲及以下的青年教師。⑩一項(xiàng)對農(nóng)村10所學(xué)校的調(diào)查顯示，2009—2011年的3年里，這10所農(nóng)村學(xué)校共調(diào)出教師809人，但僅調(diào)入508人。B11農(nóng)村學(xué)校教師基本上是流向城鎮(zhèn)學(xué)校或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校，而且流失的教師多數(shù)是青年骨干教師。以山東省為例，2013年山東省審計廳在省人大常委會義務(wù)教育法執(zhí)法檢查會議上透露，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下農(nóng)村中小學(xué)本科以上學(xué)歷教師增幅低于縣城41個百分點(diǎn)；截至2011年年底，中學(xué)一級和小學(xué)高級以上職稱的教師比2006年減少了25.19%；有4個縣的13個農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)分別只有1名教師”。B12

二、我國基礎(chǔ)教育改革面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1.流動人口隨遷子女就地升學(xué)難以實(shí)現(xiàn)

公民平等受教育的權(quán)利受法律保護(hù)。我國《教育法》第九條規(guī)定，中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會。《教育法》還規(guī)定，受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。因此，作為受教育者，農(nóng)民工隨遷子女應(yīng)該與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一樣平等享有就地參加升學(xué)考試的權(quán)利，而不應(yīng)當(dāng)受到歧視和排斥。教育公平是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸，其內(nèi)在要求是依法保護(hù)公民的受教育權(quán)利，其核心內(nèi)容是機(jī)會公平。

2012年教育部出臺了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，提出進(jìn)一步做好流動人口隨遷子女就地參加升學(xué)考試工作。2013年為異地高考破冰之年，全國12個省份開放異地高考。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，約有4500名考生參加異地高考，僅占當(dāng)年912萬高考人數(shù)的0.05%。2014年全國28個省份實(shí)施異地高考，5.6萬名學(xué)生參加異地高考，占當(dāng)年939萬高考人數(shù)的0.6%，農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考的比例大幅上升。B13根據(jù)全國婦聯(lián)關(guān)于流動兒童的報告顯示，2010年全國0—17歲的流動兒童規(guī)模達(dá)3581萬，其中初中階段（12—14周歲）為473萬。B14這些數(shù)字與2013年參加異地高考的4500名考生之間形成了強(qiáng)烈對比，表明需要在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的農(nóng)民工隨遷子女人數(shù)和實(shí)際上參加了升學(xué)考試的農(nóng)民工隨遷子女人數(shù)之間仍存在巨大差距。應(yīng)該看到，近年來我國農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考的人數(shù)雖有大幅上升，但仍有很大比重的隨遷子女無法在流入地正常參加高考。這表明農(nóng)民工隨遷子女就地參加升學(xué)考試的現(xiàn)實(shí)困難依舊突出。

2.農(nóng)村留守兒童心理健康教育問題得不到有效解決

留守兒童物質(zhì)生活問題目前在一定程度上得到了緩解，但其心理健康問題是長期以來得不到有效解決的難題。義務(wù)教育階段是中小學(xué)生情感、品德、性格形成和發(fā)展的關(guān)鍵時期，這時期他們自制力較差，由于長期與父母分離和缺乏聯(lián)系，得不到完整的家庭溫暖，生活上缺少必要的關(guān)愛，同時家庭教育方面嚴(yán)重斷層或缺位，導(dǎo)致有些留守兒童情緒消極，有強(qiáng)烈持續(xù)的孤單感。在外打工的父母對留守兒童只是給予物質(zhì)上的滿足，認(rèn)為孩子吃得飽、穿得暖就行了，缺乏對留守兒童精神上的鼓勵與開導(dǎo)。大多數(shù)農(nóng)村留守兒童屬于隔代監(jiān)護(hù)，老一輩在監(jiān)護(hù)過程中往往只注重對留守兒童物質(zhì)方面的照顧，忽視了留守兒童精神層次的溝通與交流，監(jiān)護(hù)不力是農(nóng)村留守兒童世界里普遍存在的問題。由于缺少關(guān)愛，缺乏交流溝通，缺失有力監(jiān)護(hù)，導(dǎo)致一些留守兒童怯弱無助，自卑封閉，逆反心理嚴(yán)重。引起留守兒童心理問題的主要原因是兒童在成長期缺乏完整的家庭教育，他們大多缺乏安全感，性格內(nèi)向，不喜與人交往，對周圍人和事物比較敏感，自尊心比較脆弱。

留守兒童心理健康問題在不同學(xué)段和性別上都有顯著差異。初中階段留守兒童的心理健康問題尤其突出，留守兒童中女生心理健康問題比男生更為普遍。究其原因，主要是學(xué)生在初中階段正值青春期來臨，身心急劇變化，各方面消極影響在青春期生理、心理與人格的交互作用下，對留守兒童身心發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。而女生心理更具感性，也更容易受到外在客觀因素的影響，親情的缺乏、家庭支持源不足、學(xué)習(xí)無人輔導(dǎo)、好勝心較強(qiáng)等消極的主客觀因素加劇了女生的心理健康問題。B15

3.義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的兩難選擇

在很長一段時期里我國是典型的二元經(jīng)濟(jì)社會，城鄉(xiāng)人口在經(jīng)濟(jì)收入、公共物品分配和公共服務(wù)提供等方面存在巨大差距。改革開放以來，在城鎮(zhèn)化驅(qū)動下我國農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：1978年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為3678.7億元，2016年達(dá)到744127億元；1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.9%，2016年為57.35%。B16從1978年的17.9%到2016年的57.35%，我國城鎮(zhèn)化率以年均增長將近1.04個百分點(diǎn)的速度穩(wěn)步提高，這意味著每年上千萬的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作、生活。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村義務(wù)教育階段生源也發(fā)生了較大變化。受人口出生率下降、農(nóng)村人口流動、行政區(qū)劃調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動等因素影響，農(nóng)村學(xué)校空殼化現(xiàn)象與城鎮(zhèn)大班額現(xiàn)象對教育資源配置及我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出了新的要求。

農(nóng)村學(xué)校“空殼”與城鎮(zhèn)“大班額”共存現(xiàn)象反映了我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的兩難選擇。近四十年來，我國義務(wù)教育學(xué)校布局政策大致經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。1978—2000年是我國義務(wù)教育“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的重要時期，為達(dá)成“普九”目標(biāo)，“村村辦學(xué)”的學(xué)校義務(wù)教育管理模式應(yīng)運(yùn)而生。該模式最大限度調(diào)動了農(nóng)民集資辦學(xué)的積極性，農(nóng)村教育費(fèi)附加與教育集資、捐資基本保障了農(nóng)村學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“普九”目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國義務(wù)教育管理重心逐步上移，實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”B17的義務(wù)教育管理體制。擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的教育成為新時期義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在教育財政投資體制和管理體制雙重變革背景下，“撤點(diǎn)并校、集約辦學(xué)”成為新一輪義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的主要模式。

4.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師逆向流動趨勢明顯

教師流動表現(xiàn)在兩個方面：一是教師在區(qū)域范圍內(nèi)自下而上或自上而下地雙向流動；一是教師流失，即教師脫離教師行業(yè)轉(zhuǎn)入其他行業(yè)工作。為了彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)師資不足，河南省以支教生、特崗教師、交流輪崗教師等形式推動教師從市縣往鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上而下地流動，同時鼓勵地方自主探索教師流動機(jī)制，采取名校辦分校、集團(tuán)化辦學(xué)、對口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教等多種途徑，力圖改變教師進(jìn)城自下而上的單向流動局面，而對于教師的流失則缺乏有力的政策措施。

從政策實(shí)施的情況來看，一方面教師流動政策的實(shí)施多靠行政命令，教師流動缺乏內(nèi)生動力和外部激勵，教師流動政策忽略了流動教師的個人、家庭、生活等因素。另一方面，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校環(huán)境沒有得到根本改善，補(bǔ)充教師難以扎根基層安心從教，流失現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)師資力量長期短缺，短期內(nèi)只能通過教師交流的方式彌補(bǔ)師資的不足。

三、城鎮(zhèn)化背景下我國基礎(chǔ)教育改革路徑

1.完善流動人口隨遷子女教育政策，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度

自20世紀(jì)80年代起，農(nóng)村大量剩余勞動力進(jìn)入城市，并逐漸成為城市建設(shè)的重要勞動力資源。進(jìn)入21世紀(jì)以來，家庭化遷移方式成為人口流動的主要特征，由此引發(fā)的流動人口子女教育問題成為教育研究者日益關(guān)注的重點(diǎn)。對流動人口子女持什么樣的態(tài)度，采取何種教育政策，意義重大。我國對流動人口子女的教育政策經(jīng)歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程。總的來看，這個過程可以劃分為三個階段：一是戶籍受限制階段。1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定學(xué)齡兒童原則上在戶籍所在地就近入學(xué)。1992年出臺的《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》也規(guī)定，適齡兒童少年到外地接受義務(wù)教育的，需經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)。二是“兩個為主”政策階段。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確指出，要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。旨在解決流動人口子女教育問題的“兩為主”政策基本形成。三是平等接受教育階段。2006年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的意見》，提出將農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)列入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，實(shí)行同城同等待遇。這表明了我國政府對流動人口子女教育的支持態(tài)度和公平理念。我國關(guān)于流動人口子女教育的政策變遷，反映了政府在實(shí)施義務(wù)教育中的主體地位，顯示了政府擔(dān)當(dāng)教育責(zé)任的勇氣和信心。

我國戶籍制度嚴(yán)重限制了人口流動，造成城鄉(xiāng)二元分割，加劇了城鄉(xiāng)差別，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有很大差別的不和諧局面。同為中國公民，由于戶籍制度，城市居民和農(nóng)村居民在生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)、稅賦、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社保等方面適用的政策迥異。就義務(wù)教育來說，正是城鄉(xiāng)戶籍制度的壁壘，造成流動人口子女在城市無法享受與城市學(xué)生相同的權(quán)利。解決問題的根本之策在于加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)二元差別。戶籍制度改革并不是要取消戶籍管理制度，而是要將依附于戶口上的社會附加功能逐步取消，徹底剝離教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房等與戶口相掛鉤的不合理現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。B18逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之間的壁壘，徹底打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)之間有序流動，這是解決進(jìn)城務(wù)工人員子女教育問題的根本措施。

2.建立流動人口子女教育城鄉(xiāng)聯(lián)動監(jiān)測機(jī)制

農(nóng)村留守兒童問題是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題，因而留守兒童問題的解決并不是一個簡單的教育問題，而是一個復(fù)雜多變的社會問題。鑒于此，必須建立較為完備的農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)庫，組建專業(yè)化的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛隊(duì)伍，形成留守兒童關(guān)愛服務(wù)的強(qiáng)大合力。研究表明，建立農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)庫，對留守兒童進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測管理是必要之舉。B19具體實(shí)踐需要以地方教育行政主管部門為領(lǐng)導(dǎo)，地方公安機(jī)關(guān)和婦聯(lián)部門配合，以當(dāng)?shù)刂行W(xué)為依托，對農(nóng)村留守兒童進(jìn)行具體統(tǒng)計，登記較為完善的留守兒童信息。學(xué)校在對留守兒童進(jìn)行教育時需在其信息欄加以備注，應(yīng)采取混合編班的方式進(jìn)行教育，積極促進(jìn)留守兒童與非留守兒童之間的融合。另外，各地應(yīng)建立類似于“彩虹之家”等的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)陣地，以加強(qiáng)留守兒童課余時間的社會教育；對農(nóng)村留守兒童進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，及時加強(qiáng)學(xué)校、相關(guān)社會服務(wù)組織與留守兒童監(jiān)護(hù)人之間的溝通與聯(lián)系。

農(nóng)村留守兒童問題是一個綜合性的社會問題，這一問題的解決有賴于各種社會資源的整合和建立完善的農(nóng)村留守兒童保障機(jī)制。鑒于農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的復(fù)雜性和艱巨性，提出以下三點(diǎn)建議：一是完善農(nóng)村留守兒童政策保障機(jī)制。作為弱勢群體，農(nóng)村留守兒童理應(yīng)受到國家政策層面的保護(hù)，從中央到地方要出臺一系列保護(hù)留守兒童的政策法規(guī)，為農(nóng)村留守兒童教育提供政策依據(jù)和法律保護(hù)。二是健全農(nóng)村留守兒童隊(duì)伍保障機(jī)制。農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作需要實(shí)體組織去執(zhí)行，鑒于農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的復(fù)雜性和動態(tài)性，需要建立一支專業(yè)化的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)隊(duì)伍。根據(jù)實(shí)際工作需要，這支隊(duì)伍要由各級政府、民政部門、婦聯(lián)、教育部門、公安部門、人事部門、衛(wèi)生部門等相關(guān)部門與組織的人員參加，充分發(fā)揮各部門、組織的優(yōu)勢和特點(diǎn)。三是建立農(nóng)村留守兒童經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。農(nóng)村留守兒童工作的開展需要經(jīng)費(fèi)支持，農(nóng)村留守兒童基本上處于義務(wù)教育階段，因此，其教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由各級地方財政負(fù)擔(dān)，并納入地方政府的財政預(yù)算當(dāng)中。只有建立一系列農(nóng)村留守兒童保障機(jī)制，形成農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)的強(qiáng)大合力，農(nóng)村留守兒童教育問題才有可能得到解決。

3.嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象，積極關(guān)注城鄉(xiāng)學(xué)生互動、教育融合

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整后，新校的班級規(guī)模迅速擴(kuò)大，說明政府部門在布局調(diào)整過程中實(shí)施速度過快，對新學(xué)校的容納能力缺乏應(yīng)有的考察和評估，新學(xué)校的辦學(xué)條件難以滿足人數(shù)擴(kuò)大的需求。班額過大，導(dǎo)致學(xué)校校舍、師資及相應(yīng)的配套設(shè)施難以滿足教學(xué)要求，師生之間的交流機(jī)會也相對減少。此外，教師的工作壓力也會隨之增大，在教師精力無法顧及全體學(xué)生的情況下，部分學(xué)生將處于被遺忘狀態(tài)，這將影響學(xué)生平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。過于擁擠的教室也對學(xué)生的健康產(chǎn)生不良影響。“大班額”現(xiàn)象所引起的一系列問題勢必削弱布局調(diào)整政策應(yīng)有的社會效益。因此，在布局調(diào)整過程中，要根據(jù)中小學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)審慎推進(jìn)、因地制宜，保留必要的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)。對于已存在“大班額”問題的學(xué)校，要著力改善學(xué)校的辦學(xué)條件，提高資源使用效率，擴(kuò)充學(xué)校的容納能力。同時，在教學(xué)方面應(yīng)堅持采取小組合作等靈活的教學(xué)方法，不斷提高大班額的教學(xué)質(zhì)量。

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整過程，也是農(nóng)村學(xué)校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)、縣市地區(qū)集中的過程。在這一過程中，無論是處于優(yōu)勢地位的縣鎮(zhèn)學(xué)校的學(xué)生，還是處于弱勢地位的“被調(diào)整”的農(nóng)村學(xué)生，都面臨著因城鄉(xiāng)之間巨大的文化差異而產(chǎn)生沖突的問題。表層的沖突是由衛(wèi)生習(xí)慣、穿著、語言、生活規(guī)范等方面引發(fā)的。被撤并學(xué)校多位于偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)，來自這些學(xué)校的學(xué)生一般穿著相對土氣一些，衛(wèi)生習(xí)慣相對差一些，日常交流中常帶有較重的地方口音，這些因素都可能對他們在新學(xué)校的人際交往產(chǎn)生不利影響。深層次的沖突是由身份意識、家庭背景等因素引發(fā)的內(nèi)在價值觀方面的沖突。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在使縣鎮(zhèn)學(xué)生具有較強(qiáng)的優(yōu)越感，他們對來自被撤并學(xué)校的學(xué)生存在排斥現(xiàn)象。經(jīng)歷過布局調(diào)整的學(xué)生在新學(xué)校的朋友較少、同學(xué)關(guān)系較差，這一事實(shí)印證了這兩類學(xué)生之間確實(shí)存在融合問題。布局調(diào)整政策引起的城鄉(xiāng)學(xué)生融合問題對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來說既是挑戰(zhàn)，也是契機(jī)。新學(xué)校要充分利用這一機(jī)遇，通過營造彼此寬容尊重的文化氛圍、組織城鄉(xiāng)文化交流的課內(nèi)外活動、開發(fā)體現(xiàn)城鄉(xiāng)文化特點(diǎn)的校本課程等途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)生互相學(xué)習(xí)、共同發(fā)展。

4.完善城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，健全農(nóng)村教師培訓(xùn)制度

加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師流動的制度化建設(shè)，主要包括城鎮(zhèn)教師支教制度和農(nóng)村教師學(xué)習(xí)進(jìn)修制度兩個方面。城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校支教促進(jìn)了城鄉(xiāng)教師交流和義務(wù)教育均衡發(fā)展。2006年湖北省最早啟動了“城鎮(zhèn)教師援助農(nóng)村教育行動計劃”，尤其是2012年實(shí)施了“湖北省農(nóng)村學(xué)校啟明星計劃”，為提升農(nóng)村學(xué)校管理水平和縮小城鄉(xiāng)教育差距提供了很大支持。B20城鎮(zhèn)教師援助農(nóng)村教育可以形式多樣，如對口支援、送教下鄉(xiāng)等等。鼓勵城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的薄弱學(xué)校和缺編學(xué)校支教。城鎮(zhèn)教師支教服務(wù)期至少應(yīng)為一年，可以將城鎮(zhèn)教師支教作為其職稱評審、職務(wù)晉升、評優(yōu)評先的必備條件。國家應(yīng)當(dāng)盡快把城鎮(zhèn)教師援助農(nóng)村學(xué)校制度化規(guī)范化，這必定能夠提升農(nóng)村教師綜合素質(zhì)，從而提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量。

同時，盡快建立農(nóng)村學(xué)校教師到城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)習(xí)進(jìn)修制度，既提升農(nóng)村教師的素質(zhì)與能力，又為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)本地師資。完善學(xué)習(xí)進(jìn)修制度可從三點(diǎn)入手：一是合理選擇進(jìn)修學(xué)校類型。這主要取決于學(xué)習(xí)目的，若是提升教育理論水平就去大學(xué)進(jìn)修，若是鍛煉教學(xué)實(shí)踐能力則去城市重點(diǎn)中小學(xué)觀摩學(xué)習(xí)。二是科學(xué)安排學(xué)習(xí)時間。可以利用寒暑假集中進(jìn)修學(xué)習(xí)，也可以靈活調(diào)整自己的教學(xué)時間，還可以與師范生進(jìn)行置換學(xué)習(xí)，總之，要保證一定學(xué)時的進(jìn)修時間。三是切實(shí)保障培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。在完善“國培計劃”的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村學(xué)校教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入中央和省級統(tǒng)籌，這一點(diǎn)亟須提上國家重要議事日程。

注釋

①《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html，2011年4月28日。

②國家衛(wèi)生和計劃生育委員會流動人口司編：《中國流動人口發(fā)展報告2012》，中國人口出版社，2012年，第54—55頁。

③段成榮等：《我國農(nóng)村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況——基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口學(xué)刊》2013年第3期。

④《2014年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，河南省教育廳網(wǎng)站，http：//www.haedu.gov.cn/2015/07/14/1436863613341.html，2015年7月4日。

⑤呂霞、張麗麗：《農(nóng)村學(xué)校面臨空殼化》，《甘肅經(jīng)濟(jì)日報》2016年1月19日。

⑥段成榮、呂利丹、鄒湘江：《當(dāng)前我國流動人口面臨的主要問題和對策——基于2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的分析》，《人口研究》2013年第2期。

⑦王磊：《鄭州今年已開建29所中小學(xué)將推行校長和教師輪換制》，《大河報》2016年11月18日。

⑧李穎：《鄭州市隨遷子女義務(wù)教育在校生近28萬人》，《鄭州日報》2016年4月13日。

⑨朱雪峰、滕曉：《西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師流動機(jī)制的構(gòu)建——以甘肅省Y縣為例》，《西北師大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

⑩《國家教育督導(dǎo)報告2008（摘要）——關(guān)注義務(wù)教育教師》，中華人民共和國教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.edu.cn/s78/A11/moe_768/tnull_42506.html。

B11孫偉花：《農(nóng)村教師流失問題及補(bǔ)充機(jī)制研究》，《科教導(dǎo)刊》（上旬刊）2012年第9期。

B12卞民德：《山東省農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資流失嚴(yán)重農(nóng)村教師穩(wěn)得住嗎？》，《人民日報》2013年9月10日。

B13張春銘：《全國5.6萬考生異地高考》，《中國教育報》2014年6月4日。

B14全國婦聯(lián)課題組：《全國農(nóng)村留守兒童城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》，《中國婦運(yùn)》2013年第6期。

B15楊通華等：《不同留守類型兒童的心理健康狀況調(diào)查》，《社會心理科學(xué)》2015年第7期。

B16李曉超：《〈2016年統(tǒng)計公報〉評讀》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201702/t20170228_1467357.html，2017年2月28日。

B17《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，教育部網(wǎng)站，http：//moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_719/200409/3843.html。

B18雷萬鵬、范國鋒：《流動人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育評價指標(biāo)研究》，《教育發(fā)展研究》2015年第1期。

B19冷曉君、李燕：《把握六個步驟率先建立省級農(nóng)村留守兒童信息數(shù)據(jù)庫》，《中國婦運(yùn)》2014年第12期。

B20《省教育廳關(guān)于實(shí)施“城鎮(zhèn)教師援助農(nóng)村教育行動計劃”的意見》，湖北省教育廳網(wǎng)站，http：//www.hbe.gov.cn/content.php？id=4548，2007年11月27日。

責(zé)任編輯：翊明

Abstract：With the rapid development of urbanization， the rural population shift to the town greatly. At the same time， this resulted in a large number of rural children left behind. Rural schools become empty shells， while town schools are overcrowded. In the compulsory education schools of rural areas， the loss of teachers is very serious. Changes in the environment have brought a series of challenges to primary education management： It is difficult to achieve that children can go to the town school with their floating parents， the problem for the children left behind in rural areas is still serious， the layout adjustment of compulsory education schools faces dilemma， and the trend of reverse flow of teachers in rural compulsory education schools was obvious. Facing the challenges posed by environmental change， we should improve the education policy for this kind of children， establish integrated household registration management system， give full play to the boarding schools， build a rural care service system for the children left behind， take great consider when make layout adjustment for compulsory education schools， construct integrated educational development mechanism， improve the system that urban teachers assist the rural schools， and improve the mechanism that rural teachers would have the chance to take further training in urban school.

Key words： urbanization； educational management system； reform