領導干部自然資源資產離任審計實踐探索及對策建議

■郭 旭

領導干部自然資源資產離任審計實踐探索及對策建議

■郭 旭

領導干部自然資源資產離任審計是當前各級審計機關面臨的新課題、新挑戰(zhàn)。本文分析了領導干部自然資源資產離任審計的內涵定位和現(xiàn)實意義，總結了當前審計試點中的良好實踐和經(jīng)驗做法，指出開展該項審計的主要制約因素并提出對策建議，以期對下一步深入開展領導干部自然資源資產離任審計工作提供參考。

領導干部；自然資源資產；離任；審計

一、領導干部自然資源資產離任審計的內涵定位與現(xiàn)實意義

（一）內涵定位

領導干部自然資源資產離任審計是審計機關以節(jié)約資源和保護環(huán)境為目的，采取一定的方式和方法，依法對政府及相關主管部門、企事業(yè)單位和個人，開發(fā)、建設、利用、保護自然資源資產以及與自然資源資產和環(huán)境有關的財政、財務收支及其相關管理活動的合法性、效益性進行審計，并對領導干部責任進行鑒證和評價。

審計圍繞“領導干部”“自然資源資產”和“責任”開展，依據(jù)領導干部對自然資源資產應履行的職責和義務，確定審計范圍。內容一般包括：國家資源戰(zhàn)略的實施情況，環(huán)境資源政策的貫徹落實情況及效果；自然資源資產管理的有效性；自然資源資產主要資金來源和使用情況的真實性、合法性和效益性；重要自然資源存量及變化情況；自然資源資產數(shù)據(jù)信息的可靠性；等等。審計的主要目標可以概括為摸清家底、揭示問題、界定責任、規(guī)范管理，即摸清地區(qū)自然資源資產權屬、規(guī)模、質量、價值等基本情況；揭露自然資源資產管理和利用中存在的突出問題，揭示風險隱患；客觀評價領導干部的相關責任；促進規(guī)范管理，推動生態(tài)文明制度建設。

（二）現(xiàn)實意義

一是推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。2012年 11月，黨的十八大做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策，描繪出生態(tài)文明建設的宏偉藍圖。2015年 10月，黨的十八屆五中全會召開，推進生態(tài)文明建設首度被寫入國家五年規(guī)劃。改革開放以來，我國以經(jīng)濟發(fā)展為中心，社會經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式導致自然資源耗竭、生態(tài)惡化等現(xiàn)象頻現(xiàn)，已經(jīng)影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中央對于開展領導干部自然資源資產離任審計的決策部署，是推進生態(tài)文明建設的重大制度創(chuàng)新，也為審計工作拓展了一個新的領域。開展領導干部自然資源資產離任審計，有利于提高自然資源資產的使用效率，防止對自然資源的濫用或過度開發(fā)，從而緩解經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的矛盾，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二是強化生態(tài)責任意識，助力經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。2015年4月，《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環(huán)境責任離任審計。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，要求各地區(qū)各部門遵照執(zhí)行。唯GDP論英雄的政績觀曾使一些領導干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境和自然資源為代價。政府職能的“缺位”、“錯位”和“越位”，以及部分領導干部的“不作為”和“亂作為”，縱容了自然資源的掠奪性開發(fā)和浪費性使用。領導干部自然資源資產離任審計，能夠為落實領導干部政績考核和生態(tài)責任考核提供重要參考依據(jù)，推動生態(tài)環(huán)境損害責任追究制落到實處；有利于領導干部切實樹立可持續(xù)發(fā)展理念和正確的政績觀，更好履行自然資源資產管理職責，為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動綠色發(fā)展助力。

三是發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動完善國家治理。2014年 7月，《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》提出，地方各級黨委、政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計的主要內容包括自然資源資產的開發(fā)利用和保護、生態(tài)環(huán)境保護以及民生改善等情況。2015年12月，《關于完善審計制度若干重大問題框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》提出，將國有資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護等情況作為領導干部經(jīng)濟責任審計的重要內容。2015年11月，《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》提出，要緊密結合自然資源資產開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護實際，圍繞領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況開展審計試點。《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》對此予以進一步明確。開展領導干部自然資源資產離任審計是政策要求，也是現(xiàn)實需要，是審計機關承擔的一項重要任務，是審計機關充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能、推進依法治國、完善國家治理的有力保障。

二、領導干部自然資源資產離任審計的實踐探索

近年來，試點工作對領導干部自然資源資產離任審計審什么、怎么審、如何評價定責進行了有益探索，取得了較好成效。2014年，審計署組織內蒙古、山東、貴州、江蘇和湖北等省級審計機關，對草原、海洋、森林、礦產、土地和水資源開展審計試點工作。2015年，審計署資源環(huán)境審計司在湖南省婁底市開展自然資源資產離任審計試點。2015年11月，《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》的出臺。2016年，審計署組織18個特派辦對呼倫貝爾市等8個地區(qū)、組織 32個省級審計機關對秦皇島市等32個地區(qū)實施審計試點。2016年底至2017年初，多個省區(qū)市制定了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的實施意見》《領導干部自然資源資產離任審計試點實施方案》等文件，并在與其他部門開展合作、運用新技術、工作方式創(chuàng)新、深入基層等方面進行了新的探索和嘗試。

（一）結合一般審計方法與專業(yè)技術方法

由于自然資源資產的特殊性，在審計實踐中，審計人員既要運用一些常規(guī)審計方法，也要運用一些專業(yè)的技術方法，尤其需要應用大數(shù)據(jù)、3S技術（遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）等現(xiàn)代信息技術來獲取信息和數(shù)據(jù)。

常用的一般審計方法有：一是查閱資料。這種方法用來檢查資源開發(fā)利用、環(huán)境治理保護資金的籌集、管理、使用，資源環(huán)境保護政策、法規(guī)、制度的健全性，以及資源環(huán)境開發(fā)、保護決策情況。二是現(xiàn)場觀察。這種方法用來檢查實物資產的數(shù)量及狀態(tài)，主要是檢查用于開發(fā)、保護資源環(huán)境的各種設施、設備數(shù)量上是否滿足要求、運轉是否良好，采取的有關措施、手段是否產生了效果，以及被審計單位從事資源環(huán)境工作人員的業(yè)務活動或執(zhí)行的程序是否符合相關規(guī)定。三是詢問調查。一般采取調查問卷、座談、函證等方式，也可與被審計單位領導班子成員、有關職能部門或下屬單位人員進行談話，了解重點自然資源資產的管理模式和決策流程等。四是數(shù)據(jù)分析。審計人員根據(jù)有關部門的資金結算、能源消費、環(huán)保統(tǒng)計、在線監(jiān)測等數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)間關聯(lián)，識別與其他相關信息不一致或與預期數(shù)據(jù)嚴重偏離的波動和異常，從而發(fā)現(xiàn)問題線索。五是抽查詳查與重新執(zhí)行。審計人員根據(jù)判斷，抽查一定數(shù)量的重大事項。將有關資源環(huán)境保護的方法、措施由審計人員或專業(yè)人員再執(zhí)行，對結果進行再檢驗。

實踐中運用的專業(yè)技術方法主要有：一是機會成本法。適用于因水資源短缺、廢棄物占地等原因造成的經(jīng)濟損失計量。二是資產價值法。適用于宅地周邊的森林、草坪等綠色效益的計量。三是人力資本法。適用于對人身危害重大的重污染企業(yè)環(huán)境污染的計量。四是恢復費用法。適用于消煙除塵、污水處理等治理費用的計量。五是防護費用法。適用于出現(xiàn)噪音污染，需要安裝消音或隔音裝置的費用評估。六是調查評價法。可運用于評價如洪水對農田、水利設施等造成的經(jīng)濟損失。七是決策和風險分析法。該方法可以正確評價、預測項目的成本和效果。八是在線監(jiān)測法。資源環(huán)境領域的監(jiān)測網(wǎng)絡正在完善中，如衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測系統(tǒng)、排污監(jiān)測系統(tǒng)、GIS地理信息系統(tǒng)等。目前部分審計中已利用這些先進技術手段，如在耕地保護情況、防護林保護工程、水資源開發(fā)項目審計中，審計人員嘗試利用GPS系統(tǒng)等進行查證，獲得大量有價值數(shù)據(jù)，為揭示問題提供了依據(jù)。

此外，一些審計項目針對某類自然資源資產或因地制宜地創(chuàng)新審計技術方法。如，價值匯總法，用于海洋濕地等資源資產價值的評估；現(xiàn)行市價法，用于森林資源中商品林價值評估；標準評價法，適用于農用地質量及其變化情況的分析評價；單因子指數(shù)法，主要用于水質指標評價，可適用于地表水、地下水、海水、污廢水等不同類型不同功能級別的水體，區(qū)別是參照的標準不同；富營養(yǎng)指數(shù)法，用于綜合評價地表水體（主要針對湖庫和流動性較差的河流）污染的程度等等。

（二）建立評價標準并設計指標體系

由于自然資源資產范圍廣、種類多、分布不平衡，評價指標設計需要考慮實際情況、因地制宜、分門別類，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，以資源環(huán)境評價為基礎，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。實踐中，評價指標體系的建立和設計主要遵照以下原則。一是嚴格遵照國家法律法規(guī)、政策制度以及各部門相關規(guī)定；二是體現(xiàn)國家生態(tài)文明建設的主要關注點和各類自然資源資產監(jiān)管的重點；三是兼顧數(shù)量和質量，能夠反映自然資源本質特征與發(fā)展規(guī)律，綜合評價自然資源資產的開發(fā)、利用和保護情況；四是兼顧全面性和針對性，易于操作，切實可行，評價指標具有一致性和可比性，便于數(shù)據(jù)的對比分析。

評價指標一般包含以下內容：一是法律法規(guī)層面的指標，如《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國礦產資源法》等；二是各級主管部門及地方政府制定的指標，如國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、氣象局、海洋局等制定的規(guī)劃和辦法等；三是國際組織及社會組織制定的指標，如ISO制訂ISO14000系列以及學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會等社會組織和產業(yè)技術聯(lián)盟制訂的指標；四是財政財務收支管理規(guī)定及審計準則與指南等。

目前，各地區(qū)在審計實踐中，評價體系一般分為指標分類、指標定義、指標依據(jù)、審計內容、責任界定等方面指標，內容包括政策執(zhí)行；資源開發(fā)、利用、保護；資源利用；資產收益分配；領導干部履職盡責等方面。同時，考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)同發(fā)展，以及地區(qū)差異、資產類別差異、行業(yè)差異等問題。如，設置基礎性評價指標和調節(jié)性評價指標，以體現(xiàn)不同區(qū)域主體功能定位的差異性以及“經(jīng)濟、社會、環(huán)境”三者之間的協(xié)調程度；將評價指標劃分為定量評價指標與定性評價指標，將二者結合起來進行綜合評價，科學界定領導干部應承擔的責任；劃分行為過程和績效結果兩個方面指標，對地方政府在自然資源資產管理中開展的各項活動進行評價，同時對其管理的結果與績效進行評價。

（三）突出問題導向并結合熱點重點

以問題為導向，抓熱點重點問題，是審計工作的總體原則。各審計項目根據(jù)各區(qū)域自然資源資產特點、生態(tài)環(huán)境保護工作重點和主體功能區(qū)定位，全面摸清當?shù)刈匀毁Y源資產底數(shù)，聚焦重要自然資源資產和生態(tài)環(huán)境保護重點領域，從易到難、由淺入深、從重點到全面地開展審計。如重點關注責任落實、實物形態(tài)、紅線指標等關鍵事項，檢查自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護目標責任落實情況；自然資源資產實物量和價值量；紅線指標執(zhí)行情況和效果；生態(tài)環(huán)境保護重大項目實施進度和效果；上級督辦案件和群眾舉報問題的查處整改情況。又如，以重要性、資產規(guī)模、政府投資金額、資源資產保護情況等為依據(jù)，對審計對象進行分類和重要性評價，以此確定審計的重點。再如，以責任為鏈條，創(chuàng)新實施“審計任務清單”制度，結合審計署要求及發(fā)現(xiàn)的問題線索，制定“重要審計信息清單”，派單到人，加強督辦。

（四）創(chuàng)新審計組織方式并合理調配資源

實踐中，審計組科學合理地統(tǒng)籌安排審計力量，創(chuàng)新審計組織方式。將任中審計與離任審計相結合，將獨立型審計與結合型審計相結合，一次進點完成多項審計任務。如，與經(jīng)濟責任審計結合進行，審計同時評價領導干部任期經(jīng)濟責任和自然資源資產責任情況；與財政財務收支審計結合，對政府及其部門負責人履行自然資源資產責任情況進行審計和評價；與資源環(huán)境審計結合，對資源的管理、使用、開發(fā)和環(huán)境保護情況進行審計，并對政府和相關主管部門領導干部自然資源資產責任進行評價。在審計人力資源組織方式上，有的按資源類型劃分組，有的按地域劃分組，有的為結合兩種方式的優(yōu)點，按照風險共擔、成果共享的原則，采取混合編組的分組方式開展審計。在人員調配上，克服人員少任務重，部分審計人員專業(yè)知識缺乏、經(jīng)驗不足等困難，統(tǒng)籌安排人力資源，通過新老搭配，加強業(yè)務指導，開展專業(yè)培訓和組織專題研討等方式，快速提升團隊的勝任能力。在審計中，一些審計組積極與有關部門合作，并引進外部專家。如，主動加強與國土、水利、農業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、統(tǒng)計、地質、測繪等相關部門的協(xié)作配合，統(tǒng)籌利用部門專家、技術、設備、信息等資源，聘請專業(yè)人士，利用其專業(yè)優(yōu)勢輔助審計工作，取得了很好的效果。

三、領導干部自然資源資產離任審計的約束因素與對策建議

（一）約束因素

領導干部自然資源資產離任審計是一項新的審計任務，在理論和實踐中都處于摸索階段，無明確的模式和通用的經(jīng)驗可以借鑒，一些約束因素的存在使審計面臨著風險和挑戰(zhàn)。

一是共識不足，理解不深。盡管可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，但尚未轉化為各利益相關方的自覺行動。部分領導干部對自然資源資產離任審計理解不深，部分地方政府在發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)保護之間難以取舍，在推進生態(tài)文明建設監(jiān)督體系和機制建設方面不積極主動。一些企業(yè)為追求自身利益最大化，忽略社會效益和環(huán)境效益，對審計監(jiān)督存在抵觸情緒，想方設法逃避監(jiān)督。一些地方審計機關由于經(jīng)驗不足、力量薄弱和專業(yè)能力不匹配等制約因素，審計工作未能深入開展。

二是數(shù)據(jù)分散，口徑不一。我國自然資源種類多、數(shù)量大，分布不平衡，開發(fā)利用現(xiàn)狀復雜。在我國現(xiàn)有自然資源資產管理體制下，缺乏統(tǒng)一的管理機構，自然資源資產的詳細信息除了其各自的主管部門外，還分散在科研院所和社會團體中，審計人員要獲取自然資源資產完整信息的難度較大。現(xiàn)有的各類型自然資源資產的數(shù)據(jù)采集頻率不一致，如森林蓄積量等相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計年限相對較長，十年全國普查、五年全省抽查，而林業(yè)臺賬一年登記一次，國土十年全國普查一次，現(xiàn)有狀況并不能提供月度數(shù)據(jù)。而且，各部門之間的數(shù)據(jù)沒有進行整合，相關基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，不同種類的自然資源資產信息在數(shù)據(jù)采集、資料管理和信息維護等方面的標準和水平均不統(tǒng)一，很難達到進行數(shù)據(jù)分析的標準。

三是制度不健全、指標不完善。一方面，自然資源資產產權制度和用途監(jiān)管制度不細化、不完善、落實不到位；自然資源資產使用權和經(jīng)營權交易缺乏有效監(jiān)管制度；環(huán)境保護責任追究制度和損害賠償制度具體標準不明確；自然資源資產有償使用制度和生態(tài)補償機制未建立。另一方面，除《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等規(guī)定辦法外，尚缺少自然資源資產離任審計方面的具體的定責規(guī)定、問責辦法和追責依據(jù)，導致評價指標體系設計的依據(jù)不足，評價定責困難，很難綜合考慮責任關聯(lián)程度、問題歷史背景、環(huán)境風險隱患等因素，科學的責任界定。

四是實踐不足，缺乏經(jīng)驗。由于領導干部自然資源資產離任審計起步較晚，尚在處于探索之中，實踐中對領導干部重大決策的背景、動因、過程、細節(jié)研究不夠，能夠深入、全面開展審計，反映決策全程和事件全貌的偏少。同時，領導干部自然資源資產離任審計對審計人員在政策性和專業(yè)性方面的素質提出了更高要求。由于自然資源資產自身存在的數(shù)量、價值難以計量等特性，常規(guī)的審計知識和方法有時難以奏效，需要與自然資源資產相關的各學科知識相結合。現(xiàn)有的審計人員缺乏相關的專業(yè)知識和審計經(jīng)驗，綜合分析評價能力不足。借用相關部門專業(yè)技術人才也存在難以就問題或者標準達成一致的困難。

（二）對策建議

一是完善制度體系，健全問責機制。當前環(huán)保立法層面注重規(guī)范民事主體的環(huán)保違法責任，針對黨政領導干部和有關政府部門的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》僅為中辦和國辦發(fā)的非法律性文件，應進一步完善領導干部自然資源資產離任審計法律體系，使審計有法可依，評價有據(jù)。可通過立法形式明確黨政領導干部自然資源資產離任審計制度，細化黨政領導干部和政府部門在生態(tài)開發(fā)、利用、保護、治理、破壞中的責任，并推動各地區(qū)的環(huán)境保護、環(huán)境問責法律制度建設，制定可行的責任認定標準。加強審計結果的運用，將履行情況納入領導干部的政績考核體系，明確細化領導干部應承擔的直接責任、主管責任、領導責任。

二是整合基礎數(shù)據(jù)，構建大數(shù)據(jù)平臺。可以嘗試建立一個自然資源資產數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡。由環(huán)保部門與有關部門統(tǒng)一規(guī)劃，形成涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，提供自然資源資產實時動態(tài)的監(jiān)控數(shù)據(jù)。在此基礎上，可以構建一套自然資源資產監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制。各級環(huán)保部門以及有關部門、單位之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效集成、互聯(lián)共享，國家和地方建立重點污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與發(fā)布機制。同時，審計部門可以與其他部門一道，對自然資源資產數(shù)據(jù)的結構要素進行規(guī)范統(tǒng)一，以便提出和分析數(shù)據(jù)。

三是探索開展自然資源資產負債表審計。各有關方面應按照國務院辦公廳《編制自然資源資產負債表試點方案》要求，將自然資源資產負債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與領導干部自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任追究等重大制度相銜接。雖然目前大部分地區(qū)尚未編制自然資源資產負債表，即使編制，也存在統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法滿足需求、調查制度尚需完善、指標推算方法精確度不高、沒有統(tǒng)一標準格式等問題，但自然資源資產負債表是能夠全面記錄當期各經(jīng)濟主體對自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復和增值情況，審計部門應積極探索將自然資源資產負債表審計納入自然資源資產審計范圍。當前，可以先探索編制自然資源實物量表，選取基礎數(shù)據(jù)較完善的自然資源先行探索編制；再結合各部門對各類自然資源開發(fā)活動與生態(tài)恢復進行的財政資金收支情況，探索編制自然資源價值量表；最后質量指標和數(shù)量指標的結合，全面系統(tǒng)地反映自然資源的變化情況。

四是深入開展審計實踐，努力提高專業(yè)能力。審計工作要加強組織領導、強化統(tǒng)籌協(xié)調，創(chuàng)新工作方式方法，使領導干部自然資源資產離任審計不斷向縱深發(fā)展，拓展審計的覆蓋面，逐漸向基層深入。要培養(yǎng)和引進與審計需求匹配的專業(yè)人才，更新現(xiàn)有審計人員知識結構；科學合理安排審計項目，調配審計人員，鼓勵年輕審計人員在實踐中不斷總結積累經(jīng)驗，發(fā)揮團隊最大合力；必要時，要借助外部資源和力量，協(xié)同有關部門和相關專家參與審計工作，以保證審計質量和效率。

［1］蔡春，畢銘悅.關于自然資源資產離任審計的理論思考［J］.審計研究，2014，（5）.

［2］陳塵肇.自然資源資產離任審計明確領導干部環(huán)境保護責任［J］.中國黨政干部論壇，2015，（7）.

［3］陳獻東.開展領導干部自然資源資產離任審計的若干思考［J］.審計研究，2014，（5）.

［4］付英.構建自然資源現(xiàn)代監(jiān)管體系［N］.中國國土資源報，2013－11－25（6）.

［5］林忠華.領導干部自然資源資產離任審計探討［J］.審計研究，2014，（5）.

［6］徐泓，曲婧.自然資源績效審計的目標、內容和評價指標體系初探［J］.審計研究，2012，（2）.

（作者單位：中國審計學會）

*本文系浙江財經(jīng)大學教學研究課題“《審計學》探究式教學模式的創(chuàng)新與實踐”（JK201601）的階段性研究成果。