加拿大社區學院學士學位制度保障研究

鄭璐++高益民

摘要：20世紀90年代以來，為了滿足社會對于高學歷人才的需求，加拿大愛德華王子島、曼尼托巴省、不列顛哥倫比亞省、安大略省和阿爾伯塔省逐步賦予社區學院學士學位授權資格。本文通過分析加拿大這5個地區社區學院授予學士學位的立法、發展現狀、質量評估與項目審批，發現唯有具備一系列的制度保障，社區學院才能完成從單純的學院到學位授權機構的華麗轉身。

關鍵詞：加拿大；社區學院；學士學位；制度保障

社區學院（community college）是加拿大高等教育領域承上啟下的樞紐。20世紀90年代，隨著信息化時代的到來，社會對各類高學歷人才求賢若渴，從而使加拿大年輕人對高等教育的追求急劇升溫。然而，加拿大當時唯有大學才有資格頒發學士學位，而社區學院僅僅為畢業生提供文憑或證書。這便成為加拿大社區學院開始爭取授予學士學位資格的最核心動因。

加拿大社區學院的繁榮始于20世紀60年代末的社區學院運動。那一時期，各省開始建立非大學高等教育機構（non-university postsecondary instititions），包括理工學院（institute of technology）、普通教育及職業專科學校（cégep）、大學學院（University college）和科技專科學校（polytechnics），這些學校被廣泛的稱為社區學院。然而，正如有學者認為，由于沒有一個共同的嚴格的名稱，因此統計加拿大總共有多少所社區學院是一件極具挑戰性的任務。[1]據加拿大社區學院聯盟（Colleges and Institutes Canada，CICan①）的不完全統計，目前加拿大共有126所公立社區學院。[2]

然而，由于不具備授予學士學位的資格，加拿大社區學院只能通過與其他四年制大學合作，才能使學生通過學分轉換獲得四年制大學頒發的學士學位。目前，已有超過四分之一的社區學院可以通過這種方式提供至少一個學士學位項目。但這仍不足以滿足社會的需要，社區學院向學位授予機構（Degree Granting Institution）的轉型勢在必行。正如加拿大皇家山大學（Mount Royal College）校長大衛·馬歇爾（David Marshall）所言：“一直以來，高等教育學位授予在加拿大并不是一個值得討論的問題，因為那時我們有著涇渭分明的兩套系統——大學系統與社區學院系統。但隨著加拿大各省為了緩解社會對于學士學位不斷增長的需求，開始逐步推進各自的學位授予程序與方法，這個問題變得越來越復雜。”[3]

從政府角度看，允許社區學院擁有獨立的學士學位授予權能夠解決一些現存的體制難題。例如，第一，政府由此可以增加對社區學院的控制權，掌控力度要遠超大學；第二，政府避免了長久存在的高等教育領域二元化治理體系，建立起大學與社區學院的聯系；第三，政府能夠保證社區學院教師的教學工作量；第四，政府可以使社區學院教師從研究工作中分離，專注于從事教學工作；最后，也是最為關鍵的一點是社區學院授予一個學士學位所需要納稅人與學生花費的成本僅僅是大學的60%。[4]

目前，愛德華王子島（Prince Edward Island）、曼尼托巴省（Manitoba）、不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、安大略省（Ontario）和阿爾伯塔省（Alberta）已率先授權社區學院授予學士學位或專業應用型學位（applied degrees）。由于加拿大各省和地區對高等教育系統擁有管轄權，因此，這五個省的社區學院在法律基礎、授權條款、質量評估等方面各有特色。一般情況下，加拿大社區學院聚集了大批來自當地企業、社區和各類行業的專業人員與教育者，為學生們提供快速變化的就業市場所需要的技能與知識，以此來滿足一定的社會、經濟、文化和政治目標。

一、加拿大社區學院的相關法律法規

在1867年頒布，并于1982修訂的加拿大憲法中，教育的管轄權始終置于各省級立法議會機關的監管之下。[5]因此加拿大的整個教育系統（從學前教育到最高層次的研究生教育）均處于十個省和三個地區的自我管轄之下。一方面，各省級政府可以通過制定法律法規設置學位授予標準；另一方面，無論是社區學院的角色、學位授予的標準，還是一些高等教育領域的相關術語，省與省之間都存在著差異。由此，五個省各自制定了適合本地社區學院發展的法律法規。一般而言，社區學院依賴于由各省教育廳長授予的一些具有可自由支配權限的法規條例，因此公立社區學院授予學士學位的工作更多的在省級政府的直接控制下運行。

1988年，愛德華王子島為該地區唯一的一所社區學院頒布了《霍蘭德學院法案》（the Holland College Act）。法案明確董事會的組成作用，即對政府負責，實施、管理和控制學院財產、收入、支出、商業和事務。同時，董事會還負責制定學院的教育政策。董事會的成員包括2名學生代表，2名教師代表，3名商業和工業社區代表，3名各部門的代表，4名由副省長、學院院長、大學校長任命的代表。此外，學院還處于沿海諸省高等教育委員會（Maritime Provinces Higher Education Commission）的監管之下。該委員會于1974年成立，協助愛德華王子島、新不倫瑞克省和新斯科舍省的高等教育機構實現更高效、更便捷的分配并使用高等教育資源。它提供了質量保證數據、信息共享、合作行動和區域項目。委員會在1988年頒布了《沿海諸省高等教育委員會法案》（Maritime Provinces Higher Education Commission Act），于2005年進行了修訂。委員會的主要職責是負責質量保證與測評，持續改進學術項目和學校教學質量，確保數據和信息的收集，從而保證公眾問責通道的順暢，最終提升高等教育系統的效率。履行職責的同時，該委員會優先考慮改善并保持對于作為終身學習者的學生們的最好服務。

1991年，曼尼托巴省頒布的《學院法案》（The Colleges Act）規定學院以及董事會的運作流程。學院的董事會根據一位副州長的指令成立，同時作為學院的管理機構，董事會對教育廳長負責。董事會的組成由副州長委任的10至12名成員組成，其中包括由學院學生會選擇的學生以及由學院的教職工選擇的教師，而且董事會成員總數的三分之一必須由教學人員組成。法案提到，設立一個學院董事會是起到一種溝通渠道的作用，該學院的工作人員和學生可以向董事會提出關于學術和其他事項的相關建議。學院董事會的作用還包括促進信息交流，制定策略來提高學科項目的實現，以及為學院發展提供有效的政策。[6]為了適應近年來日益增加的學位需求，曼尼托巴省政府在2007年頒布了新的法案，以此擴大學位授予條款。《學位授予法案》（The Degree Granting Act）規定了有關學位授權的批準和限制。與此同時，《學院法案》配合《學位授予法案》進行了修訂，為公立社區學院授予技術型學士學位做好了準備。

在不列顛哥倫比亞省，1996年頒布的《社區學院法案》（The College and Institute Act）適用于所有公立非大學機構，包括大學學院（university colleges）。該法案劃定了教育廳長、董事會、學院教育理事會以及省級機構的權力和義務。其中，董事會由主管教育的副省長委任的8個人組成，包括教師、幕僚、學生、校長和教育委員會主席。他們的職責是管理、實施、控制該學院的財產、收入、支出、商業和事務。教育委員會是整個教育政策制定的核心機構，包括10名從教職員工中遴選出來的教師、4名學生代表以及由委員會主席指定的4名教育管理人員和2名幕僚代表。教育委員會向董事會提供咨詢服務，而董事會也必須向教育委員會咨詢教育發展政策。此外，教育委員會有權力和義務對有關課程內容和學生評價設置政策。值得一提的是，《社區學院法案》在教師參與研究的領域保持沉默。2002年，在通過《學位授權法案》（Degree Authorization）之后，不列顛哥倫比亞省非大學高等教育項目的數量和范圍已經有所增加。省政府也宣布該法案繼續兌現其承諾，建立一流的高等教育體系。對此，加拿大著名高等教育專家丹尼森（J.D.Dennison）認為，不列顛哥倫比亞省非大學機構的治理結構在加拿大仍然是獨一無二的。[7]

2002年，《安大略省應用藝術與技術學院法案》（Ontario Colleges of AppliedArts and Technology Act）出臺，規范且監管安大略省的社區學院。該法案同樣授權各學院建立自己的董事會。董事會由委任成員組成，具體包括校長、學生、教師、管理人員和幕僚。董事會的責任包括制定學校發展戰略規劃以及商業計劃，同時要為教育廳長提供帶有關鍵績效指標的年度報告。為了保證各方利益與權利，該法案還規定，每個學院需要成立補償和任命委員會（College Compensation and Appointments Council），履行《集體談判法案》（Collective Bargaining Act）的相關職責。集體談判適用于社區學院的每個部門。同時，每一所學院都設有一個負責處理學術事務的學術委員會，并被授權只對院長負責，提出相關學術建議。

2004年，阿爾伯塔省通過組合并更新當時治理該省公立高等教育機構的四個法案，即《大學法案》（the Universities Act）、《學院法案》（the Colleges Act）、《理工學院法案》（the Technical Institutes Act）、《班芙中心法案》（the Banff Centre Act），形成了統一治理阿爾伯塔省高等教育機構的《高等教育學習法案》（The Post-secondary Learning Act）。該法案覆蓋大學、學院和技術學院等公共教育機構，旨在推進阿爾伯塔校園（Campus Alberta）的概念，從而建立一個可進入的、靈活的、無論學生選擇在哪里學習都能得到回應的高等教育系統。該法案逐步搭建起完善的治理結構，形成各類高等教育機構的治理部門，其權力和命令適用于每一個類別的每一個機構。為了保持高效率的工作，該法案提供了一個一院制（unicameral）的治理結構，促使高校董事會行使對學校事務的最終責任和義務。董事會的構成由副州長委任的包括學生、教師、非學術人員以及學院校長在內的七名成員。與不列顛哥倫比亞省類似，學術委員會實質上是顧問咨詢團隊，并通過校長向董事會提出建議。學術委員會由三個平等權利團體組成，即董事會、教職員工和學生。

二、加拿大社區學院的發展現狀

愛德華王子島現有兩所社區學院，其中一所是法語學院，另一所是成立于1969年的霍蘭德學院（Holland College）。小班授課、多樣化的課程項目以及實踐學習是霍蘭德學院的三大特色。該學院為學生們提供70多個資格證書項目，涉及烹飪、警務、海訓、應用科學與工程技術、貿易和工業技術、衛生與社區服務、通訊與媒體研究、計算機研究、商業研究、運動與休閑研究、表演藝術、旅游等專業。自1995年霍蘭德學院與大學首次合作建立轉移學分計劃以來，以自身多樣化的專業設置為基礎，霍蘭德學院與加拿大其他地區的大學和研究所簽訂了140多個聯合學位項目和合作協議。[8]此外，為了讓愛德華王子島居民更加方便地接受高等教育，霍蘭德學院在全省共創設13個校區，以便民眾在離家最近的地方接受教育。

曼尼托巴省共有5所公立社區學院。《學院法案》中規定了一所學院應盡的責任——通過提供廣泛的教育機會，從而提高曼尼托巴省的經濟和社會福祉。為了履行這一職責，每所學院都應該提供：（1）在學術、科學、貿易、技術和職業領域的全日制及非全日制學生的學習和培訓計劃；（2）職業咨詢、基礎教育提升與掃盲項目；（3）為學生升入大學安排的過渡項目；（4）向政府、公司及其他機構及有關人士推薦具有特色的項目；（5）開設與大學之間達成協議的課程；（6）連同大學或其他權威高等教育機構開發和投放聯合項目；（7）設置全部或一定程度上由政府、私營企業或非營利團體付費的培訓項目；（8）遵循由教育廳長直接指派的其他相關高等教育和培訓功能。[9]2007年，曼尼托巴省根據新世紀對社區學院帶來的新挑戰，重新修訂了《學院法案》。新的法案擴大了學院的作用，包括應用型學士學位的授權。大學文憑課程將側重于知識的應用以及確保畢業生畢業后直接進入勞動力市場就業。這些學位課程旨在保證畢業生掌握技能、知識和獲得專業訓練，以滿足今天高科技全球市場的需要。根據修正后的方案，曼尼托巴省所有的公立學院均有權授予應用型學士學位。其中，紅河學院（Red River College）是第一所在該省提供應用型學士學位項目的學院。長期以來，紅河學院以通過創新性、應用性的特色課程培養符合該省產業需求的畢業生，驅動曼尼托巴經濟增長而馳名。該學院擁有與100多個職業相關的課程項目，并提供彈性化、高質量的教學內容。[10]

哥倫比亞省的社區學院大部分建立于1960年到1975年之間。它們的主要功能是為高中畢業生提供兩年的學分轉移項目，使他們進入大學學習。此外，不列顛哥倫比亞省還研發出一些能夠獲得技術類文憑以及符合當地就業需求的證書項目。基于這些項目的成功經驗，社區學院通過融合職業和行業培訓、成人升級項目、語言培訓和學徒項目，使之很快演變成為更全面的課程產品。雖然主要的使命是為社區和地區服務，為當地學生提供高中后教育，但它們很快開始吸引到全省甚至其他地區的學生，在很多情況下，還招收了國際學生。[11]由此可見，學分轉移方案吸引了多元化的學生群體。目前，不列顛哥倫比亞省共有22所公立社區學院。這些學校為成人學習者提供進入高等教育的發展項目，引領學習者獲得文憑、學位證書、副學士以及應用學士。其中，位于溫哥華市中心的蘭加拉學院（Langara College）是加拿大最大的一所大學學分轉移項目學院。每年有超過21000名學生入讀該學院，為了滿足溫哥華多元文化的社會需求，開設的專業涉及護理、商業、計算機研究、人文、服務、應用藝術、通訊等領域。根據校方統計，有75%的學生在修完2年課程之后，順利轉入其他大學就讀。[12]

與其他地區相比，安大略省高等教育系統呈現出更為固化的二元結構，由大學和學院兩個近乎隔絕的系統組成。其中，19所公立大學是安大略省大學理事會（Council of Ontario Universities）的成員，27所學院屬于加拿大社區學院聯盟。加拿大多倫多大學公共政策與管理學院教授伊恩·克拉克（Ian Clark）指出，當學院創建時，“目標是在全省不同社區復制相同的制度模式”[13]。雖然學院的主要職能是為學生就業做準備，但安大略省就業準備項目的內容卻并不單一，包括從4年制應用型學士學位到2～3年的文憑和證書項目、短期職業培訓和再培訓課程，以及學徒計劃。一方面，學院實質性地參與成人進修項目、大眾興趣課程與社區教育、工業合同培訓、國際教育，還為特定客戶提供具體化的項目，如一些小企業、原住民團體以及移民。另一方面，學院也與一些來自加拿大的創新基金會或企業合作，開展應用型研究。

2000年，安大略省政府深思熟慮之后著手進行社區學院改革，授予5所學院的技術與先進學習研究所（Institute of Technology and Advanced Learning）的身份，其中4所在大多倫多地區。由此，這幾所學校可以提供15%的學士學位課程，而其他學院的一般限制為5%。多倫多大學經濟學家邁克爾·什科爾尼克（Michael Skolnik）認為，政府給予社區學院授予學士學位權力的主要目的是擴大招生規模。由于政府盼望學院在學位輸送上比傳統大學更為經濟，因此他們將提供一種新型的學士學位項目。[14]一些支持者認為這將滿足新興勞動力市場的需求。

2007年11月，《公立高等教育系統的角色與任務政策框架》（Roles and Mandates Policy Framework for the Publicly-Funded Advanced Education System）明確對阿爾伯塔省各類高等教育機構進行了分類。其中，學士學位和應用研究機構（Baccalaureate and applied studies institution）正逐漸被轉換為本科大學，在指定的專業領域提供學士學位、證書、文憑和應用學士課程。理工學院（polytechnic institution）提供學徒制以及主要面向技術職業的文憑課程。綜合性社區機構（comprehensive community institution）則提供更為廣泛的課程，包括學徒項目。該機構可以頒發證書、文憑，提供基礎學習和升級服務。此外，綜合社區機構通過與學位授予機構合作，還為學生們提供大學轉學分計劃以及應用學位。成立于1965年的克亞諾學院（Keyano College）根植于當地社區，不僅開設工商管理、環保技術、戲劇、工業安全等滿足大多數學生需求的專業，而且還設置了諸如樂器維修、原住民創業、重型設備技術、運輸等符合當地需求的特色專業。在此基礎上，克亞諾學院與阿爾伯塔省其他高等教育機構開展聯合學位項目，可以為學生頒發護理學、基礎教育學、工商管理等專業的學位。[15]

三、加拿大社區學院的質量評估和項目審批流程

嚴格的質量評估和項目審批過程為加拿大五個省的社區學院批準新的學位項目奠定了基礎。此外，由于缺乏全國性項目審批或認證過程，加拿大各省都采用了由加拿大教育部長委員會（Council of Ministers of Education）編制的泛加拿大協議（pan-Canadian protocol）來審批學位，該協議已成為公認的國家標準。

愛德華王子島設立于2005年的《霍蘭德學院法案應用學位規章》（Holland College Act Applied Degree Regulation）明確了應用學位項目審批流程。應用學位項目的提案遞交到省教育部門后，教育廳長會委派一個臨時應用學位項目委員會審查這些提案。委員會成員由省教育部門相關負責人、社區學院代表、工商業代表、在校學生或校友等組成。同時，教育廳長還邀請相關專家對等待審批的應用學位項目進行同行評議，并向臨時應用學位項目委員會提供評議報告。最后，委員會通過對所有項目信息進行分析綜合后，提交給教育廳長。

曼尼托巴省高等教育委員會（The Council on Post-Secondary Education）由省級代理，意在保證該省高等教育領域保持卓越。該委員會通過立法——《高等教育委員會法案》（The Council on Post-Secondary Education Act）促進高等教育服務和實施的協調與整合，并向省公立大學、社區學院、私立宗教附屬機構分配財政資源，同時審查和批準大學和學院規劃、發展政策、提升高等教育系統的財政責任和問責制系統。高等教育委員會作為高等教育機構和政府之間的中介，其權力包括評價所審查程序和服務，建立教學、科研和服務的核心職能的問責要求，以及評估其表現。

2003年不列顛哥倫比亞省成立學位質量評估委員會（The Degree Quality Assessment Board），該委員會對該省社區學院申請的學位項目進行審核，并向高等教育和勞動力市場發展部長（the Minister of Advanced Education and Labour Market Development）提出相關政策建議，其內容包括申請提交新的學位項目的程序、標準和指導方針。學位質量評估委員會有11位投票成員，其中5位來自企業和私立高等教育行業，4位從公共高等教育部門選出，余下的2位成員包括一位學生代表和一位公眾代表。董事會需要增加學習者的選擇，保證教學質量，促進學習者利益的保護，促進一個連貫的、完整的高等教育體系，并確保適當地使用公共資金援助。

同樣，安大略省高等教育質量保證也通過了立法過程，《高等教育選擇與卓越法案》（The Post-secondary Education Choice and Excellence Act ）要求成立教育質量評估委員會，專門負責審查社區學院學位授權工作。由于教育質量評估委員會是安大略省內唯一的由政府建立的確保高等教育質量機構，并負責評估課程是否符合省內學位項目的質量標準，因此其功能是作為一個課程認證機構歸屬于自己管轄的法例之下。[16]教育質量評估委員會研發出全面和詳細的質量標準來指導項目評估，審查指定課程。高度規范化的標準重點強調教育過程、政策、制度、項目特征及結果。2003年至2005年之間，各社區學院與安大略省社區學院培訓部門（Ministry of Training，Colleges and Universities）開發了一個新的質量保證程序，被稱為項目質量保證程序審核（Program Quality Assurance Process Audit），涉及到每個學院的項目質量保證程序評估。此外，各社區學院還建立了統一的證書驗證服務（Credentials Validation Service），確保每一個學位項目符合加拿大教育部長委員會批準的安大略省文憑框架。2005年成立的安大略省高等教育質量委員會（The Higher Education Quality Council of Ontario）協助省教育廳改善高等教育領域的各方面工作，包括提高社區學院教學質量以及設立問責制。

成立于2004年的阿爾伯塔校園質量委員會（The Campus Alberta Quality Council）隸屬于新的《高等教育學習法案》。不同于加拿大其他地區的每類教育機構都擁有自己的法案，在阿爾伯塔省，《高等教育學習法案》將所有公共機構及高等教育的其他領域都囊括在一個立法之下。阿爾伯塔省校園質量委員會成立以來，確保嚴格審查所有新的學位項目，并保證它們的質量。該委員會是一個質量保證機構，它向高等教育和技術部長（Minister of Advanced Education and Technology）提出建議，依據《高等教育法案》和學習規則項目（the Programs of Study Regulation），從阿爾伯塔省高等教育機構尋求提供新的學位項目。阿爾伯塔省的社區學院涵蓋了除神學學位之外的所有項目，包括為走讀生提供的學位，而這些項目必須經教育廳長批準。阿爾伯塔省校園質量委員會也對被認可的學位課程進行定期評估，從而確保質量標準的一以貫之。[17]阿爾伯塔省校園質量委員會致力于確保國家以及國際認可的阿爾伯塔省學位制度，并在泛加拿大質量保證計劃（pan-Canadian quality assurance initiatives）中與其他省緊密合作。該計劃通過加拿大教育部長委員會，最終體現為《加拿大學位質量保證部長聲明》（a Ministerial Statement on Quality Assurance of Degree Education in Canada），從而得到加拿大所有省和地區的支持。阿爾伯塔省校園質量委員會的流程和評價標準與那些包含在部長聲明中的內容是一致的。同時，該委員會采用《加拿大學位資格框架》（the Canadian Degree Qualifications Framework），用于評估所提出的學位課程的水平標準。

四、總結

雖然加拿大各省的社區學院缺乏共同的定義，其法律法規、機構設置和經營范圍也各有特色，但當聚焦到授予學士學位這項工作時，仍不難從中探尋出一些共性。比如，各省學院都是對為了滿足社會、經濟、文化需求所做出的回應；各省學院都注重省級政府成為發展社區學院的權力和責任主體，可以促使各省根據自身的歷史、環境、經濟、文化及社會發展現狀進行適合于自己的改革，通過制定相關規章政策，使社區學院真正服務于本地經濟與教育；各省學院都建立了嚴格的質量評價和學科審批流程，確保其學位的“含金量”。大衛·馬歇爾認為，如果展望未來一段時間內的加拿大高等教育領域，那么對于學士學位的需求會持續增加，這便會促使各省繼續批準一批新的學位以及增加學位授予機構來滿足這一社會需求。[18]縱觀加拿大社區學院授予學士學位的進程，可以看出僅僅增加一個新的學位項目不足以使單純的學院成長為一所學位授權機構，而是需要一系列的制度保障、開展一系列卓有成效的工作，才能完成如此復雜的角色轉換。

注釋：

①CICan前身為加拿大社區學院聯合會（Association of Canadian Community Colleges，ACCC）。

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[18]Dave Marshall.Degree Accreditation in Canada[A].International Consortium for Education and Economic Development[C].2004：16.

（責任編輯陳志萍）